Постанова

від 07.02.2023 по справі 240/3475/21

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 240/3475/21

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Липа В.А.

Суддя-доповідач - Полотнянко Ю.П.

07 лютого 2023 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Полотнянка Ю.П.

суддів: Смілянця Е. С. Драчук Т. О. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Новоград-Волинської квартирно-експлуатаційної частини району Міністерства оборони України на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 10 червня 2022 року у справі за адміністративним позовом Новоград-Волинської квартирно-експлуатаційної частини району Міністерства оборони України до Новоград-Волинської міської ради Житомирської області про визнання протиправними та скасування рішень,

В С Т А Н О В И В :

Новоград-Волинська квартирно-експлуатаційна частина району Міністерства оборони України звернулася до суду з позовом до Новоград-Волинської міської ради Житомирської області, в якому просила:

- визнати протиправним та частково скасувати рішення Новоград-Волинської міської ради від 11.09.08 №373 "Про затвердження Генерального плану міста Новограда-Волинського на період до 2026 року" та рішення Новоград-Волинської міської ради від 09.07.2009 за №519 "Про затвердження Правил забудови міста Новоград-Волинського" у частині поміщення земельних ділянок за адресами м. Новоград-Волинський вул. Лесі Українки, 11-А, площею 5,00 га до територій садибної забудови, підприємств транспорту, зелених насаджень спеціального призначення, зони багатоквартирних житлових будинків "Ж-3" та по вул.Степана Бандери,6, площею 0,35 га, по вул. Леваневського,1, площею 0,25 га до територій багатоповерхової житлової забудови, зони багатоквартирних житлових будинків "Ж-3".

В обгрунтування позову, Новоград-Волинська КГЧ району вважає, що рішення Новоград-Волинської міської ради від 11.09.08 №373 «Про затвердження Генерального плану міста Новограда-Волинського на період до 2026 року» та рішення Новоград- Волинської міської ради від 09.07.2009 за №519 «Про затвердження Правил забудови міста Новоград-Волинського» у частині поміщення земельних ділянок по вул. Лесі Українки, 11- А, площею 5,00 га, по вул. Степана Бендери, 6, площею 0,35 га та по вул. Леваневського, 1, площею 0,25 га, до територій садибної та багатоповерхової житлової забудови, зони багатоквартирних житлових будинків, прийнято всупереч вимогам законодавства та з порушенням вимог ст.19 Конституції України, оскільки Генеральним планом передбачено будівництво багатоповерхових будинків на землях оборони. При цьому, відповідне рішення органом місцевого самоврядування про віднесення вказаної земельної ділянки до категорії житлової забудови не приймалося. Стверджує, що неврахування відповідачем при розробленні та затвердженні Генерального плану м. Новоград-Волинський тієї обставини, що паливний склад по вул, Лесі Українки,11- А та будинки МО України по вул. Степана Бендери, 6 та вул. Леваневського, 1, розташовані на земельній ділянці, цільовим призначенням якої є розміщення постійної діяльності Збройних Сил України, призвели до безпідставної зміни земель оборони на житлову забудову.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 10.06.2022 у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, посилаючись на порушення судом норм матеріального і процесуального права, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить судове рішення скасувати та ухвалити нове про задоволення позову у повному обсязі.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт посилається на те, що неврахування відповідачем при розробленні та затвердженні Генерального плану м.Новоград-Волинський тієї обставини, що паливний склад по вул.Лесі Українки, 11-А та будинки МО України по вул.Степана Бендери 6 та вул.Леваневського, 1 розташовані на земельній ділянці, цільовим призначенням є розміщення та постійної діяльності Збройних Сил України, призвели до безпідставною зміни земель оборони на житлову забудову. Включення до генерального плану земельних ділянок, що належать до земель оборони, не відповідає вимогам Земельного кодексу України, Закону України "Про використання земель оборони".

Відповідно до статті 311 КАС України справа розглядається в порядку письмового провадження.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, відзиву на неї, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції, Рішенням Новоград-Волинської міської ради від 11.09.2008 року №373 «Про затвердження Генерального плану міста Новограда- Волинського» затверджено Генеральний план міста Новограда-Волинського на період до 2026 року.

Рішенням Новоград-Волинської міської ради від 09.07.2009 року №519 «Про затвердження Правил забудови міста Новограда-Волинського» затверджено План зонування міста Новограда-Волинського.

Вважаючи вказані рішення протиправними в частині поміщення земельних ділянок за адресами м. Новоград-Волинський вул. Лесі Українки, 11-А, площею 5,00 га до територій садибної забудови, підприємств транспорту, зелених насаджень спеціального призначення, зони багатоквартирних житлових будинків "Ж-3" та по вул.Степана Бандери,6, площею 0,35 га, по вул. Леваневського,1, площею 0,25 га до територій багатоповерхової житлової забудови, зони багатоквартирних житлових будинків "Ж-3", позивач звернувся до суду з даним позовом.

Суд першої інстанції адміністративний позов задовольнив повністю та зазначив, що позивачем не було надано доказів, які б свідчили про те, що Генеральний план міста Новограда-Волинського на період до 2026 року затверджений рішенням Новоград-Волинської міської ради від 11.09.08 №373 та Правила забудови міста Новоград-Волинського затверджені рішенням Новоград-Волинської міської ради від 09.07.2009 за №519 у спірних частинах були розроблені з порушенням вимог законів чи державних будівельних норм і правил.

Суд першої інстанції також вказав, що належних та достатніх доказів приналежності земельних ділянок за адресами вул. Лесі Українки, 11-А, площею 5,00 га , вул.Степана Бандери,6, площею 0,35 га, вул. Леваневського,1, площею 0,25 га, що розташовані в межах населеного пункту міста Новоград-Волинського до земель оборони позивачем не надано до матеріалів справи.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів враховує наступне.

В силу приписів частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч.2 ст.2 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон №3038-VI) інструментом державного регулювання планування територій є містобудівна документація, яка поділяється на документацію державного, регіонального та місцевого рівнів.

Згідно зі статтею 8 Закону №3038-VI планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування.

Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.

Згідно з ч.1 ст.16 Закону №3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

За приписами ст.12 Закону України "Про основи містобудування" від 16 листопада 1992 року № 2780-XII до компетенції сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування на відповідній території належить затвердження відповідно до законодавства місцевих програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, планів зонування територій, а за відсутності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території - детальних планів територій.

Місцеві ради вирішують інші питання у сфері містобудування відповідно до закону, а також можуть делегувати вирішення питань, що належать до їх компетенції, своїм виконавчим органам або відповідним місцевим державним адміністраціям.

До компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування належать:

затвердження детальних планів територій за наявності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території;

визначення територій для містобудівних потреб;

внесення пропозицій щодо встановлення і зміни меж населених пунктів відповідно до закону.

При цьому, нормами ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації.

Як установлено частиною першою статті 17 Закону №3038-VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

Абзацом другим частини першої цієї ж статті визначено, що генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Частинами шостою-десятою статті 17 Закону Закону №3038-VI також визначено, що рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації в установлений строк:

1) подають пропозиції до проекту відповідного місцевого бюджету на наступний рік або про внесення змін до бюджету на поточний рік щодо потреби у розробленні містобудівної документації;

2) визначають в установленому законодавством порядку розробника генерального плану населеного пункту, встановлюють строки розроблення та джерела його фінансування;

3) звертаються до обласної державної адміністрації, Ради міністрів Автономної Республіки Крим (для міст обласного та республіканського Автономної Республіки Крим значення), центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування (для міст Києва та Севастополя), щодо визначення державних інтересів для їх урахування під час розроблення генерального плану населеного пункту;

4) повідомляють через місцеві засоби масової інформації про початок розроблення генерального плану населеного пункту та визначають порядок і строк внесення пропозицій до нього фізичними та юридичними особами;

5) забезпечують попередній розгляд матеріалів щодо розроблення генерального плану населеного пункту архітектурно-містобудівними радами відповідного рівня;

6) узгоджують проект генерального плану населеного пункту з органами місцевого самоврядування, що представляють інтереси суміжних територіальних громад, з метою врегулювання питань планування територій у приміських зонах.

Строк дії генерального плану населеного пункту не обмежується.

Зміни до генерального плану населеного пункту можуть вноситися не частіше, ніж один раз на п`ять років.

Такі зміни вносяться органом місцевого самоврядування, який затверджував генеральний план населеного пункту. Питання про дострокове внесення змін до генерального плану населеного пункту може порушуватися за результатами містобудівного моніторингу перед відповідною сільською, селищною, міською радою відповідною місцевою державною адміністрацією.

Генеральні плани населених пунктів та зміни до них розглядаються і затверджуються відповідними сільськими, селищними, міськими радами на чергових сесіях протягом трьох місяців з дня їх подання.

Такі приписи Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» узгоджуються із положеннями частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», пунктом 42 якої встановлено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації.

Таким чином, Новоград-Волинська міська рада на момент прийняття оскаржуваних рішень була органом уповноваженим приймати рішення про затвердження генеральних планів забудови міста Новограда-Волинського, іншої містобудівної документації.

За правилами частини першої, абзацу другого частини другої статті 21 Закону №3038-VI громадським слуханням підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій.

Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації забороняється.

Судом встановлено, що оскаржувані рішення прийняті Новоград-Волинською міською радою на пленарному засіданні сесії ради, що не заперечується сторонами та відображено у тексті рішень.

Прийняттю рішень Новоград-Волинської міської ради від 11.09.08 №373 "Про затвердження Генерального плану міста Новограда-Волинського на період до 2026 року" та від 09.07.2009 за №519 "Про затвердження Правил забудови міста Новоград-Волинського" передували громадські слухання по обговоренню вказаних питань.

Вказані обставини підтверджені протоколами громадських слухань від 18.03.2008 року та від 01.10.2008 року.

У постанові від 03.04.2019 у справі №509/4722/16-а Верховний Суд зазначив, що врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації є результатом двостороннього процесу. За відсутності факту реалізації громадськістю свого права на подання пропозицій до містобудівної документації у передбаченому законом порядку у органу місцевого самоврядування, замовника та розробника містобудівної документації відсутній обов`язок з їх розгляду та, відповідно, врахування. Право громадськості брати участь в обговоренні проектів містобудівної документації було б ілюзорним, якщо б в інших учасників містобудівних правовідносин не було обов`язку враховувати ці пропозиції.

Крім того, проект генерального плану м. Новоград-Волинський був розглянутий на засіданні обласної архітектурно-містобудівної ради, що підтверджується витягом з протоколу №5 від 10.06.2008 року.

В свою чергу, містобудівна документація пройшла процедуру комплексної державної експертизи на відповідність чинному законодавству та державним будівельним нормам, в тому числі ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських та сільських поселень», та отримала позитивний комплексний висновок державної експертизи обласної служби «Укрінвестекспертизи» Житомирської ОДА від 25.08.2008 №177-08.

Таким чином, Новоград-Волинською міською радою дотримано вимоги частини другої статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Щодо доводів апелянта про те, що на момент затвердження Генерального плану міста та Правил забудови міста, на спірних земельних ділянках знаходились споруди та житлові будинки з фондів Міністерства оборони України, які перебували та перебувають на балансі Новоград-Волинської КЕЧ району, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ст.79 Земельного кодексу України земельна ділянка - це частина земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами.

За приписами, ст. 1 Закону України "Про використання земель оборони" від 27 листопада 2003 року № 1345-IV землями оборони визнаються землі, надані для розміщення і постійної діяльності військових частин, установ, військово-навчальних закладів, підприємств та організацій Збройних Сил України, інших військових формувань, утворених відповідно до законів України (далі - військові частини).

Згідно ч.ч.1-3 ст.2 Закону України "Про використання земель оборони" військовим частинам для виконання покладених на них функцій та завдань земельні ділянки надаються у постійне користування відповідно до вимог Земельного кодексу України.

Особливості надання земельних ділянок військовим частинам під військові та інші оборонні об`єкти визначаються Кабінетом Міністрів України.

Розміри земельних ділянок, необхідних для розміщення військових частин та проведення ними постійної діяльності, визначаються згідно із потребами на підставі затвердженої в установленому порядку проектно-технічної документації.

Відповідно до пункту 15 наказу Міністра оборони України 22.12.1997 №483 яким затверджено „Положення про порядок надання в користування земель (земельних ділянок) для потреб Збройних Сил України та основні правила користування наданими землями надання земельних ділянок здійснюється за проектами їх відведення. Розробку проектів відведення земельних ділянок, перенесення їх меж у натуру (на місцевість) і виготовлення документів, що посвідчують право користування землею, здійснюють державні та інші землевпорядні організації. Замовниками виконання вказаних робіт є військові частини, військово-навчальні заклади, підприємства, установи і організації Міністерства оборони України.

У відповідності до п.17 цього наказу право користування наданою земельною ділянкою виникає після встановлення землевпорядними організаціями меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) і одержання документа, що посвідчує це право.

Право постійного користування землею посвідчується державними актами, які видаються і реєструються відповідними радами.

Право тимчасового користування землею, в тому числі на умовах оренди, оформлюється договором.

Разом з тим, відповідно до положень ст. З Закону України "Про правовий режим майна у Збройних силах України", пункту 4 Інструкції з обліку військового майна у Збройних Силах України, затверджено наказом Міністерства оборони України від 17.08.2017 № 440, військове майно закріплюється за військовими частинами Збройних Сил України на праві оперативного управління.

Згідно з вимогами п. 2 ч.1 ст. ст. 4 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень"від 1 липня 2004 року № 1952-IV державній реєстрації підлягають речові права на нерухоме майно, похідні від права власності, зокрема, право оперативного управління.

Тобто, речове право на відповідне нерухоме майно має бути належним чином зареєстроване.

З огляду на викладене вище, суд зазначає, що належних та достатніх доказів приналежності земельних ділянок за адресами вул. Лесі Українки, 11-А, площею 5,00 га , вул.Степана Бандери,6, площею 0,35 га, вул. Леваневського,1, площею 0,25 га, що розташовані в межах населеного пункту міста Новоград-Волинського до земель оборони позивачем не надано до матеріалів справи.

Посилання позивача на рішення виконавчого комітету від 09.01.1952 року, інвентаризацію земель Міністерства оборони України 1993, акт прийому-передачі земельної ділянки від 26.04.1993 як підтвердження права користування будинками та спірними земельними ділянками є безпідставними, оскільки вони не є правовстановлюючими документами в розумінні вимог чинного законодавства і не можуть підтверджувати право користування Новоград-Волинської КЕЧ району спірними земельними ділянками в порядку встановленому законодавством.

Також колегія суддів звертає увагу на те, що рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 27.01.2021, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20.04.2021, встановлено, що у позивача відсутні докази приналежності спірної земельної ділянки по вул.Степана Бендери, 6, м.Новоград-Волинський, орієнтовною площею 0,35 га до земель оборони та відомості про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно, розташоване на вказаній земельній ділянці за КЕЧ.

Отже, наведене дає підстави вважати, що генеральний план населеного пункту безпосередньо не визначає цільове призначення земельної ділянки, не змінює його, не відносить земельні ділянки до певних категорії та видів земель чи відповідних територій, не включає земельні ділянки до меж відповідних територій, не визначає та не встановлює жодного статусу земельної ділянки, а згідно із Законом визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту.

Вирішуючи подібний спір, Верховний Суд у постанові від 04 вересня 2019 року в справі №826/13852/17 зазначив, що законним способом узгодження різних інтересів у сфері містобудування є громадське обговорення. Процедура громадського обговорення є запобіжником порушення важливих інтересів різних груп та осіб та забезпечує їх виявлення та врахування під час прийняття рішень у сфері містобудування.

Відтак, слід виходити з презумпції, що містобудівна документація, яку розроблено та затверджено у встановленому порядку, враховує державні, громадські та приватні інтереси. Тому видання містобудівних умов та обмежень на підставі та у повній відповідності до містобудівної документації свідчить про взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій.

Таким чином, позивачем не було надано доказів, які б свідчили про те, що Генеральний план міста Новограда-Волинського на період до 2026 року затверджений рішенням Новоград-Волинської міської ради від 11.09.08 №373 та Правила забудови міста Новоград-Волинського затверджені рішенням Новоград-Волинської міської ради від 09.07.2009 за №519 у спірних частинах були розроблені з порушенням вимог законів чи державних будівельних норм і правил.

Отже, враховуючи все вищезазначене, всебічно та в повному обсязі дослідивши та оцінивши в сукупності наявні докази та обставини справи, здійснивши аналіз законодавства, яке регулює спірні правовідносини, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо відсутності правових підстав для задоволення позову.

Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду першої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Новоград-Волинської квартирно-експлуатаційної частини району Міністерства оборони України залишити без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 10 червня 2022 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Головуючий Полотнянко Ю.П. Судді Смілянець Е. С. Драчук Т. О.