Постанова

від 08.03.2023 по справі 813/596/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 березня 2023 року

м. Київ

справа № 813/596/18

адміністративне провадження № К/9901/5415/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Чиркіна С.М.,

суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Виконавчого комітету Дрогобицької міської ради Львівської області на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16.01.2019 (головуючий суддя: Качмар В.Я., судді: Курилець А.Р., Мікула О.І.) у справі №813/596/18 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Люксорцентрторг» до Виконавчого комітету Дрогобицької міської ради Львівської області, третя особа: Громадська організація «Асоціація учасників АТО-забудовників м. Дрогобича» про визнання протиправним і скасування рішення, визнання протиправною бездіяльність, зобов`язання вчинити дії,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У лютому 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Люксорцентрторг» (далі - ТОВ «Люксорцентрторг» або позивач) звернулося з позовом до Виконавчого комітету Дрогобицької міської ради Львівської області (далі - відповідач), третя особа: Громадська організація «Асоціація учасників АТО-забудовників м. Дрогобича» (далі - ГО «Асоціація учасників АТО-забудовників м. Дрогобича»), в якому просило:

визнати протиправним і скасувати рішення виконавчого комітету Дрогобицької міської ради Львівської області від 18.12.2017 № 294 «Про надання дозволу на виготовлення проекту «Детального плану території за адресою вулиця Самбірська, З, територія колишнього АТП 14607, в м. Дрогобич»;

визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо нерозгляду заяви ТОВ «Люксорцентрторг» від 28.12.2017 № 2 з пропозиціями щодо проекту Детального плану території за адресою вулиця Самбірська, 3, територія колишнього АТП 14607, в м. Дрогобич»;

зобов`язати відповідача у місячний строк з дня набрання рішенням суду законної сили розглянути заяву ТОВ «Люксорцентрторг» від 28.12.2017 № 2 з пропозиціями щодо проекту «Детального плану території за адресою вулиця Самбірська, 3, територія колишнього АТП 14607, в м. Дрогобич».

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 10.05.2018 в задоволенні позову відмовлено.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16.01.2019 частково задоволено апеляційну скаргу ТОВ «Люксорцснтрторг»; рішення Львівського окружного адміністративного суду від 10.05.2018 в частині відмови у задоволенні позову про визнання протиправним та скасування рішення скасовано та прийнято нову постанову, якою позов в цій частині задоволено:

визнано протиправним і нечинним з моменту набрання цією постановою законної сили рішення виконавчого комітету Дрогобицької міської ради Львівської області від 18.12.2017 №294 «Про надання дозволу на виготовлення проекту «Детального плану території за адресою вулиця Самбірська, З, територія колишнього АТП14607, в м.Дрогобич» (рішення 294);

визнано протиправним і нечинним з моменту набрання цією постановою законної сили рішення виконавчого комітету Дрогобицької міської ради Львівської області від 15.03.2018 №45 «Про затвердження проекту містобудівної документації «Детальний план території за адресою вулиця Самбірська, З, територія колишнього АТП 14607, в м Дрогобич» (рішення 45).

Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить скасувати оскаржуване судове рішення і залишити в силі рішення суду першої інстанції.

IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалою Верховного Суду від 04.03.2019 відкрито касаційне провадження у справі.

За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.

Ухвалою Верховного Суду від 07.03.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що Виконавчим комітетом Дрогобицької міської ради 18.12.2017 прийнято рішення № 294 «Про надання дозволу на виготовлення проекту «Детального плану території за адресою вулиця Самбірська, 3, територія колишнього АТП 14607, в м. Дрогобич».

Цим рішенням ГО «Асоціація учасників АТО- забудовників м. Дрогобича» наданий дозвіл на виготовлення проекту детального плану території за адресою вулиця Самбірська, 3, територія колишнього АТП 14607, в м. Дрогобич.

Не погодившись із рішенням №294 ТзОВ «Люксорцентрторг» оскаржило його до суду.

Також позивач звернувся до Дрогобицької міської ради Львівської області з заявою від 28.12.2017 №1 про надання ТОВ «Люксорцентрторг» в оренду терміном на 50 (п`ятдесят) років земельної ділянки площею 4,979 га, кадастровий номер 4610600000:01:011:0170, що знаходиться за адресою: Львівська обл., м. Дрогобич, вул. Самбірська, 3 з метою обслуговування належного Товариству на праві власності комплексу нежитлових будівель і споруд по вул. Самбірській, 3 в м. Дрогобич.

Вказана заява була отримана Дрогобицькою міською радою 03.01.2018.

28.12.2017 позивач звернувся до Дрогобицької міської ради з заявою №2 про недопустимість розгляду будь-яких питань, що стосуються території колишнього АТП 14607 по вул. Самбірській, 3 в м. Дрогобич та нежитлових будівель і споруд, що там знаходяться, окрім як за зверненнями TOB «Люксорцентрторг».

Крім того, в цій заяві позивач просив скасувати рішення відповідача від 18.12.2017 №294 та інформувати його та прокуратуру Львівської області про надходження будь-яких звернень від фізичних чи юридичних осіб стосовно території колишнього АТП 14607, в м. Дрогобич.

Вказана заява була отримана Дрогобицькою міською радою 03.01.2018.

Виконавчий комітет Дрогобицької міської ради листом від 15.02.2018 №3-21/1210 надав відповідь позивачу на два його звернення від 28.12.2017.

Вважаючи, що відповідач не дав повної і вичерпної відповіді на звернення №2 від 28.12.2017, TOB «Люксорцентрторг» також просить суд визнати протиправною бездіяльність виконавчого комітету Дрогобицької міської ради Львівської області щодо не розгляду цієї заяви.

Апеляційний суд, з врахуванням встановлених судом першої інстанції обставин у справі, також зазначив, що Виконком 18.12.2017 розглянувши заяву ГО «Асоціація учасників АТО-забудовників м. Дрогобича» (далі - Громадська організація) від 27.11.2017 №1 (далі - Заява) прийняв рішення, яким з врахуванням рішення №769 та рішення Міської ради від 20.02.2013 №964 «Про затвердження містобудівної документації «План зонування території м. Дрогобича (зонінг)» (далі - Рішення №964, План відповідно), вирішено (дослівно):

«дати дозвіл Громадській організації «Асоціація учасників АТО-забудовників м.Дрогобича» на виготовлення проекту детального плану території за адресою вулиця Самбірська, 3, територія колишнього АТП 14607, в м. Дрогобич (п.1);

«організацію роботи по виготовленню проектної документації покласти на відділ містобудування та архітектури виконавчого комітету Дрогобицької міської ради (далі - Відділ)» (п.2);

«фінансування проекту детального планування території за адресою вулиця Самбірська, 3, територія колишнього АТП 14607, в м. Дрогобич, здійснити за рахунок коштів Громадської організації «Асоціація учасників АТО-забудовників м. Дрогобича» (п.4).

Розпорядженням міського голови Кучми Т.Я. від 22.12.2017 №708-р «Про проведення громадського слухання щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проекту містобудівної документації «Детальний план території за адресою вулиця Самбірська, 3, територія колишнього АТП 14607, в м. Дрогобич» доручено Відділу забезпечити оприлюднення розробленого проекту Детального плану і доступ громадськості до цієї інформації, провести громадське обговорення проекту Детального плану з 28.12.2017 по 11.012018, а 12.01.2018 провести громадське слухання цього проект.

Згодом рішенням Виконкому від 15.03.2018 №45 «Про затвердження проекту містобудівної документації «Детальний план території за адресою вулиця Самбірська, 3, територія колишнього АТП 14607, в м. Дрогобич» (далі - Рішення №45).

ІV. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ

В обґрунтування позовних вимог товариство зазначило, що вважає рішення Виконавчого комітету Дрогобицької міської ради Львівської області від 18.12.2017 №294 протиправним, оскільки на території колишнього АТП 14607 по вул. Самбірській, 3 в м. Дрогобич жодне житлове будівництво ні юридично, ні фізично неможливе, так як територія зайнята належними позивачу на праві власності нежитловими будівлями та спорудами, в тому числі замощенням асфальтобетонним площею 41973,0 кв. м.

Наголосив на наявності права власності на комплекс нежитлових будівель та споруд і замощення асфальтобетонне площею 41973,0 кв.м. розташованих на земельній ділянці щодо якої затверджується Детальний план території та на вирішенні у Дрогобицькій міській раді Львівської області знаходиться заява з заявою про надання позивачу цієї земельної ділянки в оренду терміном на 50 (п`ятдесят) років.

Відповідач, надаючи оскаржуваним рішенням дозвіл Громадській організації.

У відзиві на позовну заяву відповідач просить суд відмовити у задоволенні позовних вимог із покликанням на постанову Вищого Господарського суду України від 30.11.2016 №914/656/16, у якій значиться про відсутність порушених прав позивача на земельну ділянку за адресою: м. Дрогобич вул. Самбірська. Наголосив на відсутності у позивача прав на зазначену земельну ділянку.

V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції дійшов висновку, що Рішення від 18.12.2017 №294 було прийняте Виконкомом в межах компетенції та наданих повноважень, а також у спосіб, що передбачений Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР) та «Про регулювання містобудівельної діяльності» (далі - Закон №3038-VI).

Суд апеляційної інстанції дійшов висновку про порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права.

Насамперед суд апеляційної інстанції, із посиланням на частину другу та третю статті 264 КАС наголосив, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

Отже, суд апеляційної інстанції наголосив на наявності права оскаржувати позивачем саме нормативний акт та навів докази, що предмет спору в цій частині відноситься до нормативних актів.

У часовій проекції (ретроспективі) апеляційний суд (суд першої інстанції також мав таку можливість) дійшов висновку про можливість дати оцінку і витлумачити дійсні наміри Виконкому при прийнятті Рішення, та зазначив, що на підставі Рішення, Громадська організація як замовник і платник розробила проект Детального плану.

Також суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що приймаючи Рішення №294, Виконком визначив саме Громадську організацію (надав їй дозвіл) виконавцем функцій замовника розроблення містобудівної документації - проекту Детального плану, що третьою особою й було реалізовано і з чим, прийнявши Рішення №45, погодився відповідач.

На думку суду апеляційної інстанції Рішення №294 було прийнято Виконкомом у порушення вимог частини четвертої статті 10 Закону №3038-VI і пунктів 4.3, 4.4 Порядку №290, що свідчить про його протиправність.

На підставі наведеного нормативного обґрунтування, в судовому засіданні 16.01.2019 суд апеляційної інстанції задовольнив клопотання позивача про вихід суду за межі позовних вимог з метою ефективного захисту прав ТОВ і визнання протиправним і скасування Рішення №45, зазначивши, що ця вимога має всі ознаки похідної до вимоги заявленої в цьому позові про визнання протиправним та скасування Рішення.

Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскаржуване рішення (первісна вимога) і Рішення №45, прийняті без врахування (узгодження) приватних інтересів ТОВ під час планування і забудови територій, вимог попередньої містобудівної документації - Генерального плану м. Дрогобича, як основного виду містобудівної документації на місцевому рівні.

VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

Скаржник наголосив на порушенні судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права.

Стверджує, що відсутні будь-які докази щодо порушення прав, свобод або інтересів позивача, оскільки рішенням Вищого Господарського суду України від 30.11.2016 №914/656/16 встановлена відсутність у позивача права на земельну ділянку. Наполягає, рішення від 18.12.2017 №294 та рішення від 15.03.2018 №45 «Про затвердження проекту містобудівної документації «Детальний план території по вул. Самбірська З в м. Дрогобичі» прийняті із дотриманням вимог чинного законодавства.

Також скаржник не погодився із прийняттям судом апеляційної інстанції уточнених вимог, а також способом та підставами виходу суду апеляційної інстанції за межі позовних вимог.

Позивач, у відзиві на касаційну скаргу, наголосив на дотриманні судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, у тому числі щодо меж розгляду справи, встановлення фактичних обставин справи та їх оцінки.

VIІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16.01.2019 не відповідає та вимоги касаційної скарги є частково обґрунтованими, з огляду на таке.

Згідно із положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Частиною шостою статті 59 Закону №280/97-ВР визначено, що виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.

Згідно із частиною десятою статті 59 Закону № 280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

У статті 4 КАС України визначено поняття «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»:

- нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;

- індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.

Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.

Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта також викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27 грудня 2001 року №20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).

В пунктах 3 та 7 статті 1 Закону №3038-VI визначено, що:

- детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території;

- містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.

Частиною першою статті 16 Закону №3038-VI передбачено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Відповідно до частини першої статті 19 Закону №3038-VI детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.

Зміст наведених положень норм законодавства дає підстави стверджувати, що детальний план у межах населеного пункту містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на невизначене коло осіб та застосовуються неодноразово. Це, зокрема, сукупність обов`язкових вимог до розвитку, планування, забудови та іншого використання певної території населеного пункту. Затверджуючи своїм рішенням детальний план у межах населеного пункту, орган місцевого самоврядування визначає стратегію планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.

Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу є їхнє коло, адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установлюються права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати юридичне значення).

Рішення органу місцевого самоврядування щодо затвердження детального плану у межах населеного пункту та внесення змін у детальний план стосується неперсоніфікованих осіб: органів державної влади та місцевого самоврядування, забудовників, якими можуть виступати як фізичні, так і юридичні особи. Здатність правового акта поширювати свою чинність хоч і на певне коло, однак неперсоніфікованих осіб є ознакою нормативності.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом, зокрема, у постановах від 14.07.2021 у справі № 260/20/19, від 06.10.2021 у справі №369/4091/15-а, та інших.

Зважаючи на викладене, Верховний Суд дійшов висновку, що рішення виконавчого комітету Дрогобицької міської ради Львівської області від 15.03.2018 №45 «Про затвердження проекту містобудівної документації «Детальний план території за адресою вулиця Самбірська, 3, територія колишнього АТП 14607, в м. Дрогобич» є нормативно-правовим актом.

Колегія суддів зауважує, що особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень врегульовано статтею 264 КАС України.

Відповідно до частини третьої статті 264 КАС України встановлено, що нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

Згідно із положеннями частин четвертої-десятої цієї статті у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи. Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, - у строк, визначений судом. Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду. Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується за правилами загального позовного провадження. Суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині. Якщо у процесі розгляду справи щодо нормативно-правового акта суд виявить, що інші нормативно-правові акти, прийняті відповідачем, чи їх окремі положення, крім тих, щодо яких відкрито провадження в адміністративній справі, безпосередньо впливають на прийняття рішення у справі і без визнання таких нормативно-правових актів протиправними неможливий ефективний захист прав позивача, суд визнає такі акти чи їх окремі положення протиправними в порядку, визначеному цією статтею.

Відповідно до частин першої та другої статті 265 КАС України резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили. Нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів зауважує, що для оскарження нормативно-правових актів місцевого органу виконавчої влади передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії.

Отже питання оголошення про оскарження рішення №45 мало бути вирішеним одночасно із відкриттям провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта, оскільки це впливає на права та обов`язки інших осіб щодо яких це рішення може бути застосоване.

Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений з урахуванням правил Указів Президента України "Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ним чинності" від 10.06.1997 № 503/97, "Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетені "Офіційний вісник України" від 13.12.1996 № 1207/96.

За такого правового регулювання та встановлених обставин, колегія суддів дійшла висновку, що суд апеляційної інстанцій, змінивши на стадії апеляційного розгляду предмет та підстави позову, свідомо наголосив про розгляд на цій стадії питання щодо оцінки нормативно-правового акту, не виконав прямі вимоги закону не врахував прав та інтересів усіх заінтересованих осіб, на яких поширюється його дія, та які не були належним чином повідомлені про судовий розгляд справи.

Також колегія суддів наголошує, що, зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати обов`язок покладений на нього саме судом щодо публікації и оголошення у встановленому порядку.

Отже для оскарження нормативно-правових актів органу місцевого самоврядування КАС України передбачена спеціальна процедура, відмінна до тієї, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії. Відмінність у правових наслідках при визнанні нечинним нормативно-правового акта та визнанні протиправним акта індивідуальної дії зумовлюють різні юридичні наслідки.

З урахуванням обставин та перебігу справи Верховний Суд наголошує, що зазначення судом апеляційної інстанції в постанові про необхідність опублікування резолютивної частини рішення про визнано нормативно-правового акта протиправним і нечинним, не підміняє вимог закону про необхідність публікації відповідного оголошення одночасно із відкриттям провадження у справі та не спростовує наведених порушень судом апеляційної інстанції норм процесуального права.

Також Верховний Суд звертає увагу, що згідно із частиною першою статті 47 КАС України, позивач має право на будь-якій стадії судового процесу відмовитися від позову. Позивач має право змінити предмет або підстави позову, збільшити або зменшити розмір позовних вимог шляхом подання письмової заяви до закінчення підготовчого засідання або не пізніше ніж за п`ять днів до першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження.

За приписами частини 2 статті 47 КАС України у разі направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції зміна предмета, підстав позову не допускаються, крім випадків, визначених цією статтею.

Водночас вимоги до позовної заяви визначені статтею 160 КАС України, яка серед іншого, передбачає сплату судового збору.

Питання відкриття провадження за позовом регламентові статтями 169-171 КАС України.

Своєю чергою стаття 172 КАС України визначає правила об`єднання позовних вимог.

В матеріалах справи наявна інформація про задоволення клопотання позивача про збільшення позовних вимог та в постанові апеляційний суд зазначив про вихід за межі позовних вимог.

Проте у справі відсутня інформація про дотримання вимог статей 47, 160, 169-172 КАС України, відповідно відсутня можливість надати оцінку дотримання судом апеляційної інстанції норм процесуального права, у тому числі права відповідача на подання відзиву.

На цій підставі Верховний Суд приходить до висновку, що суд апеляційної інстанцій задовольнивши клопотання про збільшення позовних вимог, не дотримався вимог процесуального закону щодо розгляду справи, предметом якої є нормативно-правовий акт.

Водночас колегія суддів не оцінює інші доводи, викладені позивачем у касаційній скарзі, оскільки без дослідження і з`ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення судів попередніх інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими, що відповідно до статті 353 КАС України є достатньою підставою для їх скасування та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року №16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).

Згідно із частиною 4 статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

З урахуванням вимог статей 341, 353 КАС України Верховний Суд дійшов висновку про необхідність скасування постанови суду апеляційної інстанції та направлення справи на новий розгляд до цього суду.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу виконавчого комітету Дрогобицької міської ради Львівської області на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16.01.2019 задовольнити частково.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16.01.2019 у справі №813/596/18 скасувати.

Справу №813/596/18 направити на новий розгляд до Восьмого апеляційного адміністративного суду

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

А. А. Єзеров

В. М. Шарапа