Постанова

від 02.02.2023 по справі 260/2455/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 лютого 2023 року

м. Київ

справа № 260/2455/21

адміністративне провадження № К/990/17910/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Стрелець Т.Г., розглянувши у попередньому судовому засіданні в касаційному порядку справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Західна геолого-розвідувальна компанія» до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним та скасування наказу, за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду у складі судді Гебеш С.А. від 04.11.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Довгої О.І., Глушко І.В., Запотічного І.І. від 05.05.2022,

УСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У червні 2021 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Західна геолого-розвідувальна компанія» (далі також ТОВ «Західна геолого-розвідувальна компанія», Товариство, позивач) звернулося з позовом до Державної служби геології та надр України (далі також Держгеонадра, відповідач), у якому просило визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України №301 від 15.04.2021 «Про скасування рішення Держгеонадр про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами» (далі також спірний, оскаржуваний наказ).

2. В обґрунтуванні позову наводились аргументи про те, що відповідач замість того аби виконати свій обов`язок та видати позивачу бланк спеціального дозволу із внесеними змінами в зв`язку із допущеною опискою, фактично повторно розглянув заяву позивача щодо внесення змін до Спецдозволу та прийняв рішення (наказ №301 від 15.04.2021) про скасування власного наказу у відповідній частині, а саме п. 14 Додатку до наказу Держгеонадр №508 від 11.11.2020. Позивач вважає такі дії відповідача протиправними і такими, що суперечать вимогам чинного законодавства.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 04.11.2021, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05.05.2022, позов задоволено.

4. Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що відповідач фактично повторно розглянув заяву позивача щодо внесення змін до Спецдозволу та прийняв рішення у формі наказу про скасування власного наказу у відповідній частині. Разом з тим, за позицією судів, спірний наказ не містить жодного нормативного обґрунтування та мотивів, які б свідчили про правомірність його прийняття.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про відмову в задоволенні позову.

ІІ. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 16.03.2012 Товариство з обмеженою відповідальністю «Західна геолого-розвідувальна компанія» отримало спеціальний дозвіл на користування надрами №4112 з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки золото-поліметалічних руд Квасівського рудного поля, яке знаходиться у Берегівському районі Закарпатської області, строком на 5 років.

7. Позивач подав до Державної служби геології та надр України пакет документів для продовження строку дії Спецдозволу ще на п`ять років.

8. За результатами розгляду вказаних документів, відповідач прийняв наказ від 29.05.2018 №193, яким продовжив позивачу відповідний спецдозвіл.

9. Рішення відповідачем направлено на адресу позивача листом №13773/03/12-18 від 19.07.2018. Із вказаного листа вбачається, що для отримання спеціального дозволу необхідно надати оригінал платіжного доручення з відміткою банку, довіреність, паспорт, лист - повідомлення щодо сплати збору за продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами.

10. Після отримання вказаного листа, позивач сплатив до Державного бюджету України збір за продовження відповідного дозвільного документу у розмірі 1377490,00 грн., що підтверджується платіжним дорученням №164 від 25.07.2018.

11. Оновлений бланк спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення ним отримано 07.03.2019. У подальшому позивачем виявлено помилку, яка, на його думку, була допущена відповідачем під час видачі бланку спецдозволу, з продовженим строком дії. Зокрема, у виданому бланку Спецдозволу в графі «строк дії спеціального дозволу на користування надрами» вказано, що дію спецдозволу продовжено на 5 років до 16.03.2022.

12. З метою врегулювання цього питання, 01.09.2020 позивачем, на адресу відповідача, було направлено заяву про внесення змін до Спецдозволу, у зв`язку із допущеною опискою у графі «строк дії спеціального дозволу на користування надрами». До вказаної заяви позивач також додав пояснювальну записку, в якій обґрунтував необхідність виправлення очевидної помилки щодо кінцевої дати дії дозволу.

13. За результатами розгляду відповідної заяви відповідач видав наказ №508 від 11.11.2020, відповідно до якого внесено зміни щодо строку дії спеціального дозволу з зв`язку із допущеною опискою, про що повідомлено позивача листом №17368/01-2/11-20 від 19.11.2020. Разом з тим, у вказаному листі відповідач зазначив, що для оформлення зміненого спецдозволу необхідно надати 2 примірники Угоди про умови користування надрами.

14. 08.12.2020 позивач надіслав на адресу відповідача вказану вище угоду з додатками.

15. Відповідач повторно розглянув заяву позивача щодо внесення змін до Спецдозволу та прийняв рішення, а саме наказ №301 від 15.04.2021 про скасування власного наказу у відповідній частині, а саме п. 14 Додатку до наказу Держгеонадр № 508 від 11.11.2020. З таким рішенням відповідача позивач не погодився й звернувся до суду з цим позовом.

ІІІ. ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

16. Підставами касаційного оскарження скаржник зазначає пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. Вказані підстави мотивує тим, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду.

17. Скаржник стверджує, що Держгеонадра не здійснює доставку дозвільних документів надрокористувачам за місцем їх знаходження. Обов`язок отримати примірник угоди про умови користування надрами та бланк дозвільного документу покладається на самого надрокористувача.

18. У касаційній скарзі звертається увага на те, що за змістом пункту 7 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами дозвіл надається на строк, визначений заявником, але не більш як на п`ять років - на геологічне вивчення родовищ корисних копалин і геологічне вивчення, в толу числі дослідно-промислову розробку родовищ корисних копалин загальнодержавного значення.

19. Держгеонадра наголошує, що ця норма є імперативною і не встановлює для відповідача дискреції, тобто не передбачає можливості діяти на власний розсуд.

20. При цьому, за доводами відповідача, моментом, з яким можна пов`язувати початок перебігу строку продовження дії спецдозволу на користування надрами є дата прийняття наказу Держгеонадрами про продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами, оскільки саме цей акт індивідуальної дії створює (змінює, припиняє) для ТОВ «Західна геолого-розвідувальна компанія» права та обов`язки надрокористувача.

21. Отже, скаржник вважає помилковими аргументи позивача про те, що він набув права на користування надрами з моменту отримання бланку спеціального дозволу. Держгеонадра не може змусити надрокористувача прибути і отримати дозвільний документ. Цим правом надрокористувач розпоряджається на власний розсуд.

22. За твердженнями відповідача, у спірних правовідносинах він діяв у межах наданих йому повноважень, передбачених частиною восьмою статті 16 Кодексу України про надра, та з метою, з якою це повноваження надано, а саме - задля усунення помилки у визначенні строку, на який надра надаються у користування.

23. Відповідач також вважає, що реалізація таких повноважень здійснена ним у спосіб, визначений пунктом 24 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, а саме - шляхом видання відповідного наказу.

24. Скаржник наполягає, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 16.04.2020 у справі №826/7696/18, а також не зазначив докази, відхилені судом, та мотиви відхилення доводів та заперечень відповідача, мотивованої оцінки кожного аргументу, наведеного відповідачем, щодо відсутності підстав для задоволення позову, чим порушено вимоги частин четвертої статті 246 та частини третьої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України.

25. Ухвалою Верховного Суду від 20.09.2022 про відкриття касаційного провадження у справі було встановлено строк для подачі відзиву на касаційну скаргу - десять днів з дня отримання копії цієї ухвали.

26. Відповідно до наявного у матеріалах касаційного провадження рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення копію зазначеної вище ухвали Верховного Суду отримано Товариством 19.10.2022.

27. Водночас, у встановлений судом строк відзиву на касаційну скаргу не надано, що, однак, згідно з частиною четвертою статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

28. Так, відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

29. Регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян є завданням Кодексу України про надра, про що вказано у його статті 2.

30. За приписами статті 4 Кодексу України про надра вони є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування. Угоди або дії, які в прямій або прихованій формі порушують право власності Українського народу на надра, є недійсними. Український народ здійснює право власності на надра через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим і місцеві ради. Окремі повноваження щодо розпорядження надрами законодавством України можуть надаватися відповідним органам виконавчої влади.

31. Державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, органи влади Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, інші державні органи та органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства України (частина перша статті 11 Кодексу України про надра).

32. Постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 №1174 затверджено Положення про Державну службу геології та надр України, згідно з пунктом 1 якого Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

33. Одним із основних завдань цього органу є реалізація державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, про що вказано у підпункті 1 пункту 3 Положення про Державну службу геології та надр України.

34. У відповідності з підпунктом 11 пункту 4 цього ж Положення Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань здійснює переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), внесення до них змін та видачу дублікатів, продовжує строк дії спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами).

35. Держгеонадра у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України і постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України і наказів Міндовкілля видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання (пункт 9 Положення про Державну службу геології та надр України).

36. Аналогічний спосіб реалізації повноважень центральними органами виконавчої влади закріплено й у частині першій статті 23 Закону України від 17.03.2011 №3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади», у якій вказано, що такі органи у межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України та наказів міністерств видають накази організаційно-розпорядчого характеру, організовують та контролюють їх виконання.

37. Строки користування надрами встановлює стаття 15 Кодексу України про надра, відповідно до норм якої надра надаються у постійне або тимчасове користування.

Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку.

Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.

Спеціальний дозвіл на геологічне вивчення бурштиноносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ з подальшим видобуванням бурштину (промисловою розробкою родовищ), надається строком на п`ять років.

Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше, а в разі укладення угоди про розподіл продукції - з дня, зазначеного в такій угоді.

38. Спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України (частина п`ята статті 16 Кодексу України про надра).

39. Права та обов`язки користувача надр виникають з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами, а в разі надання права користування надрами на умовах угод про розподіл продукції - з моменту набрання чинності такою угодою, якщо інше не передбачено цією угодою (частина третя статті 24 Кодексу України про надра).

40. Пунктом 4 частини першої вищезазначеної статті також встановлено, що користувачі надр мають право на першочергове продовження строку тимчасового користування надрами.

41. Відповідно до частини п`ятої статті 16 Кодексу України про надра постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 затверджено Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами.

42. Згідно з положеннями пункту 6, абзаців першого - третього пункту 7 вищезгаданого Порядку строк дії дозволу обчислюється з дня його реєстрації, якщо в ньому не передбачено інше.

43. Дозвіл надається на строк, визначений заявником, але не більш як на п`ять років - на геологічне вивчення родовищ корисних копалин і геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислову розробку родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, та геологічне вивчення бурштиноносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ з подальшим видобуванням бурштину (промислова розробка родовищ).

44. За змістом пункту 12 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами дозвіл надається надрокористувачеві, а робочий примірник дозволу разом з відповідними документами зберігається в органі з питань надання дозволу. У дозволі зазначаються, зокрема, строк дії дозволу.

45. За правилами абзаців першого, другого, п`ятого, восьмого, чотирнадцятого пункту 14 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами у разі виникнення потреби у продовженні строку дії дозволу, наданого на геологічне вивчення, геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислову розробку родовищ корисних копалин, видобування корисних копалин, геологічне вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), будівництво та експлуатацію підземних споруд, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод, строк дії дозволу продовжується за наявності інформації про відсутність порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування надрами, за результатами здійснення останнього заходу державного нагляду (контролю).

Продовження строку дії дозволу на геологічне вивчення, геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислову розробку, може здійснюватися не більше одного разу, крім дозволів на геологічне вивчення, згідно з якими роботи виконуються виключно за кошти державного бюджету.

Для продовження строку дії дозволу надрокористувач подає до органу з питань надання дозволу заяву на видобування корисних копалин, геологічне вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), будівництво та експлуатацію підземних споруд, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод, не пізніше ніж за шість місяців, заяву на геологічне вивчення надр та геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислову розробку, не пізніше ніж за три місяці до закінчення строку його дії. У заяві зазначається причина продовження строку дії дозволу. Надрокористувач, що не подав заяви в установлений строк, втрачає право на продовження строку дії дозволу.

Строк продовження дії дозволу не може перевищувати строки, передбачені пунктом 7 цього Порядку.

Надання примірника дозволу, строк дії якого продовжено, здійснюється:

протягом 20 робочих днів після прийняття рішення про продовження строку дії дозволу - для нафти і газу;

протягом 20 робочих днів після сплати у повному обсязі збору за продовження строку дії дозволу у розмірі, визначеному згідно з цим пунктом, - крім нафти і газу.

46. За правилами підпункту 4 пункту 17 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами внесення змін до дозволу здійснюється на підставі заяви та поданих надрокористувачем (або правонаступником - у випадку, передбаченому підпунктами 6 і 7 цього пункту) документів або інформації Міндовкілля за результатами оцінки впливу на довкілля у разі виявлення надрокористувачем після отримання дозволу описок, очевидних помилок.

47. Абзацами першим, другим пункту 18 цього ж Порядку передбачено, що орган з питань надання дозволу надає протягом 30 календарних днів з дати надходження заяви про переоформлення дозволу (внесення змін до нього) та документів, що додаються до неї, заявникові дозвіл на новому бланку з урахуванням відповідних змін або вмотивовану відмову.

Переоформлення дозволу або внесення змін до нього здійснюється без зміни номера, дати реєстрації, строку його дії та умов користування надрами і є обов`язковою підставою для внесення змін до угоди про умови користування надрами.

V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

48. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

49. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази

50. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку висловленим у касаційній скарзі аргументам, Верховний Суд виходить з такого.

51. Аналіз норм законодавства, викладених у розділі V цієї постанови, дає колегії суддів підстави для висновку, що Державна служба геології та надр України є центральним органом виконавчої влади одним із основних завдань якої згідно з підпунктом 1 пункту 3 Положення про Держгеонадра є реалізація державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр. Цей орган також здійснює державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр як об`єкта права власності Українського народу, від імені якого реалізує права власника в межах, визначених Конституцією та законами України.

52. Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, здійснює переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), внесення до них змін та видачу дублікатів, продовжує строк дії спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), а також здійснює інші повноваження, визначені законом (підпункти 11, 32 пункту 4 Положення про Держгеонадра).

53. Практична реалізація наявних у Держгеонадра повноважень здійснюється шляхом прийняття рішення, яке оформлюється відповідним наказом за підписом голови вказаного органу (пункт 9, підпункт 22 пункту 12 Положення про Держгеонадра).

54. Окрім цього, за правилами абзаців першого, другого пункту 13 Положення про Держгеонадра, для підготовки рекомендацій щодо виконання покладених на Держгеонадра завдань у Службі може утворюватися колегія. Рішення колегії можуть бути реалізовані шляхом видання відповідного наказу Держгеонадр. Голова Держгеонадр може утворювати й комісії, робочі та експертні групи (підпункт 20 пункту 11 цього ж Положення).

55. Наказом Держгеонадра від 16.12.2020 №584, розміщеного на офіційному веб-сайті цього органу за посиланням: https://www.geo.gov.ua/nadrokorystuvannya/robochi-hrupy/, утворено в якості постійного дорадчо-консультативного органу Державної служби геології та надр України Робочу групу з питань надрокористування і затверджено Положення про Робочу групу з питань надрокористування (пункти 1, 2 вказаного наказу).

56. Відповідно до пункту 3 вищевказаного Положення завданнями Робочої групи є попередній розгляд заяв та доданих до них документів, наданих суб`єктами господарювання для отримання дозволів без проведення аукціонів відповідно до пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 (далі - Порядок), документів щодо продовження строку дії, переоформлення, внесення змін до дозволу, зупинення, поновлення дії, анулювання дозволу відповідно до пунктів 14, 16, 17, 21 та 22 Порядку, а також виконання рішення адміністративного суду (у разі необхідності) та інших документів, наданих структурними підрозділами Держгеонадр, спеціалізованими державними геологічними підприємствами, установами, організаціями, що належать до сфери управління Держгеонадр;

надання пропозицій та рекомендацій Голові Держгеонадр щодо надання дозволів, продовження строку дії, переоформлення, внесення змін до дозволу, зупинення, поновлення дії, анулювання дозволу, надання термінів для усунення порушень;

погодження проектів дозволів;

попередній розгляд інших питань, що виникають в процесі опрацювання документів, що стосуються питань надрокористування.

57. За змістом пунктів 7, 8 Положення про Робочу групу з питань надрокористування пропозиції та рекомендації Робочої групи вважаються схваленими, якщо за них шляхом відкритого голосування проголосувало більше половини присутніх на засіданні членів Робочої групи. У разі рівного розподілу голосів голос головуючого на засіданні є вирішальним.

Прийняті рішення оформляються протоколом, який підписується всіма членами Робочої групи, присутніми на засіданні, та затверджується головуючим Робочої групи.

Пропозиції та рекомендації Робочої групи враховуються при видачі відповідно до абзацу першого пункту 24 Порядку наказів Держгеонадр про надання, продовження строку дії, переоформлення, внесення змін до дозволу, зупинення дії, поновлення дії, анулювання дозволу, наданні термінів на усунення порушень, а також про відмову в наданні чи продовженні строку дії дозволу.

58. Водночас, повноваження Держгеонадра як і будь - якого іншого органу державної влади обмежуються принципом законності (частина друга статті 19 Конституції України) і принципом верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України).

59. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

60. З аналізу зазначеної норми Основного Закону України вбачається, що діяльність органів державної влади (у цьому випадку Держгеонадра) здійснюється відповідно до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом». Застосування такого принципу забезпечує введення владних функцій у законні рамки і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.

61. Одним із суттєвих елементів принципу верховенства права є принцип юридичної визначеності. Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до «якості» закону).

62. Наприклад, у пунктах 70-71 рішення по справі «Рисовський проти України» (заява №29979/04), яке відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» застосовується судом як джерело права при розгляді справ, Європейський суд з прав людини (далі також ЄСПЛ), аналізуючи відповідність мотивування Конвенції, підкреслював особливу важливість принципу «належного урядування», зазначивши, що цей принцип передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), заява №33202/96, пункт 120, «Онер`їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), заява №48939/99, пункт 128, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), №21151/04, пункт 72, «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява №10373/05, пункт 51).

63. Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява №55555/08, пункт 74, «Тошкуца та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), заява №36900/03, пункт 37) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах «Онер`їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), пункт 128, та «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), пункт 119).

64. Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява №10373/05, пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (там само). З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява №36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), пункту 74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (рішення у справах «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункт 58, «Ґаші проти Хорватії» (Gashi v. Croatia), заява №32457/05, пункт 40, «Трґо проти Хорватії» (Trgo v. Croatia), заява №35298/04, пункт 67). У контексті скасування помилково наданого права на майно принцип «належного урядування» може не лише покладати на державні органи обов`язок діяти невідкладно, виправляючи свою помилку (наприклад, рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), пункту 69), а й потребувати виплати відповідної компенсації чи іншого виду належного відшкодування колишньому добросовісному власникові (зазначені вище рішення у справах «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункт 53 та «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), пункт 38).

65. З встановлених у цій справі обставин вбачається, що ТОВ «Західна геолого-розвідувальна компанія» є надрокористувачем й отримала спеціальний дозвіл на користування надрами (геологічне вивчення, у тому числі, дослідно - промислова розробка), виданий 16.03.2012 за реєстраційним номером 4112, строк дії якого, з урахуванням наказу Держгеонадр від 29.05.2018 №193, продовжено до 16.03.2022.

66. Відповідно до аргументів, наведених позивачем у судах попередніх інстанцій, вважаючи, що моментом перебігу строку дії дозволу є день отримання надрокористувачем бланку спеціального дозволу на користування надрами, тобто, на думку Товариства, з 07.03.2019, останнє наполягало, що у спірних правовідносинах кінцевим строком дії вищевказаного спеціального дозволу на користування надрами є 07.03.2024.

67. З метою виправлення після отримання дозволу описок і очевидних помилок в частині строку дії дозволу Товариство на підставі підпункту 4 пункту 17 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами подало до Держгеонадр відповідну заяву, за результатом розгляду якої наказом від 11.11.2020 №508 вніс зміни до спеціальних дозволів на користування надрами згідно з додатком до цього наказу, зокрема, й у спеціальний дозвіл №4112, виданий 16.03.2012 Товариству (пункт 14 додатку).

68. У подальшому, у зв`язку з розглядом на Робочій групі з питань надрокористування заяви ТОВ «Західна геолого-розвідувальна компанія» з доданими до неї документами без юридичного обґрунтування та з урахуванням рекомендації Робочої групи з питань надрокористування (протокол від 25.03.2021 №5-РГ/2021) наказом Державної служби геології та надр України №301 від 15.04.2021 «Про скасування рішення Держгеонадр про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами» скасовано пункт 14 додатку до наказу Держгеонадр від 11.11.2020 №508, яким внесено зміни до спеціального дозволу на користування надрами №4112, виданого 16.03.2012 позивачу.

69. Обґрунтовуючи законність такого наказу, відповідач у судах попередніх інстанцій та в поданій ним касаційній скарзі наводив доводи про те, що інтерес Товариства внести зміни у спеціальний дозвіл на користування надрами і продовжити його дію на строк, більший, ніж це передбачено законом, не є законним інтересом. Скаржник вважає, що позивач не наділений правом отримувати такий дозвіл на строк, що не передбачений законодавством.

70. Держгеонадра переконане, що моментом, з яким можна пов`язувати початок перебігу строку продовження дії спеціального дозволу на користування надрами, є дата прийняття відповідного наказу з цього питання, оскільки саме цей акт індивідуальної дії створює (змінює, припиняє) для Товариства права та обов`язки надрокористувача. У зв`язку з чим відповідач вказував на безпідставність наведених Товариством у заяві про продовження строку дії дозволу аргументів, які також зазначались і у позовній заяві.

71. У ракурсі вищевикладених обставин та приписів законодавства, не дивлячись на відсутність у законодавстві прямої норми, яка б закріплювала за Держгеонадра повноваження на скасування власних наказів, колегія суддів вважає, що Держгеонадра з метою виконання покладених на цей орган завдань, зокрема, щодо забезпечення раціонального використання і охорони надр, які є власністю Українського народу, від імені якого відповідач здійснює права власника, недопущення незаконного їх використання, може видавати накази організаційно - розпорядчого характеру, які покликані виправити допущену цим органом помилку і запобігти негативним наслідкам, що можуть у зв`язку з цим настати. У такому випадку забезпечується загальносуспільний інтерес Українського народу - власника надр, який полягає у дотриманні усіма вимог законодавства у сфері раціонального використанні та охорони надр, збереженні природних ресурсів та недопущенні надання їх у користування особам, які такого права не мають, за відсутності для цього достатніх та передбачених законом правових підстав. Такий інтерес переважає над приватним інтересом у можливості здійснювати господарську діяльність з видобутку корисних копалин та отриманні прибутку від такої діяльності, якщо для цього не виконано усіх умов, визначених законодавством.

72. Видання такого наказу спрямоване на забезпечення законності та правового порядку в державі у сфері відносин, підвідомчих Держгеонадра, узгоджується з обсягом наявних у цього органу повноважень і метою, з якою вони йому надані, способом їх реалізації.

73. Проте, прийняття такого адміністративного акту не повинно порушувати принцип верховенства права і одного з його ключових елементів - принципу юридичної визначеності, а потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу, не може виправлятися за рахунок осіб, яких така «помилка» стосується.

74. Колегія суддів наголошує й на тому, що за змістом частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

75. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом (частина четверта статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України).

76. Колегія суддів звертає увагу на те, що Верховний Суд у постанові від 14.02.2022 у справі №200/9772/18-а зазначав, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

77. Такий правовий висновок наведено й у постанові Верховного Суду України від 15.12.2015 у справі №800/206/15.

78. Порушення прав та інтересів слід відрізняти від порушення закону. Підставою звернення до суду є протиправні рішення (дії чи бездіяльність), які порушують права (свободи чи інтереси) конкретної особи. Саме лише порушення закону, яке не призводить до порушення прав особи, не дає підстав для задоволення позову такої особи.

79. У контексті вищевказаних мотивів колегія суддів звертала увагу й на висновки Верховного Суду щодо застосування норм права, викладені у постанові від 13.08.2020 у справі № 369/3756/16-а, відповідно до яких обов`язковою умовою оцінки судом рішення суб`єкта владних повноважень та/або органів місцевого самоврядування є доведеність позивачем порушення таким рішенням його прав та законних інтересів. При цьому таке порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення, що не дозволяє скаржитися щодо певних обставин абстрактно лише тому, що заявник вважає, що спірне рішення начебто впливає на правове становище позивача та третіх осіб. Неодмінним елементом правовідносин є їх зміст, тобто суб`єктивне право особи та її юридичний обов`язок.

80. Отже, судовому захисту підлягає суб`єктивне право особи, яке порушується у конкретних правовідносинах. Для відновлення порушеного права у зв`язку із прийняттям рішення суб`єктом владних повноважень та/або органами місцевого самоврядування особа повинна довести, яким чином відбулось порушення її прав.

81. Згідно ж з усталеним правозастосуванням Верховного Суду, відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові. Така правова позиція висловлена Верховним Судом, зокрема, у постанові від 15.08.2019 у справі №1340/4630/18.

82. При цьому, за правовою позицією, викладеною у постановах Верховного Суду від 22.01.2019 у справі №912/1856/16 та від 14.05.2019 у справі №910/11511/18, суд зобов`язаний з`ясувати характер спірних правовідносин (предмет і підстави позову), наявність/відсутність порушеного права чи інтересу та можливість його поновлення/захисту в обраний спосіб.

83. Отже, суди попередніх інстанцій мали б у встановленому процесуальним законом порядку з`ясувати обставини справи стосовно того, чи були легітимними очікування Товариства на продовження строку дії дозволу у тих межах, у яких наполягав позивач, чи ґрунтувались вони на законі, чи виникло у заявника право на користування надрами у вказаний ним період часу й, відповідно, чи порушується це право оскаржуваним у цій справі наказом, які наслідки він мав для ТОВ «Західна геолого-розвідувальна компанія», у чому вони полягали.

84. Суди попередніх інстанцій, помилково констатувавши вихід відповідача за межі наданих йому повноважень, всупереч вимог норм процесуального права та висновків Верховного Суду щодо їх застосування, повністю проігнорували доводи сторін стосовно моменту початку перебігу строку продовження дії спеціального дозволу і дати його закінчення, не надали жодної оцінки цим аргументам з посиланням на докази, не з`ясували обставин справи в цій частині й не навели з цього приводу мотивів у оскаржуваних судових рішеннях.

85. Відповідь на вищевказані питання дозволить встановити обставини справи щодо наявності чи відсутності порушених прав Товариства внаслідок видання відповідачем спірного наказу, які є ключовими для правильного вирішення цієї справи, без з`ясування яких і перевірки їх зібраними у справі доказами висновки судів першої та апеляційної інстанції про наявність підстав для задоволення цього позову є передчасними і такими, що зроблені судами з порушенням норм процесуального права.

81. Суд же касаційної інстанції в силу наявних у нього повноважень, закріплених у статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

82. Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів констатує, що оскаржувані судові рішення не відповідають встановленим у статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям законності та обґрунтованості, оскільки судами попередніх інстанцій не було повно та всебічно з`ясовано усі обставини справи, які мають значення для правильного вирішення спору, й не перевірено їх належними, допустимими, достатніми та достовірними доказами, дослідженими в судовому засіданні.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

83. За правилами пункту 2 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду;

84. Відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.

85. Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, дійшов висновку про те, що судами першої та апеляційної інстанцій були допущені порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, у зв`язку з чим та на підставі частини другої статті 353 цього Кодексу, оскаржувані судові рішення належить скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

86. Під час нового розгляду справи суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові, дослідити відповідні докази, повно і всебічно встановити обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин й охоплюються предметом доказування, надати належну і повну юридичну оцінку обставинам справи та усім аргументам учасників справи, перевірити їх доказами, та постановити рішення відповідно до вимог 242 Кодексу адміністративного судочинства України.

87. Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити частково.

Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 04.11.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05.05.2022 скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: Я.О. Берназюк

Т.Г. Стрелець