Постанова

від 26.01.2023 по справі 826/14635/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 січня 2023 року

м. Київ

справа № 826/14635/17

адміністративне провадження № К/9901/55316/18

Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мороз Л.Л.,

суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І.,

розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 826/14635/17

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «МОНАКО ГРУП» до Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Управління з питань реклами Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «МОНАКО ГРУП» на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 06 червня 2018 року (головуючий-суддя Собків Я.М., судді: Петрик І.Й., Сорочко Є.О.),

в с т а н о в и в :

У листопаді 2017 року Товариства з обмеженою відповідальністю «МОНАКО ГРУП» (далі - ТОВ «МОНАКО ГРУП»; Товариство) звернулося до суду з даним позовом, зазначивши в його обґрунтування, що Товариство здійснює господарську діяльність з надання послуг, як рекламне агентство, серед іншого, з розповсюдження на власних площинах рекламних засобів зовнішньої реклами.

04 квітня 2017 року уповноваженою особою Товариства було подано заяви до Центру надання адміністративних послуг, утвореного при виконавчому органі Київської міської ради (Київській міській державній адміністрації) (надалі - ЦНАП) про оформлення дозвільної документації на розміщення зовнішньої реклами за адресами згідно з переліком (далі - Перелік).

Позивач зазначає, що у встановлений термін виконання адміністративної послуги стосовно включення до проекту розпорядження Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) надання ТОВ «МОНАКО ГРУП» дозволів на розміщення зовнішньої реклами відповідачі не вчинили, чим порушили права Товариства та норми Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», Закону України «Про рекламу» та Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження типових правил розміщення зовнішньої реклами».

Листом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), правонаступником якого є Управління з питань реклами виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 13 травня 2017 року № 055-8344 ТОВ "МОНАКО ГРУП" повідомлено, що у зв`язку з порушенням вимог Порядку розміщення реклами у м. Києві, затвердженого рішенням Київської міської ради від 22 вересня 2011 року № 37/6253, а саме розділу II пункту 13.2 підпункту 13.2.1 (не дотримано необхідної відстані до РЗ (рекламного засобу), та пункту 13.1 (ДСТУ 3587-97), прийнято рішення про відмову у наданні пріоритету на заявлені місця (наказ від 04 травня 2017 року № 262).

Не погодившись з рішенням дозвільного органу, позивач просив суд визнати, що ТОВ "МОНАКО ГРУП" набуло права на провадження господарської діяльності, що пов`язана з розповсюдженням зовнішньої реклами, за принципом мовчазної згоди та має право встановлювати рекламні засоби згідно з Переліком, а спірний наказ винесено відповідачем в порушення вимог чинного законодавства, а тому підлягає скасуванню.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 грудня 2017 року позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано наказ Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) «Про відмову у встановленні строку дії пріоритетів» від 04 травня 2017 року № 262 в частині наступних пунктів:

Вирішено питання щодо розподілу судових витрат.

Суд першої інстанції, виходячи з вимог ч. 1 ст. 1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", а також врахувавши положення п. 16 Типових правил розміщення зовнішньої реклами, затверджених Постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2003 року № 2067, вважав, що питання видачі дозволу на розміщення зовнішньої реклами вирішується відповідним органом Київської міської державної адміністрації, а саме Управлінням з питань реклами виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) протягом десяти робочих днів з дня звернення суб`єкта господарювання із відповідними заявами, в іншому випадку - бездіяльність зазначеного органу в частині прийняття рішення про видачу дозволу на розміщення зовнішньої реклами або про відмову у його видачі, є підставою для застосування принципу мовчазної згоди.

Встановивши, що 04 квітня 2017 року позивачем було подано до ЦНАП заяви про оформлення дозвільної документації на розміщення зовнішньої реклами за адресами згідно з Переліком, які були передані до дозвільного органу 05 квітня 2017 року, однак результат розгляду заяв надійшов до ЦНАП лише 17 травня 2017 року та особисто отриманий генеральним директором ТОВ "МОНАКО ГРУП" тільки 29 травня 2017 року, суд першої інстанції дійшов висновку, що позивач вправі провадити господарську діяльність, пов`язану з розповсюдженням зовнішньої реклами на власних площинах рекламних засобів, згідно з поданими ним заявами та отриманими описами справ за принципом мовчазної згоди та встановлювати рекламні засоби за вищевказаним Переліком.

Суд першої інстанції визнав таким, що винесений з порушенням законодавства наказ Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) від 04 травня 2017 року № 262 в частині відмови у встановленні пріоритету за ТОВ "МОНАКО ГРУП" на місця розташування рекламних засобів згідно з Переліком.

Щодо вимог позивача визнати, що ТОВ «МОНАКО ГРУП» набуло права на провадження господарської діяльності, що пов`язана з розповсюдженням зовнішньої реклами на власних площинах рекламних засобів, згідно поданих заяв та отриманих описів справ за принципом мовчазної згоди та має право встановлювати рекламні засоби за переліком, суд зазначив, що така вимога не узгоджується з приписами ст. 162 Кодексу адміністративного судочинства України, і за своєю суттю є встановленням певних фактів, що мають юридичне значення, відповідно виходить за межі повноважень адміністративного суду. Наслідком захисту порушеного права суд вважав достатнім визнання протиправним та скасування наказу Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) «Про відмову у встановленні строку дії пріоритету» від 04.05.2017 № 262 в частині перелічених пунктів щодо ТОВ «МОНАКО ГРУП».

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 січня 2018 року виправлено допущену описку в резолютивній частині постанови Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 грудня 2017 року, зазначивши пункт « 3» замість пункту « 4» в порядковій нумерації резолютивної частини.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 06 червня 2018 року постанову суду першої інстанції скасовано та ухвалено нову про відмову у задоволенні позову.

Апеляційний суд виходив з того, що відповідачами було вчинено дії (винесено спірний наказ), що в свою чергу виключає протиправну їх бездіяльність. При цьому апеляційний суд зазначив, що відповідачами дійсно було порушено строки розгляду заяв позивача та прийняття відповідних рішень. Проте, суд не знайшов обґрунтованим застосування до спірних правовідносин ст. 1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», а саме - принципу мовчазної згоди, з огляду на те, що адміністративний суд, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, виконуючи завдання адміністративного судочинства щодо перевірки відповідності їх прийняття (вчинення), передбаченим ч. 3 КАС України, критеріям, не втручається та не може втручатися у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Оскільки позивач під час розгляду справи не надав належних та допустимих доказів на підтвердження заявлених ним вимог, апеляційний суд не вбачав підстав для задоволення позову.

Не погоджуючись з постановою суду апеляційної інстанції, вважаючи її такою, що прийнята з порушенням норм процесуального права та неправильним застосуванням норм матеріального права, ТОВ «МОНАКО ГРУП» подало касаційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржуване судове рішення і залишити в силі постанову суду першої інстанції.

Доводи касаційної скарги обґрунтовані тим, що апеляційним судом не в повному обсязі з`ясовано обставини справи, які мають значення для правильного вирішення справи, неправильно та неповно дослідженні докази, що призвело до невідповідності висновків суду позовним вимогам, а також вважає викладені у оскаржуваній постанові висновки такими, що зводяться до переоцінки встановлених судом першої інстанції обставин справи.

У касаційній скарзі ТОВ «МОНАКО ГРУП» посилається на те, що юридичний факт, який полягає у бездіяльності дозвільного органу, стає передумовою для виникнення правовідносин, у яких суб`єкт господарювання може застосувати принцип мовчазної згоди.

Крім того, ТОВ «МОНАКО ГРУП» стверджує, що в позовній заяві позивач не просив суд зобов`язати відповідачів видати дозволи на розміщення зовнішньої реклами за принципом мовчазної згоди, а лише оскаржив наказ 04 травня 2017 року № 262 у зв`язку з порушенням допустимих строків, передбачених чинним законодавством на розгляд заяв про видачу дозвільної документації. Також зазначає, що Товариство набуло права на провадження господарської діяльності, пов`язаної з розповсюдженням зовнішньої реклами на власних площинах рекламних засобів згідно з поданими заявами та отриманих описів справ за принципом мовчазної згоди без дозвільної документації відповідно до Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».

Ухвалою Верховного Суду від 13 липня 2018 року відкрито провадження у даній справі.

У відзиві на касаційну скаргу Виконавчий орган Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) вказує на законність та обґрунтованість постанови суду апеляційної інстанції та просить залишити її без змін.

Суд заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення судом касаційної інстанції, та, переглянувши судове рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов наступного висновку.

Регулювання правовідносин, пов`язаних з розміщенням зовнішньої реклами у місті Києві здійснюється відповідно до Закону України «Про рекламу» від 03 липня 1996 року № 270/96-ВР (далі - Закон № 270/96-ВР), Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» від 06 вересня 2005 року №2806-IV (далі - Закон №2806-IV), Порядку розміщення реклами в м. Києві, затвердженого рішенням Київської міської ради від 22 вересня 2011 року №37/6253 (далі - Порядок №37/6253) (у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).

За змістом статті 1 Закону № 270/96-ВР зовнішня реклама - це реклама, що розміщується на спеціальних тимчасових і стаціонарних конструкціях - рекламоносіях, розташованих на відкритій місцевості, а також на зовнішніх поверхнях будинків, споруд, на елементах вуличного обладнання, над проїжджою частиною вулиць і доріг.

Розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а поза межами населених пунктів - на підставі дозволів, що надаються обласними державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України (частина 1 статті 16 Закону № 270/96-ВР).

Частиною першою статті 10-1 Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ» від 15 січня 1999 року № 401-XIV визначено, що виконавчим органом Київської міської ради є Київська міська державна адміністрація, яка одночасно виконує функції державної виконавчої влади, що є особливістю здійснення виконавчої влади в місті Києві.

Частиною 2 статті 16 Закону № 270/96-ВР визначено вимоги, яким повинна відповідати зовнішня реклама.

Вичерпний перелік обмежень та заборон щодо розміщення зовнішньої реклами зазначений в частинах 3 і 4 цієї статті Закону № 270/96-ВР.

За приписами статті 1 Закону №2806-IV дозвільна (погоджувальна) процедура - сукупність дій, що здійснюються адміністраторами та дозвільними органами під час проведення погодження (розгляду), оформлення, надання висновків тощо, які передують отриманню документа дозвільного характеру.

Дія цього Закону поширюється на дозвільні органи, адміністраторів, уповноважений орган та суб`єктів господарювання, які мають намір провадити або провадять господарську діяльність (частина 1 статті 2 Закону 2806-IV).

Отже, отримання дозволу на розміщення зовнішньої реклами є дозвільною процедурою у розумінні статті 1 Закону №2806-IV, відтак, на дану процедуру поширюються норми зазначеного закону.

Стаття 41 Закону 2806-IV визначає, що порядок проведення дозвільної (погоджувальної) процедури, переоформлення та анулювання документів дозвільного характеру, що законами України віднесено до повноважень органів місцевого самоврядування, встановлюється їх рішенням, а у випадках, передбачених законом, - на підставі типових порядків, затверджених Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 № 2067 затверджено Типові правила розміщення зовнішньої реклами (надалі - Типові правила № 2067 у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Пунктом 2 Типових правил визначено, що дозвіл - документ установленої форми, виданий розповсюджувачу зовнішньої реклами на підставі рішення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, який дає право на розміщення зовнішньої реклами на певний строк та у певному місці.

Відповідно до абзацу другого пункту 3 Типових правил видача (відмова у видачі, переоформленні, видачі дубліката, анулювання) дозволу на розміщення зовнішньої реклами здійснюється відповідно до Закону №2806-IV.

Згідно з пунктами 5, 6 Типових правил для регулювання діяльності з розміщення зовнішньої реклами міська рада може утворювати відділ, управління, інший виконавчий орган або покладати відповідні функції на існуючий відділ, управління (далі - робочий орган).

На підставі Типових правил рішенням Київської міської ради від 22 вересня 2011 № 37/6253 затверджено Порядок розміщення реклами в м. Києві та врегульовано процедуру видання дозволів (далі - Порядок).

Відповідно до цього Порядку дозвільним органом є Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), який уповноважено виконавчим органом Київської міської ради (Київською міською державною адміністрацією) виконувати покладені на нього функції (у сфері розміщення зовнішньої реклами та реклами на транспорті, у ліфтах комунальної власності територіальної громади міста Києва), передбачені цим Порядком та Положенням про Департамент містобудування та архітектури. Департамент архітектури та містобудування є структурним підрозділом КМДА.

Функції Департаменту, визначені у підпунктах 2.1.4 - 2.1.6 пункту 2.1 Розділу ІІ Порядку, співпадають з функціями, які за Типовими правилами (пункту 6) належать до функцій робочого органу, який, зокрема:

- реєструє та розглядає заяви розповсюджувачів реклами щодо надання дозволу, внесення змін у дозвіл, переоформлення дозволу, скасування та продовження строку його дії;

- ухвалює рішення про встановлення пріоритету заявника на місце розташування РЗ, продовження строку, на який встановлено зазначений пріоритет, або про відмову в установленні такого пріоритету;

- здійснює підготовку та подає в установленому порядку проєкти розпоряджень виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про надання дозволу, відмову у його наданні, продовження строку дії дозволу, відмову у його продовженні або скасування дозволу.

Отже, термінологія Порядку відрізняється від термінології Типових правил. Департамент, хоч його у Порядку і названо «дозвільним органом», за своїми функціями є «робочим органом», про який йдеться у пункті 5 Типових правил.

Створення такого «робочого органу» та покладення на нього відповідних функції узгоджується з пунктами 5- 6 Типових правил. При цьому ухвалення рішення про надання дозволу чи відмову у цьому залишається компетенцією КМДА.

За правилами підпункту 4.3 пункту 4 Розділу ІІ Порядку дозвільний орган протягом п`яти робочих днів з дати реєстрації заяви перевіряє місце розташування рекламного засобу, зазначене у заяві, на предмет наявності на це місце пріоритету іншого заявника або надання на заявлене місце зареєстрованого в установленому порядку дозволу, а також дотримання вимог пунктів 13.2, 13.4 та 13.7 цього Порядку. Після перевірки місця керівник дозвільного органу ухвалює рішення про встановлення за заявником пріоритету на заявлене місце або про відмову у встановленні пріоритету.

Отже, видачі дозволу передує певна процедура, складовою якої є встановлення пріоритету. Ухвалення рішення про видачу дозволу без попереднього рішення про встановлення пріоритету не допускається.

Відповідно до підпункту 4.4 пункту 4 Розділу ІІ Порядку рішення дозвільного органу про встановлення пріоритету на заявлене місце або про відмову у встановленні пріоритету оформлюється наказом керівника дозвільного органу.

Судом встановлено, що 04 квітня 2017 року ТОВ «МОНАКО ГРУП» було подано до ЦНАП заяви про оформлення дозвільної документації на розміщення зовнішньої реклами за адресами згідно з Переліком.

Листом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), правонаступником якого є Управління з питань реклами виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), від 13 травня 2017 року № 055-8344 ТОВ "МОНАКО ГРУП" повідомлено, що у зв`язку з порушенням вимог "Порядку розміщення реклами у м. Києві", затвердженого рішенням Київської міської ради від 22 вересня 2011 року № 37/6253, а саме розділу II пункту 13.2 підпункту 13.2.1 (не дотримано необхідної відстані до РЗ (рекламного засобу), та пункту 13.1 (ДСТУ 3587-97), прийнято рішення про відмову у наданні пріоритету на заявлені місця (наказ від 04 травня 2017 року № 262).

Отже, рішення про надання дозволу дозвільним органом (КМДА) ухвалюється лише у разі, якщо заявнику було попередньо встановлено пріоритет. Пропозиції та проєкт відповідного розпорядження подається Департаментом до КМДА, за умови відповідності поданих заявником документів вимогам законодавства та відсутності рішень про відмову у встановленні пріоритету місця розташування. Саме Департамент, як робочий орган, що вивчає усі документи та готує проєкт рішення, формує попередню позицію КМДА.

Зважаючи на вищенаведене, відмова у встановленні пріоритету є підставою для відмови у наданні дозволу КМДА, однак відповідне рішення повинен ухвалювати саме дозвільний орган. Рішення робочого органу, який є лише допоміжним, не може прирівнюватися до рішення дозвільного органу, повноваження якого визначено законом.

Відомості про те, що КМДА ухвалювала рішення про відмову у видачі дозволу матеріали справи не містять. У касаційній скарзі Товариство стверджує про набуття ним права на провадження господарської діяльності за принципом мовчазної згоди без дозвільної документації відповідно до Закону №2806-IV.

Згідно зі статтею 1 Закону №2806-IV принцип мовчазної згоди - принцип, згідно з яким суб`єкт господарювання набуває право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру, за умови якщо суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою подано в установленому порядку заяву та документи в повному обсязі, але у встановлений законом строк документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі не видано або не направлено.

Неприйняття рішення про відмову у наданні дозволу належним дозвільним органом (КМДА) свідчить про протиправну його бездіяльність.

Водночас сама лише бездіяльність (не прийняття рішення у встановлений строк) не є достатньою підставою для застосування принципу мовчазної згоди.

У постанові від 26 червня 2018 року у справі № 826/2810/17 Верховний Суд зробив правовий висновок про те, що закріплені у законодавстві гарантії прав суб`єктів приватного права (зокрема, можливість застосування принципу мовчазної згоди), не повинні використовуватися для легалізації триваючого правопорушення або здійснення незаконної діяльності.

Відповідно до частини шостої статті 41 Закону №2806-IV у разі якщо у встановлений законом строк суб`єкту господарювання не видано документ дозвільного характеру або не прийнято рішення про відмову у його видачі, через десять робочих днів з дня закінчення встановленого строку для видачі або відмови у видачі документа дозвільного характеру суб`єкт господарювання має право провадити певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності. Відмітка в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань про дату прийняття заяви є підтвердженням подання заяви та документів державному адміністратору або дозвільному органу.

Днем видачі документа дозвільного характеру вважається останній день строку розгляду заяви дозвільним органом, передбаченого законом.

Принцип мовчазної згоди може бути застосовано за умови, якщо суб`єктом господарювання дотримані всі вимоги законодавства, а у суб`єкта владних повноважень відсутня альтернатива у прийнятті або не прийнятті позитивного рішення за зверненням такого суб`єкта господарювання.

Таким чином, наказ Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) "Про відмову у встановленні строку дії пріоритетів" від 04 травня 2017 року № 262, підписаний директором зазначеного департаменту, не може вважатися рішенням про надання чи відмову в наданні дозволу на розміщення реклами. Такого ж висновку Верховний Суд дійшов у постанові від 22 січня 2020 року у справі № 826/9749/17.

Отже, дозволи на розміщення зовнішньої реклами у місті Києві надає Київська міська державна адміністрація, тому саме вона є належним дозвільним органом у розумінні статті 4 Закону № 2806-IV і не має права делегувати свої повноваження, визначені законом.

З огляду на викладене, доводи касаційної скарги про те, що Товариство набуло права на провадження господарської діяльності, пов`язаної з розповсюдженням зовнішньої реклами на власних площинах рекламних засобів згідно з поданими заявами та отриманих описів справ за принципом мовчазної згоди без дозвільної документації відповідно до Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», є безпідставними.

Таким чином, апеляційний суд дійшов правильного висновку про відсутність правових підстав для задоволення позову, проте з мотивів, які не ґрунтується на вимогах законодавства.

З урахуванням наведеного, колегія суддів вважає за необхідне змінити постанову суду апеляційної інстанції в частині мотивування підстав для відмови у задоволенні позовних вимог.

Відповідно до частин першої, третьої та четвертої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

Керуючись статтями 345, 349, 351, 355, 355 Кодексу адміністративного судочинства України,

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «МОНАКО ГРУП» задовольнити частково.

Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 06 червня 2018 року змінити, виклавши її мотивувальну частину в редакції цієї постанови.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

СуддіЛ.Л. Мороз А.Ю. Бучик А.І. Рибачук