Постанова

від 17.01.2023 по справі 823/2162/18

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 823/2162/18 Суддя (судді) першої інстанції: Петро ПАЛАМАР

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 січня 2023 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді Оксененка О.М.,

суддів: Василенка Я.М.,

Мельничука В.П.,

При секретарі: Борисовській Л.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Державної служби геології та надр України, акціонера та члена Наглядової ради Публічного акціонерного товариства «Дашуківські бентоніти» ОСОБА_1 , Товариства з обмеженою відповідальністю «Черкаські мінерали» на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 26 вересня 2018 року у справі за адміністративним позовом Публічного акціонерного товариства «Дашуківські бентоніти» до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним та скасування рішення, визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И В :

Публічне акціонерне товариство «Дашуківські бентоніти» звернулось до Черкаського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Державної служби геології та надр України, в якому просило:

- визнати протиправним та скасувати рішення Державної служби геології та надр України, оформленого шляхом підписання листа від 17.11.2017 про відмову у продовженні строку дії спеціального дозволу на користування надрами від 23.04.2001 № 2447 на видобування бентонітових глин Дашуківської ділянки Черкаського родовища, що знаходиться у Лисянському районі Черкаської області;

- визнати протиправними дії Державної служби геології та надр України у поверненні заяви ПАТ «Дашуківські Бентоніти» з доданими документами щодо продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами від 23.04.2001 № 2447 на видобування бентонітових глин Дашуківської ділянки Черкаського родовища, що знаходиться у Лисянському районі Черкаської області;

- зобов`язати Державну службу геології та надр України шляхом видання наказу продовжити ПАТ «Дашуківські Бентоніти» строк дії спеціального дозволу на користування надрами від 23.04.2001 № 2447 на видобування бентонітових глин Дашуківської ділянки Черкаського родовища, що знаходиться у Лисянському районі Черкаської області, строком на 20 років з одночасним укладенням Державною службою геології та надр України з ПАТ «Дашуківські Бентоніти» угоди про умови користування надрами разом із програмою робіт, що оформлюється як додаток.

Позовні вимоги обгрунтовано тим, що відповідач протиправно ухиляється від прийняття рішення про продовження строку дії спеціального дозволу, що слугувало підставою для звернення до суду з даним позовом.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 26 вересня 2018 року позовні вимоги - задоволено.

Визнано протиправним та скасовано рішення Державної служби геології та надр України від 17.11.2017 про відмову у продовженні строку дії спеціального дозволу на користування надрами від 23.04.2001 № 2447 на видобування бентонітових глин Дашуківської ділянки Черкаського родовища, що знаходиться у Лисянському районі Черкаської області.

Визнано протиправними дії Державної служби геології та надр України у поверненні заяви ПАТ «Дашуківські Бентоніти» з доданими документами щодо продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами від 23.04.2001 № 2447 на видобування бентонітових глин Дашуківської ділянки Черкаського родовища, що знаходиться у Лисянському районі Черкаської області.

Зобов`язано Державну службу геології та надр України видати наказ, яким продовжити ПАТ «Дашуківські Бентоніти» строк дії спеціального дозволу на користування надрами від 23.04.2001 № 2447 на видобування бентонітових глин Дашуківської ділянки Черкаського родовища, що знаходиться у Лисянському районі Черкаської області, строком на 20 років з одночасним укладенням Державною службою геології та надр України з ПАТ «Дашуківські Бентоніти» угоди про умови користування надрами разом із програмою робіт, що оформлюється як додаток.

Не погоджуючись з прийнятим рішенням Державною службою геології та надр України, акціонером та членом Наглядової ради ПАТ «Дашуківські бентоніти» ОСОБА_1 та ТОВ «Черкаські мінерали» подано апеляційні скарги, в яких посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просять скасувати вказане судове рішення та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

Доводи вказаних апеляційних скарг ґрунтуються на тому, що висновок суду першої інстанції є помилковим, оскільки судом першої інстанції протиправно не взято до уваги приписи пункту 6 статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», які не передбачають автоматичного поновлення (продовження строку дії) наданих раніше дозволів у сфері господарської діяльності, а лише надають суб`єктам господарювання, у випадку порушення відповідним органом строків розгляду відповідних заяв таких суб`єктів, право здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності.

На думку апелянтів, повноваження Державної служби геології та надр України у даній справі, є дискреційними повноваженнями такого органу державної влади, тобто відносяться до його виключної компетенції, а тому суд не може перебирати на себе його функцій, що свідчить про наявність підстав для відмови у задоволенні позовних вимог.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2019 року апеляційні скарги Державної служби геології та надр України, акціонера та члена Наглядової ради Публічного акціонерного товариства «Дашуківські бентоніти» ОСОБА_1 , Товариства з обмеженою відповідальністю «Черкаські мінерали» - залишено без задоволення, а рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 26 вересня 2018 року - залишено без змін.

Однак, постановою Верховного Суду від 18 жовтня 2022 року касаційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю «Черкаські мінерали», акціонера та члена Наглядової ради Публічного акціонерного товариства «Дашуківські бетоніти» ОСОБА_1 , Державної служби геології та надр України задоволено частково. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2019 року по справі №823/2162/18, якою залишені без задоволення апеляційні скарги Державної служби геології та надр України, Товариства з обмеженою відповідальністю «Черкаські мінерали», акціонера та члена Наглядової ради Публічного акціонерного товариства «Дашуківські бетоніти» ОСОБА_1 та без змін рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 26 вересня 2018 року - скасовано, а справу направлено на новий розгляд до Шостого апеляційного адміністративного суду.

Направляючи справу до суду апеляційної інстанції на новий розгляд, суд касаційної інстанції виходив з того, що оскільки у матеріалах адміністративної справи відсутні докази повідомлення ТОВ «Черкаські мінерали» про дату, час і місце апеляційного розгляду, належним чином, вказане свідчить про порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права.

Під час нового розгляду справи, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла наступного висновку.

Як свідчать матеріали справи, ПАТ «Дашуківські Бентоніти», зареєстровано як суб`єкт господарювання - юридична особа 18.12.1995, ідентифікаційний код 00223941 за основним видом діяльності «Добування піску, гравію, глин і каоліну».

23 січня 2001 року ПАТ «Дашуківські бентоніти» видано спеціальний дозвіл на користування надрами від 23.04.2001 № 2447 щодо права видобування бентонітових глин Дашуківської ділянки Черкаського родовища, що знаходиться у Лисянському районі Черкаської області з терміном дії до 23.04.2016.

У подальшому, 01.09.2015 з метою продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами, ПАТ «Дашуківські бентоніти» звернулося до Державної служби геології та надр України з заявою щодо продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами.

Проте, листом від 16.10.2015 відповідачем повернуто вказану заяву з підстав відсутності повного комплекту документів передбачених п. 14 та додатку 1 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615.

Після цього, 08.08.2017 ПАТ «Дашуківські бентоніти» повторно звернулось до Державної служби геології та надр України з заявою за № 142/01 щодо продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами та внесення змін до спеціального дозволу і відповідним пакетом документів, відповідно до заяви № 546 від 01.09.2015 та заяви № 363 від 28.07.2016.

Із вказаною заявою посеред доданих до неї документів додано в тому числі експертний висновок № 16-ге/2015 від 09.11.2015 за № 1-813 з проведення геологічної експертизи з метою видобування глини, придатної для виробництва формувальних матеріалів, а також для легких та солестійких бурових розчинів на Дашуківські ділянці Черкаського родовища у Лисянському районі Черкаської області, який складено Державним підприємством «Українська геологічна компанія», в якому зазначалося про відсутність порушень позивачем умов користування надрами і пропонувалося продовжити дію спеціального дозволу терміном до 23 квітня 2036 року.

Разом з тим, 07.09.2017 відповідачем було надіслано на погодження в Міністерство екології та природних ресурсів відповідний пакет документів, після чого уповноваженою особою державного геологічного контролю ДСГНУ разом із пакетом документів надано інформаційну довідку щодо виконання умов користування надрами ПАТ «Дашуківські бентоніти», станом на 05.08.2017, яка містить відомості, що в ПАТ «Дашуківські бентоніти» в установлені строки порушення усунені.

Проте, листом від 17.11.2017 № 28742 відповідачем повернуто заяву та повідомлено ПАТ «Дашуківські бентоніти», що у внесенні змін та продовженні спеціального дозволу на користування надрами від 23.04.2001 № 2447 з метою видобування бентонітових глин Дашуківської ділянки Черкаського родовища відмовлено відповідно до п. 15 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615.

Вказана відмова обґрунтована тим, що наказом Держгеонадр України від 18.02.2016 № 65 термін дії спеціального дозволу зупинено, надрокористувачу надано 30 календарних днів для усунення порушень. Зазначено про те, що за інформацією органів державного геологічного контролю виявлено порушення вимог законодавства у сфері надрокористування, які не усунуто надрокористувачем.

Вважаючи вказану відмову протиправною, позивач звернувся до суду з даним позовом за захистом своїх прав.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки відповідачем допущено протиправну бездіяльність, яка полягає у нездійсненні розгляду заяв позивача на продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами, а позивач в свою чергу відповідно до частини шостої статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» з 23.04.2001 фактично набув право на здійснення діяльності з видобування бентонітових глин Дашуківської ділянки Черкаського родовища, що знаходиться у Лисянському районі Черкаської області.

Як наслідок, слід зобов`язати Державну службу геології та надр України продовжити строк дії спеціального дозволу на користування надрами від 23.04.2001 №2447 з метою видобування бентонітових глин Дашуківської ділянки Черкаського родовища, що знаходиться у Лисянському районі Черкаської області на 20 (двадцять) років.

Колегія суддів погоджується з наведеними висновками суду першої інстанції з огляду на таке.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 19 Кодексу України про надра визначено, що надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу.

За приписами частини сьомої статті 16 Кодексу України про надра, переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами, внесення до них змін, видача дублікатів, продовження терміну дії спеціальних дозволів на користування надрами, зупинення їх дії або анулювання, поновлення їх дії у разі зупинення здійснюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр у встановленому законодавством порядку.

Згідно зі статтею 60 Кодексу України про надра державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.

Частиною першою статті 61 Кодексу України про надра визначено, що державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Державна служба геології та надр України є центральним органом виконавчої влади, забезпечує реалізацію державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр та діє відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України.

Так, пунктом 1 Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого указом Президента України №391/2011 від 06.04.2011, встановлено, що Державна служба геології та надр України (Держгеонадра України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів України (далі - Міністр), входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Згідно з підпунктом 14 пункту 4 зазначеного Положення, Держгеонадра України відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, здійснює переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами, внесення до них змін та видачу дублікатів, продовжує термін дії спеціальних дозволів на користування надрами.

З аналізу вищевикладених норм випливає, що Державна служба геології та надр України відповідно до покладених на неї завдань уповноважена, зокрема, здійснювати переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами, внесення до них змін та видачу дублікатів, продовжувати термін дії спеціальних дозволів на користування надрами.

При цьому, Держгеонадра України при здійсненні державного нагляду за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр цей орган керується правилами, визначеними вказаним Законом з урахуванням особливостей, встановлених Кодексом України про надра.

Аналогічний висновок викладений і Верховним Судом у його постанові від 09.07.2020 у справі № 826/3015/16 (адміністративне провадження № К/9901/2317/17).

Так, питання, щодо надання спеціальних дозволів на користування надрами у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначення процедури продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін регулюються Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615 (далі - Порядок № 615) (в редакції, що діяла в період подання позивачем до Держгеонадр України заяви на продовження строку дії спеціальних дозволів).

Відповідно до п.14 Порядку № 615 у разі виникнення потреби у закінченні геологічного вивчення, геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки, та затвердження запасів родовища корисних копалин, продовженні видобування корисних копалин строк дії дозволу продовжується за наявності інформації про відсутність порушень надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр. Продовження строку дії дозволу на геологічне вивчення може здійснюватися не більше двох разів, крім дозволів на геологічне вивчення, згідно з якими роботи виконуються за кошти державного бюджету. Строк дії дозволу, наданого відповідно до підпункту 8 пункту 8 цього Порядку, може бути продовжено лише в межах строку дії договору оренди (концесії) цілісного майнового комплексу.

Для продовження строку дії дозволу на видобування корисних копалин надрокористувач подає органу з питань надання дозволу заяву на видобування корисних копалин не пізніше ніж за шість місяців, на геологічне вивчення надр та геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислову розробку, - за три місяці до закінчення строку його дії. У заяві зазначається причина продовження строку дії дозволу. Надрокористувач, що не подав заяву в установлений строк, втрачає право на продовження строку дії дозволу. Для продовження строку дії дозволу надрокористувач подає ті ж документи, що і для отримання дозволу без проведення аукціону, крім документів, що підтверджують погодження з органами місцевого самоврядування. Строк продовження дії дозволу не може перевищувати строки, передбачені пунктом 7 цього Порядку. Продовження дії дозволу, наданого на підставі підпункту 15 пункту 8 цього Порядку, здійснюється на період продовження відповідної угоди про розподіл продукції в порядку та на умовах, визначених Законом України «Про угоди про розподіл продукції» та відповідною угодою про розподіл продукції. Рішення про продовження строку дії дозволу приймається органом з питань надання дозволу протягом 60 днів після надходження документів у повному обсязі.

Згідно з п. 15 Порядку № 615, надрокористувачу може бути відмовлено у продовженні строку дії дозволу у разі: невиконання умов користування надрами, передбачених дозволом або відповідною угодою; порушення вимог законодавства; прийняття рішення про обмеження користування надрами відповідно до законодавства.

При цьому, частиною п`ятою ст. 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» встановлено, що підставами для відмови у видачі документа дозвільного характеру є: подання суб`єктом господарювання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком; виявлення в документах, поданих суб`єктом господарювання, недостовірних відомостей; негативний висновок за результатами проведених експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі документа дозвільного характеру. Відмова у видачі документа дозвільного характеру за підставами, не передбаченими законами, не допускається. При повторному розгляді документів не допускається відмова у видачі документа дозвільного характеру з причин, раніше не зазначених у письмовому повідомленні заявнику (за винятком неусунення чи усунення не в повному обсязі заявником причин, що стали підставою для попередньої відмови).

Тобто, вимогами чинного законодавства чітко визначено перелік підстав для відмови у продовженні строку дії дозволу.

Як вбачається з матеріалів справи, з метою продовження строку дії спеціального дозволу від 23.04.2001 № 2447 на користування надрами (видобуток бентонітових глин) ПАТ «Дашуківські бентоніти» заявою від 01.09.2015 звернулось до Державної служби геології та надр України у межах строку, встановленого п. 14 Порядку № 615.

Проте, листом від 16.10.2015 відповідачем повернуто вказану заяву з підстав відсутності повного комплекту документів передбачених п. 14 та додатку 1 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615.

У подальшому, 08.08.2017 ПАТ «Дашуківські бентоніти» повторно звернулось до Державної служби геології та надр України з заявою за № 142/01 щодо продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами та внесення змін до спеціального дозволу і відповідним пакетом документів, відповідно до заяви № 546 від 01.09.2015 та заяви № 363 від 28.07.2016.

До вказаної заяви було додані всі матеріали, передбачені Порядком № 615, а саме: заява для продовження строку дозволу; пояснювальна записка з обґрунтуванням необхідності продовження терміну дії та внесення змін до спеціального дозволу № 2447 від 23 квітня 2001 року; довідка про виконання особливих умов спеціального дозволу № 2447 від 23 квітня 2001 року та програми робіт, виконання якої передбачено угодою про умови користування надрами; копія протоколу ДКЗ України № 807; копія протоколу ДКЗ СРСР № 9672; експертний висновок про проведення державної експертизи звітів щодо результатів геологічного вивчення надр; каталог географічних координат кутових точок Дашуківської ділянки Черкаського родовища; графічні додатки; оглядова карта (масштаб 1:200000); ситуаційний план (масштаб 1:25000); геологічна карта (масштаб 1:200 000); геологічний розріз (масштаб гор.: 1:5 000; Верт.: 1:2000); план підрахунку запасів корисної копалини; геологічний розріз по лінії 1-1 (масштаб Гор.: 1:2 000; Верт.: 1:200); геологічний розріз по лінії 3-3 (масштаб Гор.: 1:2 000; Верт.: 1:200); геологічний розріз по лінії 7-7 (масштаб Гор.; 1:2 000; Верт.: 1:200); геологічний розріз по лінії 9-9 (масштаб Гор.: Верт.: 1:200).

До того ж, до заяви від 08.08.2017 за № 142/01 про продовження строків дії спеціального дозволу позивачем було додано експертний висновок 16-ге/2015 з проведення геологічної експертизи з метою видобування глини, придатної для виробництва формувальних матеріалів, а також для легких та солестійких бурових розчинів на Дашуківській ділянці Черкаського родовища у Лисянському районі Черкаської області проведення геологічної експертизи, розроблений Державним підприємством «Українська геологічна компанія», який містить позитивні висновки.

Вказаний експертний висновок містить наступні узагальнення:

1) ПАТ «Дашуківські бентоніти» виконує особливі умови спеціального дозволу на користування надрами від № 2447 23.04.2001 року на експлуатацію Дашуківської ділянки Черкаського родовища;

2) ПАТ «Дашуківські бентоніти» виконує вимоги угоди № 2447 від 11.10.2011 про умови користування надрами з метою видобування глин Дашуківської ділянки Черкаського родовища;

3) ПАТ «Дашуківські бентоніти» має у наявності матеріали геолого-економічної оцінки запасів Дашуківської ділянки Черкаського родовища бентонітових глин.

За результатами експертного висновку пропонується продовжити дію спеціального дозволу від 23.04.2001 року №2447 з метою видобування придатної для виробництва формувальних матеріалів, а також для легких та солестійких бурових розчинів на Дашуківській ділянці Черкаського родовища у Лисянському районі Черкаської області терміном до 23 квітня 2036 року.

У свою чергу, пунктом 27 Порядку № 615 передбачено, що Держгеонадра України продовжує строк дозволів за умови надання позитивного висновку спеціалізованим державним геологічним підприємством, установою, організацією, що належать до сфери управління органу з питань надання дозволу, за результатами проведення державної експертизи звітів щодо результатів геологічного вивчення надр, а також інших геологічних матеріалів.

Колегія суддів звертає увагу на ту обставину, що 07.09.2017 відповідачем надіслано на погодження в Міністерство екології та природних ресурсів відповідний пакет документів і уповноваженою особою державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України разом із пакетом документів надано інформаційну довідку щодо виконання умов користування надрами ПАТ «Дашуківські бентоніти», передбачених спеціальним дозволом станом на 05.09.2017. Дана довідка містить відомості про те, що в ПАТ «Дашуківські бентоніти» в установлені строки порушення усунені.

При цьому, наказом Мінприроди № 415 від 13.11.2017 було прийнято позитивне рішення щодо погодження продовження дії спеціального дозволу на користування надрами ПАТ «Дашуківські бентоніти» на видобування глини Черкаського родовища Дашуківської ділянки, Лисянського району Черкаської області.

Проте, листом від 17.11.2017 № 28742 відповідачем повернуто заяву та повідомлено ПАТ «Дашуківські бентоніти», що у внесенні змін та продовженні спеціального дозволу на користування надрами від 23.04.2001 № 2447 з метою видобування бентонітових глин Дашуківської ділянки Черкаського родовища відмовлено відповідно до п. 15 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615.

Відповідно до п. 14 Порядку № 615 рішення про продовження строку дії дозволу приймається органом з питань надання дозволу (Державною службою геології та надр України) протягом 60 днів після надходження документів у повному обсязі.

Згідно з п. 25 Порядку № 615 про надання, продовження строку дії, зупинення, поновлення, переоформлення, видачу дубліката, анулювання дозволу та внесення змін до нього орган з питань надання дозволу видає наказ, а Рада міністрів Автономної Республіки Крим - розпорядження.

Зважаючи на те, що подана позивачем заява з пакетами документів до неї була отримана відповідачем 01.09.2015, останній згідно з приписами п. 14 Порядку №615 мав розглянути цю заяву та прийняти за результатами розгляду відповідне рішення.

Натомість, відповідачем протягом 60 днів після надходження документів у повному обсязі, як цього вимагає п.14 Порядку №615, не було прийнято відповідного рішення про продовження строку дії спеціального дозволу або про відмову в його продовженні з відповідним обґрунтуванням відмови, що не заперечувалося самим відповідачем.

Враховуючи встановлені обставини, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що відповідачем допущено протиправну бездіяльність, яка полягає у нездійсненні розгляду заяв позивача на продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами та прийняття відповідного рішення.

На думку колегії суддів, відповідач мав здійснити вчасно розгляд поданих позивачем документів з урахуванням інформаційної довідки уповноваженою особою державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України разом із пакетом документів щодо усунення в установлені строки порушення ПАТ «Дашуківські бентоніти» та наказу Мінприроди № 415 від 13.11.2017 щодо погодження продовження дії спеціального дозволу, що відповідачем не було зроблено.

У даному випадку, судом першої інстанції вірно враховано статтію 1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», яка дає визначення поняття принципу мовчазної згоди, а у статті 4-1 цього ж Закону, умови та порядок його реалізації.

З огляду на те, що документи для прийняття відповідачем рішення щодо продовження дії спеціального дозволу на користування надрами № 2447 від 23.04.2001 надійшли до відповідача завчасно та в повному обсязі, суд першої інстанції дійшов правомірного висновку, що позивач відповідно до частини шостої статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» з 23.04.2001 фактично набув право на здійснення діяльності з видобування бентонітових глин Дашуківської ділянки Черкаського родовища, що знаходиться у Лисянському районі Черкаської області строком на 20 (двадцять) років.

Відтак, днем видачі спеціального дозволу на користування надрами зазначеного родовища вважається останній день строку розгляду заяви.

Не заслуговує на увагу посилання відповідача щодо видобутку глини, після закінчення дозволу, оскільки позивачем не було порушено вимог законодавства в частині видобутку глини, та акт перевірки від 16.12.2015 за № 06-03/27/2015-55п(153), про встановлення ПАТ «Дашуківські бентоніти» порушень у сфері видобування корисних копалин, на який посилається відповідач у відмові про надання дозволу, складений після спливу 60 денного строку закріпленого п.14 Порядку №615.

Щодо позовних вимог про зобов`язання Державної служби геології та надр України продовжити строк дії спеціального дозволу на користування надрами від 23.04.2001 №2447 з метою видобування бентонітових глин Дашуківської ділянки Черкаського родовища, що знаходиться у Лисянському районі Черкаської області на 20 (двадцять) років, колегія суддів зазначає наступне.

Так, за змістом Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності.

Отже, під дискреційним повноваженням розуміється таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення.

З огляду на викладене вбачається, що законодавством не визначено право адміністративного суду переймати на себе функції та повноваження інших органів державної влади, які реалізуються відповідними суб`єктами владних повноважень в межах закону на власний розсуд (дискреційні повноваження), без необхідності узгодження у будь-якій формі своїх дій з іншими суб`єктами.

У той же час, спосіб захисту у сфері публічно-правових відносин визначає позивач та згідно частини третьої статті 105 КАС України позов може містити вимоги про зобов`язання відповідача суб`єкта владних повноважень прийняти рішення або вчинити певні дії, утриматися від вчинення певних дій, виконати зупинену чи не вчинену дію тощо.

Відповідно до п. 2 частини другої ст. 162 КАС України у справах, в яких позивач оскаржує протиправні дії чи бездіяльність відповідача у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову про зобов`язання відповідача вчинити певні дії. В цьому випадку суд повинен зазначити, яку саме дію повинен вчинити відповідач.

У випадку коли поданих доказів достатньо для того, щоб зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти те чи інше рішення чи зробити ту чи іншу дію суд вправі обрати такий спосіб захисту порушеного права.

Обрана судом форма захисту порушених прав у даному випадку не є втручанням у дискреційні повноваження відповідача.

Втручанням у дискреційні повноваження суб`єкту владних повноважень може бути прийняття судом рішень не про зобов`язання вчинити дії, а саме прийняття ним рішень за заявами заявників замість суб`єкта владних повноважень.

Отже, виходячи із системного аналізу положень чинного законодавства України, оцінки поданих доказів за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об`єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, виходячи з наведених висновків в цілому, колегія суддів дійшла висновку, що у даному випадку суд, визнаючи бездіяльність відповідача протиправною (з метою забезпечення повного захисту прав позивача) наділений повноваженнями на прийняття рішення про зобов`язання вчинення певних дій.

Слід звернути на практику Європейського Суду з прав людини, який неодноразово звертав увагу на необхідність дотримання принципів «належного урядування».

Зокрема, у справі «Рисовський проти України» (рішення від 20.10.2011, заява №29979/04, п. 71) ЄСПЛ зазначив, що принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість. Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам. З іншого боку, потреба виправити допущену в минулому «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися у нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу. Ризик будь-якої помилки державного органу має покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються. У контексті скасування помилково наданого права на майно принцип «належного урядування» може не лише покладати на державні органи обов`язок діяти невідкладно, виправляючи свою помилку, а й потребувати виплати відповідної компенсації чи іншого виду належного відшкодування колишньому добросовісному власникові.

Застосовуючи ці принципи до справи, що розглядається, колегія суддів враховує, що подаючи повний пакет документів і з врахуванням експертного висновку позивач мав підстави сподіватися на те, що дії Держгеонадра є добросовісними і дотримані умови, необхідні для прийняття рішення.

За таких обставин покладення на ТОВ «Дашуківські бентоніти» негативних наслідків недотримання процедури продовження дії дозволу, призведе до покладення на нього надмірного індивідуального тягаря, а тому є непропорційним та несумісним з принципом верховенства права.

У рішенні від 07.06.2012 (заява 38433/09, п. 178-179) у цій справі ЄСПЛ дійшов висновку, що інтереси, пов`язані з використанням ліцензії, були майновими інтересами, які захищаються статтею 1 Протоколу № 1. Правомірне очікування компанії-заявника, яке було пов`язане з такими майновими інтересами, як експлуатація аналогової телевізійної мережі на основі ліцензії, було достатньою підставою для того, щоб становити матеріальний інтерес, а отже й «майно» в розумінні положення, передбаченого в першому реченні статті 1 Протоколу № 1, яка, таким чином, є застосовною в даній справі.

Аналогічного висновку ЄСПЛ дійшов у справі «ТОВ Megadat.com проти Молдови» (заява № 21151/04, рішення від 08.04.2008), в якій розглядав скаргу на припинення ліцензії за статтею 1 Першого протоколу.

Скарги у наведених вище справах стосуються припинення ліцензії і не містять особливих обставин, які б унеможливлювали застосування висновків ЄСПЛ у справі, що розглядається.

Відтак, дозвіл на спецкористування надрами є «майном», а не розгляд питання щодо продовження ліцензії ТОВ «Дашуківські бентоніти» такого дозволу має розглядатися крізь призму дотримання Україною статті 1 Першого протоколу до Конвенції щодо права на мирне володіння майном.

При цьому, з матеріалів справи вбачається і не спростовано відповідачем, що у встановлений строк ним не було прийнято і не повідомлено заявникові відповідного рішення, а також за наявності наказу Мінприроди № 415 від 13.11.2017, яким як вказувалося прийнято позитивне рішення щодо погодження продовження дії спеціального дозволу на користування надрами ПАТ «Дашуківські бентоніти» на видобування глини, на противагу цьому Держгеонадрами надіслано через 101 день лише лист від 17.11.2017 стосовно відмови в продовженні дії спеціального дозволу.

У даному випадку, не заслуговують на увагу доводи апеляційної скарги відповідача відносно того, що наведені приписи Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» не передбачають автоматичного поновлення (продовження строку дії) наданих раніше дозволів у сфері господарської діяльності, а лише надають суб`єктам господарювання, у випадку порушення відповідним органом строків розгляду відповідних заяв таких суб`єктів, право здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності, оскільки згідно приписів абзацу другого частини шостої статті 4 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» визначено, що днем видачі документа дозвільного характеру вважається останній день строку розгляду заяви дозвільним органом, передбаченого законом.

Посилання відповідача на те, що форма прийняття рішення про відмову у продовженні строку дії дозволу, є спірною процедурою та ніяк не може трактуватись як підстава для задоволення позову колегія суддів також не приймає до уваги, оскільки у даному випадку слід застосовувати практику Європейського Суду з прав людини, зокрема рішення від 14 жовтня 2010 року (справа «Щокін проти України»), де зазначено, що відсутність у національному законодавстві необхідної чіткості і точності порушує вимогу «якості закону». У разі коли національне законодавство припустило неоднозначне або множинне тлумачення прав та обов`язків осіб, національні органи зобов`язані застосувати найбільш сприятливий для осіб підхід. Тобто вирішення колізій у законодавстві завжди тлумачиться на користь особи.

Доводи апелянта - ТОВ «Черкаські мінерали» про те, що після закінчення дії спеціального дозволу всі права надрокористувача припиняються як і право на продовження терміну дії спеціального дозволу колегія суддів оцінює критично, так як у даному випадку невчинення суб`єктом владних повноважень своєчасно дій та прийняття рішень у строки, що визначені законом обумовлює настання юридичного факту, а саме: поновлення (продовження строку дії) раніше наданих дозволів у сфері господарської діяльності, з чим закон пов`язує безумовний обов`язок суб`єкта владних повноважень видати документ дозвільного характеру, в даному випадку оформивши це шляхом прийняття суб`єктом владних повноважень відповідного наказу.

Твердження апелянта - Державної служби геології та надр України про те, що ПАТ «Дашуківські бентоніти» було порушено вимоги законодавства у сфері надрокористування, колегія суддів не бере до уваги, так як порушення позивачем вимог законодавства в частині видобутку глини було встановлено лише після закінчення дозволу.

При цьому, відповідач позбавлений можливості посилатись на акт перевірки від 16.12.2015 за № 06-03/27/2015-55п(153) про встановлення ПАТ «Дашуківські бентоніти» порушень у сфері видобування корисних копалин, як на підставу не продовження спеціального дозволу, оскільки вказаним обґрунтовується лист Держгеонадра від 17.11.2017, який був складений та надісланий позивачеві після спливу 60-денного строку закріпленого п.14 Порядку №615, та у свою чергу позивачем було усунуто як надрокористувачем недоліки, адже згідно доданих позивачем до своєї заяви від 08.08.2017 за № 142/01: експертного висновку ДП «Українська геологічна компанія» № 16-ге/2015 від 09.11.2015 за № 1-813 з проведення геологічної експертизи вказано про відсутність порушень позивачем умов користування надрами і пропонувалося продовжити дію спеціального дозволу терміном до 23 квітня 2036 року, та згідно наказу Мінприроди №415 від 13.11.2017, вказувалося про прийняте позитивне рішення щодо погодження продовження дії спеціального дозволу на користування надрами ПАТ «Дашуківські бентоніти».

Твердження відповідача-апелянта про те, що повноваженння Державної служби геології та надр України є дискреційними повноваженнями такого органу державної влади, тобто відносяться до його виключної компетенції, а тому адміністративний суд не може перебирати на себе його функцій, колегія судів вважає безпідставними, так як згідно частини четвертої статті 245 КАС України у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

Зі змісту наведених норм випливає, що втручанням у дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень може бути прийняття судом рішень не про зобов`язання вчинити дії, а саме прийняття ним рішень за заявами заявників замість суб`єкта владних повноважень.

Тобто законодавець передбачив обов`язок суду змусити суб`єкта владних повноважень до правомірної поведінки, а не вирішувати питання, які належать до функцій і виключної компетенції останнього (дискреційні повноваження).

Згідно позиції Верховного Суду, яка сформована у постановах від 13.02.2018 у справі №361/7567/15-а, від 07.03.2018 у справі №569/15527/16-а, від 20.03.2018 у справа №461/2579/17, від 20.03.2018 у справі №820/4554/17, від 03.04.2018 у справі №569/16681/16-а та від 12.04.2018 справа №826/8803/15, дискреційні повноваження - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).

Разом з тим, у даній справі зобов`язання Держгеонадра судовим рішенням видати наказ не є втручанням у дискреційні повноваження відповідача як суб`єкта владних повноважень і вданому випадку судом не вирішуються питання, які належать до функцій і компетенції відповідача, а є лише виконання судом передбаченого законодавцем обов`язку змусити суб`єкта владних повноважень до правомірної поведінки.

Здійснення судового захисту адміністративним судом саме у спосіб зобов`язання відповідача видати наказ, узгоджується також і з судовою практикою Європейського суду з прав людини (рішення по справі «Олссон проти Швеції» від 24.03.1988 року), згідно якої запорукою вірного застосування дискреційних повноважень є високий рівень правової культури державних службовців, водночас, суди повинні відновлювати порушене право шляхом зобов`язання суб`єкта владних повноважень, у тому числі колегіальний орган, прийняти конкретне рішення про надання можливості, якщо відмова визнана неправомірною, а інших підстав для відмови не вбачається.

При цьому, колегією суддів враховано правову позицію, що викладена у постановах Верхового Суду України від 16.09.2015 у справі №21-1465а15 та від 02.02.2016 у справі №804/14800/14. В яких зазначено, що при вирішенні даного спору правильно та з достатньою мірою адміністративним судом враховано, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

Доводи апелянта - акціонера та члена Наглядової ради ПАТ «Дашуківські бентоніти» ОСОБА_1 суд апеляційної інстанції не приймає до уваги, так як останні не спростовують встановлені обставини справи та не відносяться до спірних правовідносин, оскільки доводи стосуються виключно внутрішньої діяльності ПАТ «Дашуківські бентоніти».

При цьому, пояснення ОСОБА_1 , надані у суді апеляційної інстанції 16.01.2023 колегія суддів оцінює критично, оскільки зазначене жодним чином не спростовує рішення суду першої інстанції та викладені у такому поясненні обставини не були покладені в основу його апеляційної скарги, а суд апеляційної інстанції у відповідності до частини першої статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції лише в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Посилання акціонера та члена Наглядової ради ПАТ «Дашуківські бентоніти» ОСОБА_1 у наданому до суду апеляційної інстанції клопотання від 17.01.2023 про неповноважність адвоката Дем`янчук Г.В. у зв`язку з відсутністю у матеріалах справи договору про надання правової допомоги, та необхідності закриття провадження у справі, враховуючи, що договір, укладений між ПАТ «Дашуківські бентоніти» та адвокатом Якименко М.М. містить неточності, та аркуші такого договору підписані лише зі сторони адвоката, суд апеляційної інстанції відхиляє, з огляду на наступне.

За приписами статті 26 Закону № 5076-VI адвокатська діяльність здійснюється на підставі договору про надання правової допомоги.

Документами, що посвідчують повноваження адвоката на надання правової допомоги, можуть бути: 1) договір про надання правової допомоги; 2) довіреність; 3) ордер; 4) доручення органу (установи), уповноваженого законом на надання безоплатної правової допомоги.

Ордер - письмовий документ, що у випадках, встановлених цим Законом та іншими законами України, посвідчує повноваження адвоката на надання правової допомоги. Ордер видається адвокатом, адвокатським бюро або адвокатським об`єднанням та повинен містити підпис адвоката.

Отже, ордер, який видано відповідно до Закону № 5076-VI, є самостійним документом, що підтверджує повноваження адвоката.

Враховуючи, що у матеріалах справи наявний ордер на представництво інтересів ПАТ «Дашуківські бентоніти» адвокатом Дем`янчук Г.В., наданий ордер містить обов`язкові реквізити, передбачені Положенням про ордер на надання правничої (правової) допомоги, затвердженого рішенням Ради адвокатів України від 12.04.2019 № 41, а саме, номер посвідчення адвоката України, та інформацію стосовно того ким та коли він виданий, що вказує на його законність та не виключає, в даному випадку, можливість посилання на ордер як на документ, що посвідчує повноваження адвоката на надання правової допомоги, відтак наявність договору у даному випадку не є обов`язковим.

Крім того, враховуючи, що договір, укладений між ПАТ «Дашуківські бентоніти» та адвокатом Якименко М.М. 21.05.2018 підписаний обома сторонами, а наявність підписів на кожній сторінці не є обов`язковою згідно вимог чинного законодавства України, тому доводи апелянта щодо необхідності закриття провадження не знайшли свого підтвердження.

При цьому, у відповідності до норм статтей 627 та 628 Цивільного кодексу України відповідно до статті 6 цього Кодексу сторони є вільними в укладенні договору, виборі контрагента та визначенні умов договору з урахуванням вимог цього Кодексу, інших актів цивільного законодавства, звичаїв ділового обороту, вимог розумності та справедливості. Зміст договору становлять умови (пункти), визначені на розсуд сторін і погоджені ними, та умови, які є обов`язковими відповідно до актів цивільного законодавства.

З огляду на викладене, вбачається, що ПАТ «Дашуківські бентоніти» на власний розсуд укладено договір про надання правової допомоги з адвокатом Якименко М.М., від імені якого було підписано позовну заяву, на умовах, які є найбільш підходящими для позивача.

Твердження ОСОБА_1 про не оскарження позивачем відмови Державної служби геології та надр України вперше відмови у продовженні строку дії спеціального дозволу на користування надрами, свідчить про визнання законною такої відмови та як наслідок відсутності спірних правовідносин, суд апеляційної інстанції вважає безпідставними, оскільки предметом даного позову є саме рішення Державної служби геології та надр України від 17.11.2017 про відмову у продовженні строку дії спеціального дозволу на користування надрами від 23.04.2001 № 2447 на видобування бентонітових глин Дашуківської ділянки Черкаського родовища, що знаходиться у Лисянському районі Черкаської області, та позивач у даному випадку має право на власний розсуд оскаржувати в суді ті, чи інші рішення суб`єкта владних повноважень.

До того ж, у рамках заявлених позовних вимог та встановлених фактичних обставин справи у даному випадку не вбачається порушення прав ТОВ «Черкаські мінерали» та акціонера та члена Наглядової ради Публічного акціонерного товариства «Дашуківські бентоніти» ОСОБА_1 , які потребують захисту в рамках адміністративного судочинства.

Таким чином, з огляду на вказане, колегія судів погоджується із висновком суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позовних вимог у повному обсязі.

Відповідно до п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд, що і вчинено судом у даній справі.

Інші доводи апеляційних скарг не заслуговують на увагу, оскільки не впливають на висновки суду, викладені в оскаржуваному судовому рішенні.

За таких обставин, рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим, і доводи апелянта, викладені у скарзі, не свідчать про порушення судом норм матеріального чи процесуального права, які могли б призвести до неправильного вирішення справи.

Отже при ухваленні оскаржуваної постанови судом першої інстанції було дотримано всіх вимог законодавства, а тому відсутні підстави для її скасування.

За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 242, 250, 308, 310, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України суд,

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційні скарги Державної служби геології та надр України, акціонера та члена Наглядової ради Публічного акціонерного товариства «Дашуківські бентоніти» ОСОБА_1 , Товариства з обмеженою відповідальністю «Черкаські мінерали» - залишити без задоволення.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 26 вересня 2018 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 329-331 КАС України.

Головуючий суддя О.М. Оксененко

Судді Я.М. Василенко

В.П. Мельничук