Постанова

від 15.03.2023 по справі 813/1431/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 березня 2023 року

м. Київ

справа №813/1431/18

адміністративне провадження № К/9901/9181/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Чиркіна С.М.,

суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Міністерства культури України на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 13 вересня 2018 року (головуючий суддя Сподарик Н.І.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2019 року (головуючий суддя: Довга О.І., судді: Запотічний І.І., Сапіга В.П.) у справі № 813/1431/18 за позовом Військової прокуратури Західного регіону України до Міністерства культури України, треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю «Виробничо-торгове підприємство «Бодекс», Управління історичного середовища Львівської міської ради, Департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації про визнання протиправними дій та скасування припису

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

16 квітня 2018 року Військовий прокурор Західного регіону України (далі також позивач) звернувся з позовом до Міністерства культури України (далі також відповідач), треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю «Виробничо-торгове підприємство «Бодекс» (третя особа 1), Управління історичного середовища Львівської міської ради (третя особа 2), Департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації (третя особа 3) у якому просив:

визнати протиправними дії Міністерства культури України щодо проведення перевірки на об`єктах «Будівництво багатоквартирного житлового будинку для військовослужбовців військової прокуратури Західного регіону України та членів їх сімей на вул. І. Мечникова, 16» та «Будівництво багатоквартирних житлових будинків для військовослужбовців військової прокуратури Західного регіону України та членів їх сімей з вбудованими громадськими приміщеннями і підземним паркінгом на вул. І. Мечникова, 16 » та видачі припису від 15 березня 2018 року № 16/10-5/74-18;

визнати протиправним та скасувати припис Міністерства культури України від 15 березня 2018 року № 16/10-5/74-18, яким зобов`язано негайно припинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єктах «Будівництво багатоквартирного житлового будинку для військовослужбовців військової прокуратури Західного регіону України та членів їх сімей на вул. І. Мечникова, 16» та «Будівництво багатоквартирних житлових будинків для військовослужбовців військової прокуратури Західного регіону України та членів їх сімей з вбудованими громадськими приміщеннями і підземним паркінгом на вул. І. Мечникова, 16» та вжити заходів із приведення діяльності у відповідність до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 19 вересня 2018 року у справі № 813/1431/18, яке залишено без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2019 року, позов Військової прокуратури Західного регіону України до Міністерства культури України про визнання протиправними дій та скасування припису задоволено повністю.

Визнано протиправними дії Міністерства культури України щодо проведення перевірки на об`єктах «Будівництво багатоквартирного житлового будинку для військовослужбовців Військової прокуратури Західного регіону України та членів їх сімей на вул.І.Мечникова,16» та «Будівництво багатоквартирних житлових будинків для військовослужбовців Військової прокуратури Західного регіону України та членів їх сімей з вбудованими громадськими приміщеннями і підземним паркінгом на вул. І. Мечникова, 16» та видачі припису від 15 березня 2018 року № 16/10-5/74-18.

Визнано протиправним та скасовано припис Міністерства культури України від 15 березня 2018 року №16/10-5/74-18, яким зобов`язано негайно припинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єктах «Будівництво багатоквартирного житлового будинку для військовослужбовців Військової прокуратури Західного регіону України та членів їх сімей на вул. І. Мечникова,16» та «Будівництво багатоквартирних житлових будинків для військовослужбовців Військової прокуратури Західного регіону України та членів їх сімей з вбудованими громадськими приміщеннями і підземним паркінгом на вул. І. Мечникова,16» та вжити заходів із приведення діяльності у відповідність до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини.

01 квітня 2019 року на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга від Міністерства культури України, у якій скаржник просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким у задоволені позову відмовити.

Ухвалою Верховного Суду 03 квітня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.

17 квітня 2019 року від позивача на адресу Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу.

Інші учасники правом надання відзиву на касаційну скаргу не скористалися, що не перешкоджає касаційному перегляду рішень судів попередніх інстанцій.

За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи визначений новий склад суду.

Ухвалою Верховного Суду 14 березня 2023 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).

ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Позивач зазначив, що розпорядженням Кабінету Міністрів України від 25 листопада 2015 року № 1218-р земельну ділянку площею 0,72 га на вул.Мечникова,16 у м. Львові, яка перебуває в постійному користуванні Військової прокуратури Західного регіону України, було внесено до переліку земельних ділянок державної власності, на яких планується будівництво житла для військовослужбовців Військової прокуратури Західного регіону України та членів їх сімей.

23 січня 2016 року між позивачем та ТОВ «Виробничо-торгове підприємство «Бодекс» був укладений договір про спільне будівництво житла для військовослужбовців та членів їх сімей на вказаній земельній ділянці.

З метою підготовки до будівництва житла було розроблено та погоджено Управлінням охорони історичного середовища Львівської міської ради й Департаментом архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації історико-містобудівне обґрунтування відповідного будівництва.

Також позивач наголошує, що при реалізації проекту з будівництва житла було розроблено відповідну проектну документацію, згідно із затвердженими рішеннями Виконавчого комітету Львівської міської ради від 30 вересня 2016 року № 894, від 13 жовтня 2016 року № 935, містобудівними умовами та обмеженнями.

Далі Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові було видано декларацію та дозвіл на виконання будівельних робіт.

Окрім того, проектні документи отримали позитивні експертні звіти від 9 листопада 2016 року № 14-2665-16, від 05 квітня 2017 року № 14-0362-17, затверджені Філією ДП «Укрдержекспертиза» у Львівській області.

Тому, на думку позивача, будівництво об`єктів за його замовленням провадиться легітимно та без яких-небудь порушень.

Позивач наголошує, що, незважаючи на те, що постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року № 878 м. Львів і було включено до Списку історичних населених місць України, проте межі та режими використання історичного ареалу міста так і не були затверджені у встановленому порядку.

Позивач вважає, що рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 9 грудня 2005 року № 1311 «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова» (на яке покликається відповідач) не є легітимним документом із цього питання, оскільки чинне на той час законодавство не наділяло такий орган відповідними повноваженнями, а також вони не були йому делеговані.

На думку позивача, твердження відповідача про те, що будівельні та інші роботи за замовленням позивача ведуться саме в межах історичного ареалу м. Львова є хибними, оскільки межі історичного ареалу м. Львова не затверджені в установленому порядку.

Також позивач не згоден із твердженням, наведеним у приписі щодо проведення будівництва без відповідних погоджень і дозволів центрального органу виконавчої влади, позаяк, на виконання статті 6-1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» Кабінетом Міністрів України не розроблений порядок надання дозволів.

Відповідач заперечує проти позову та стверджує, що заявлений позов є безпідставним, оскільки дії та рішення (припис) Міністерства культури України повністю відповідають нормам чинного законодавства України, компетенції та завданням міністерства.

Водночас наголошує, що Міністерство культури України є спеціально уповноваженим органом охорони культурної спадщини.

Свої повноваження міністерство здійснює відповідно до спеціального законодавства в цій сфері та згідно з нормативно-правовими актами, які регулюють його діяльність.

Також відповідач наголошує, що здійснювані ним заходи по охороні культурної спадщини не регламентуються нормами Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» й вони за своєю суттю є охоронними, а не наглядовими чи контрольними.

Відповідач стверджує, що у м. Львові наявний історичний ареал населеного місця, межі та режим використання якого визначені та затверджені рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 9 грудня 2005 року № 1311 «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова», яке є чинним.

Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Товариство з обмеженою відповідальністю «Виробничо-торгове підприємство «Бодекс», позовні вимоги підтримала та виклала в поясненнях аргументи, тотожні доводам позивача.

Інші учасники справи пояснень чи міркувань по суті спору до суду не надали.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами встановлено, що позивачу належить право постійного користування земельною ділянкою площею 0,7208 га на вул. Мечникова, 16 у м. Львові (відповідне право зареєстроване 04 листопада 2015 року).

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 25 листопада 2015 року № 1218-р указану земельну ділянку площею 0,7208 га на вул. Мечникова, 16 у м. Львові було внесено до переліку земельних ділянок державної власності, що не належать до земель оборони, на яких планується будівництво житла для військовослужбовців Військової прокуратури Західного регіону України та членів їх сімей.

Позивач виконує функції замовника будівництва відповідних об`єктів на земельній ділянці площею 0,7208 га на вул. Мечникова, 16 у м. Львові (багатоквартирних житлових будинків для військовослужбовців із підземним паркінгом), водночас генеральним підрядником є Товариство з обмеженою відповідальністю «Виробничо-торгове підприємство «Бодекс».

На замовлення позивача ЛККП «Архітектурно-археологічна служба м. Львова» у 2016 році було розроблено Історико-містобудівне обґрунтування будівництва багатоквартирних житлових будинків для військовослужбовців та членів їх сімей на вул. Мечникова, 16 у м. Львові, яке погоджене Департаментом архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації й Управлінням охорони історичного середовища Львівської міської ради.

Згідно з листом Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації від 04 квітня 2018 року № 16-832, орган охорони культурної спадщини облдержадміністрації (Департамент архітектури та розвитку містобудування), враховуючи позитивний висновок Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради від 21 квітня 2016 року, погодив відповідне Історико-містобудівне обґрунтування будівництва.

Позивачу був наданий висновок Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради від 9 серпня 2016 року № 04-1795 про можливість та умови здійснення містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень на території історичного ареалу міста у разі реалізації намірів забудови земельної ділянки за адресою: м. Львів, вул. Мечникова, 16.

Рішенням Виконавчого комітету Львівської міської ради від 30 вересня 2016 року № 894, за зверненнями Військової прокуратура Західного регіону України, було затверджено містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на будівництво багатоквартирних житлових будинків для військовослужбовців Військової прокуратури Західного регіону України та членів їх сімей на вул. І. Мечникова, 16 у м. Львові (п.1 рішення).

Пунктом 2 рішення було зобов`язано позивача розробити робочий проєкт будівництва, провести його експертизу, звернутися до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові для реєстрації декларації (дозволу) про початок виконання будівельних робіт та прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів.

Аналогічні містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки було затверджено рішенням Виконавчого комітету Львівської міської ради від 13 жовтня 2016 року № 935 на будівництво багатоквартирних житлових будинків для військовослужбовців Військової прокуратури Західного регіону України та членів їх сімей з вбудованими громадськими приміщеннями і підземним паркінгом на вул. І. Мечникова, 16 у м. Львові.

9 листопада 2016 року Філією ДП «Укрдержекспертиза» у Львівській області було затверджено позитивний експертний звіт № 14-2665-16 щодо розгляду проектної документації на будівництво багатоквартирних житлових будинків для військовослужбовців Військової прокуратури Західного регіону України та членів їх сімей на вул. І. Мечникова, 16 у м. Львові.

10 листопада 2016 року Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові за № 1.7-35073-07 проведено реєстрацію декларації про початок виконання робіт щодо будівництва багатоквартирних житлових будинків для військовослужбовців Військової прокуратури Західного регіону України та членів їх сімей на вул. Мечникова, 16 у м. Львові .

05 квітня 2017 року Філією ДП «Укрдержекспертиза» у Львівській області було затверджено позитивний експертний звіт № 14-0362-17 щодо розгляду проектної документації на будівництво багатоквартирних житлових будинків для військовослужбовців Військової прокуратури Західного регіону України та членів їх сімей з вбудованими громадськими приміщеннями і підземним паркінгом на вул. І. Мечникова, 16 у м. Львові.

Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові 13 квітня 2017 року було видано замовнику дозвіл на виконання будівельних робіт № ЛВ114171031653 на будівництво багатоквартирних житлових будинків для військовослужбовців Військової прокуратури Західного регіону України та членів їх сімей із вбудованими громадськими приміщеннями і підземним паркінгом на вул. Мечникова, 16 у м. Львові.

Згідно з інформацією, зазначеною в листі Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові від 5 квітня 2018 року № 0006-1192, відсутні порушення містобудівного законодавства при здійсненні будівельних робіт на вул. Мечникова, 16 у м. Львові.

На підставі листа Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації від 10 листопада 2017 року № 16-2634 завідувачем сектору контролю та нагляду за дотриманням законодавства про охорону культурної спадщини Управління охорони культурної спадщини Міністерства культури України 01 грудня 2017 року було проведено візуальне обстеження та фотофіксацію містобудівної ситуації за адресою: м. Львів, вул. І. Мечникова, 16, про що складено два акти обстеження містобудівної ситуації на території історичного ареалу м. Львова.

В актах обстеження вказано, що земельна ділянка на вул. І. Мечникова, 16 у м. Львові розташована в історичному ареалі м. Львова (рішення Львівської міської ради від 9 грудня 2005 року № 1311) та в межах охоронної (буферної) зони об`єкту «Архітектурний ансамбль історичного центра Львова», включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО.

Також у актах зафіксовано проведення земляних і будівельних робіт на ділянці, а також зазначено, що за результатами перевірки електронної бази документообігу Міністерства культури України встановлено не надання міністерством погоджень історико-містобудівних обґрунтувань, проектів будівництв, дозволів на проведення будь-яких робіт по вул. І. Мечникова, 16 у м. Львові.

Акти обстеження містять висновок про те, що здійснення робіт з будівництва на території історичного ареалу м. Львова, за відсутності погодженої у встановленому порядку проектної документації та без відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що формує та реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, містить ознаки порушення статей 6-1, частини третьої статті 32 та частини першої статті 35 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

За наслідком відповідних обстежень, 15 березня 2018 року заступником Міністра культури України був виданий Військовій прокуратурі Західного регіону України припис № 16/10-5/74-18, яким зобов`язано негайно припинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єктах «Будівництво багатоквартирного житлового будинку для військовослужбовців Військової прокуратури Західного регіону України та членів їх сімей на вул. І. Мечникова, 16» та «Будівництво багатоквартирних житлових будинків для військовослужбовців Військової прокуратури Західного регіону України та членів їх сімей з вбудованими громадськими приміщеннями і підземним паркінгом на вул. І. Мечникова, 16», які виконуються в межах історичного ареалу м. Львова (рішення Львівської міської ради від 9 грудня 2005 року № 1311) та в межах охоронної (буферної) зони об`єкту «Архітектурний ансамбль історичного центра Львова», включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, що ведуться з порушенням вимог частини третьої статті 32, статті 35 Закону України «Про охорону культурної спадщини» без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини (Міністерства культури України) (п. 1 припису).

Пунктами 2, 3 припису було зобов`язано позивача вжити заходів із приведення діяльності у відповідність до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини та надати до Міністерства культури України відповідні пояснення.

Не погоджуючись із таким рішенням (приписом) Міністерства культури України, позивач оскаржив його за цим позовом.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, із висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що Міністерство культури України не володіє універсальною компетенцією в частині проведення перевірок і обстежень, оскільки її межі окреслені нормами Закону України «Про охорону культурної спадщини». Відтак проведення перевірки чи обстеження території, яка не віднесена в установленому порядку до меж історичного ареалу та вчинення наступних дій щодо прийняття відповідного припису є безпідставним, оскільки виходить поза межі компетенції Міністерства культури України.

Суди критично оцінили покликання відповідача на рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 9 грудня 2005 року № 1311 «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова», оскільки, на їх думку, чинне законодавство України станом на 9 грудня 2005 року не наділяло виконавчі органи міських рад повноваженнями щодо затвердження меж історичних ареалів населених місць.

Також суди наголосили, що дії щодо перевірки та винесення припису були вчинені відповідачем не в порядку здійснення контролю (нагляду) у сфері господарської діяльності позивача, а в межах виконання Міністерством культури України функцій щодо державного управління у сфері охорони культурної спадщини.

Суди дійшли висновку, що на цей час порядок надання, зазначених у Законі України «Про охорону культурної спадщини» дозволів, погоджень, органом охорони культурної спадщини постановою Кабінету Міністрів України не затверджений.

За позицією судів передніх інстанцій, історичний ареал міста Львова на дату реєстрації Декларація у встановленому законодавством порядку не визначений, відповідно передчасно зазначати про необхідність отримання дозволу Міністерства культури України на виконання робіт в межах історичного ареалу м. Львова.

Також суди дійшли висновку, що затвердженою законодавством формою декларації про початок виконання будівельних робіт, не передбачено необхідність внесення даних щодо отримання відповідних дозволів Міністерства культури України чи іншого органу охорони культурної спадщини або погодження.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ

На думку скаржника, суди допустили неправильне застосування норм матеріального та процесуального права, у зв`язку із чим надали неправильну правову оцінку обставинам справи та відповідно оскарженому рішенню.

У відзиву на касаційну скаргу позивач зазначив, що законодавством не передбачено повноважень виконавчих комітетів рад щодо затвердження меж історичних ареалів населеного пункту. Отже, рішення Львівської міської ради № 1311 від 9 листопада 2005 року не може вважатись належним документом, яким затверджено історичні межі міста Львова без погодження таких меж відповідачем.

У зв`язку із відсутністю затвердженого належним чином історичного ареалу, відсутні підстави для отримання дозволу на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року № 316.

Позивач стверджує, що норма про необхідність погодження з центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень в історичних ареалах населених місць існувала в Законі України «Про охорону культурної спадщини» з дати його прийняття - 8 червня 2000 року, проте у подальшому згідно із Законом України від 16 вересня 2008 року «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо сприяння будівництву», статтю 7 Закону України «Про архітектурну діяльність» доповнено частиною третьою, яка передбачає, що проектна документація на будівництво об`єктів, розроблена відповідно до містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, не підлягає погодженню з відповідними органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, органами культурної спадщини, державної санітарно- епідеміологічної служби і природоохоронними органами.

VI. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судами, перевірив правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права та встановив таке.

За приписами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Предметом спору у справі є правомірність припису Міністерства культури України від 15 березня 2018 року № 16/10-5/74-18, яким зобов`язано позивача негайно припинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єктах «Будівництво багатоквартирного житлового будинку для військовослужбовців Військової прокуратури Західного регіону України та членів їх сімей на вул. І. Мечникова, 16» та «Будівництво багатоквартирних житлових будинків для військовослужбовців Військової прокуратури Західного регіону України та членів їх сімей з вбудованими громадськими приміщеннями і підземним паркінгом на вул. І. Мечникова, 16» та вжити заходів із приведення діяльності у відповідність до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини в силу того, що будівництво здійснюється на земельній ділянці, яка знаходиться в зоні охорони пам`яток культурної спадщини «ЮНЕСКО».

Вирішення спору передусім залежить від проведення вищезазначених робіт в межах історичного ареалу та встановлення його наявності або відсутності.

Статтею 54 Конституції України громадянам гарантується свобода літературної, художньої, наукової і технічної творчості, захист інтелектуальної власності, їхніх авторських прав, моральних і матеріальних інтересів, що виникають у зв`язку з різними видами інтелектуальної діяльності (частина перша цієї статті).

Частинами четвертою, п`ятою вищенаведеної норми Основного Закону України встановлено, що культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України 8 червня 2000 року № 1805-III «Про охорону культурної спадщини» (далі також Закон № 1805-III ) у преамбулі до якого зазначено, що об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Суд звертає увагу на те, що Законом України «Про ратифікацію Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства» від 19 вересня 2013 року № 581-VII Україною ратифіковано Рамкову конвенцію Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства.

Відповідно до преамбули до Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства Сторони цієї Конвенції, у тому числі й Україна, наголошуючи, зокрема, на значенні й потенціалі розумного використання культурної спадщини як ресурсу сталого розвитку та якості життя в постійно мінливому суспільстві, посилаючись на різні документи Ради Європи, особливо на Європейську культурну конвенцію (1954 року), Конвенцію про охорону архітектурної спадщини Європи (1985 року), Європейську конвенцію про охорону археологічної спадщини (переглянуту) (1992 року) та Європейську ландшафтну конвенцію (2000 року), домовилась: визнавати індивідуальну та колективну відповідальність стосовно культурної спадщини; наголошувати на тому, що збереження культурної спадщини та її стале використання спрямовані на розвиток людського потенціалу та якості життя; уживати необхідних заходів для застосування положень Конвенції стосовно:

ролі культурної спадщини у створенні мирного та демократичного суспільства, а також у процесах сталого розвитку культурного різноманіття та сприяння йому;

найліпшої ефективної реалізації повноважень усіх відповідних громадських, інституційних та приватних учасників (пункти b), c), d) статті 1 Конвенції).

Закон № 1805-III регулює правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь.

За визначеннями, наведеними у статті 1 Закону № 1805-III, історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла старовинний вигляд, розпланування та форму забудови, типові для певних культур або періодів розвитку.

Загально відомо, що на 22-й конференції Комітету Світової спадщини ЮНЕСКО, що відбувався у Кіото (Японія) з 30 листопада по 5 грудня 1998 року, Львів було прийнято до Світової спадщини.

З метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України та на виконання статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року № 878 затверджено Список історичних населених міст України (міста і селища міського типу), до якого внесено і місто Львів.

Постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року № 318, відповідно до статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», затверджено Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць (далі також Порядок № 318).

Згідно з пунктами 10, 11 Порядку № 318 історичний ареал є спеціально виділеною у населеному місці територією історико-культурного значення із затвердженими межами, яка повинна фіксуватися в усіх землевпорядних і містобудівних документах та розглядатися як специфічний об`єкт містобудівного проектування; частина територій історичних ареалів, а саме: території пам`яток та їх охоронних зон, території заповідників, охоронювані археологічні території, належать до земель історико-культурного призначення.

За приписами пункту 12 Порядку № 318 Визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування, Мінкультури або уповноваженим ним органом охорони культурної спадщини.

Отже, згідно з вищенаведеними приписами правових норм національного законодавства і положень актів міжнародного права, ратифікованих Україною, культурна спадщина перебуває під охороною закону, а держава забезпечує збереження об`єктів, що становлять культурну цінність, до яких Закон України «Про охорону культурної спадщини» відносить й території, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність, зокрема, історичні ареали населених місць.

Водночас Україною взято міжнародне зобов`язання визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства, сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості, визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на її території як в цілому, так і у певних населених пунктах - історичних населених містах України.

9 грудня 2005 року виконавчий комітет Львівської міської ради прийняв рішення № 1311 «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова», яким затвердив межі історичного ареалу та зону регулювання забудови м. Львова (далі також Рішення № 1311).

Додатки до цього рішення складаються із графічної та текстової частин, які визначають межі історичного ареалу міста Львова та зону регулювання забудови міста Львова; територія історичного ареалу м. Львова становить 2441 га.

Сторонами не заперечується знаходження вулиці І. Мечникова в межах історичного ареалу міста Львова, визначеного Рішенням № 1311, проте між сторонами, у тому числі (…) існує спір щодо правомірності затвердження меж історичного ареалу виконавчим комітетом міста Львова, наявності права у відповідача проводити перевірку та виносити припис.

Із цього приводу колегія суддів звертає увагу, що Закон України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі Закон № 280/97-ВР) відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Водночас відповідно до частини десятої статті 59 Закону № 280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Оскільки рішення виконавчого комітету Львівської міської ради «Про затвердження меж історичного ареалу м. Львова та зони регулювання забудови м. Львова» від 9 грудня 2005 року № 1311, яким затверджені межі історичного ареалу м. Львова та зони регулювання забудови м. Львова, у встановленому законом порядку не було скасоване то воно є чинним.

До такого висновку дійшов Верховний Суд у справах № 813/2581/17 (постанова від 26 березня 2021 року) № 1.380.2019.006107 (постанова від 11 липня 2022 року) та колегія суддів не вбачає підстав для відступу від цього висновку.

Водночас позивачем та судами не спростована інформація, зазначена в акті обстеження, згідно із якою вул. І. Мечникова, 16 в м. Львові знаходиться в межах охоронної (буферної) зони об`єкту «Архітектурний ансамбль історичного центра Львова», включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО.

Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду при оцінці повноважень органів місцевого самоврядування у подібних правовідносинах в постанові від 31 січня 2023 року у справі № 640/8728/21 заначив таке:

«73. Місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах, зокрема, підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб (стаття 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

74. Суть цього принципу розкривається у статтях 74, 75 вищевказаного Закону, за змістом яких органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами. Органи та посадові особи місцевого самоврядування є підзвітними, підконтрольними і відповідальними перед територіальними громадами.

75. Проаналізувавши викладені вище норми Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Верховний Суд у постанові від 5 березня 2020 року (справа № 806/179/16) дійшов висновку про те, що ухилення від обов`язку захищати інтереси відповідної громади може бути розцінено як невиконання органом місцевого самоврядування та його посадовими особами своїх функціональних обов`язків.

76. Конституційний Суд України у своєму Рішенні № 6-рп/2002 від 26 березня 2002 року визначив політико-правову природу органів місцевого самоврядування, які не є органами державної влади, а є представницькими органами, через які здійснюється право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, тобто такі, які пов`язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад.

77. У Рішенні Конституційного Суду України № 12-рп/2002 від 18 червня 2002 року містяться висновки про те, що положеннями частини першої статті 140 Конституції України визначено місцеве самоврядування як право територіальної громади (первинного суб`єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій і повноважень) вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

78. Конституційний Суд України, даючи офіційне тлумачення нормам статті 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», якою визначено загальну компетенцію сільських, селищних, міських рад, у абзацах третьому, четвертому пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 також навів такі правові позиції:

«Гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України. З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Такі ж положення закріплені у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.

79. В Основному Законі України передбачено форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування і вказано, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території (частина перша статті 144). На основі цього положення Конституції України в Законі визначено, що у формі рішень рада приймає нормативні та інші акти (частина перша статті 59). Проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію. Такий висновок узгоджується із правовими позиціями Конституційного Суду України, викладеними у рішеннях від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини).»

За такого правового регулювання, встановлених обставин та судової практики, колегія суддів дійшла висновку, що рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 9 грудня 2005 року №1311 «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова» є обов`язковим для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території, як це встановлено частиною першою статті 73 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Водночас згідно із статтею 172 Провідних настанов ЮНЕСКО щодо втілення у життя Конвенції про всесвітню спадщину передбачено, що обов`язком країни-учасниці Конвенції є інформування Комітету Всесвітньої спадщини через секретаріат ЮНЕСКО про наміри розпочати або дозволити в зоні, яка охороняється Конвенцією, про значні роботи по відновленню чи новому будівництву, які можуть вплинути на цінність об`єкта всесвітньої спадщини. Відповідно обов`язок інформування Комітету Всесвітньої спадщини через секретаріат ЮНЕСКО про нове будівництво в охоронюваній зоні покладається саме на державу Україну в особі її уповноважених органів.

Щодо підстав проведення перевірки, процедури її проведення, правомірності винесення припису та пріоритетності законів, які регламентують ці правовідносини, колегія суддів зазначає таке.

Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Преамбулою Закону України «Про охорону культурної спадщини» визначено, що даний Закон регулює правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь.

Згідно із статтею 1 вказаного Закону охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини; предмет охорони об`єкта культурної спадщини - характерна властивість об`єкта культурної спадщини, що становить його історико-культурну цінність, на підставі якої цей об`єкт визнається пам`яткою.

З огляду на наведені положення законодавства, під час здійснення охорони культурної спадщини уповноважені органи державної влади повинні керуватися у своїй діяльності приписами спеціального закону, а саме Закону України «Про охорону культурної спадщини», зокрема, якщо предметом охоронних заходів є забезпечення збереження характерних властивостей об`єкта культурної спадщини.

Такий висновок узгоджується із правовою позицією, викладеною у постанові Верховного Суду від 21 вересня 2019 року у справі № 826/12524/18.

Водночас відповідно до статті 3 Закону № 1805-III державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.

На підставі пунктів 17, 18 частини 2 статті 5 Закону № 1805-III до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить, зокрема, надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках національного значення, об`єктах всесвітньої спадщини, їх територіях, в зонах охорони, буферних зонах, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток національного значення, припинення робіт на цих пам`ятках, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо ці роботи здійснюються за відсутності затверджених або погоджених із відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом, дозволів або з відхиленням від них.

Водночас зі змісту наведених правових норм убачається, що в зонах охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, установлений особливий режим регулювання забудови. Зокрема, у таких зонах забороняється проведення будівельних робіт без попереднього отримання дозволу в органах охорони культурної спадщини, зокрема, Міністерства культури та інформаційної політики України як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Відповідно до частини першої статті 26 Закону № 1805-III консервація, реставрація, реабілітація, музеєфікація, ремонт, пристосування пам`яток національного значення здійснюються лише за наявності письмового дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, на підставі погодженої з ним науково-проектної документації.

Згідно з положеннями статті 30 Закону № 1805-III, органи охорони культурної спадщини зобов`язані заборонити будь-яку діяльність юридичних або фізичних осіб, що створює загрозу пам`ятці або порушує законодавство, державні стандарти, норми і правила у сфері охорони культурної спадщини.

Приписи органів охорони культурної спадщини є обов`язковими для виконання всіма юридичними та фізичними особами.

Відповідно до пункту 1 Положення про Міністерство культури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 вересня 2014 року № 495 (далі по тексту - Положення), Міністерство культури України (Мінкультури) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Мінкультури є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах культури та мистецтв, охорони культурної спадщини.

Пункт 3 Положення визначає, що основними завданнями Мінкультури є зокрема забезпечення формування та реалізація державної політики у сферах культури та мистецтв, охорони культурної спадщини.

Згідно з підпунктом 59 пункту 4 Положення, Мінкультури відповідно до покладених на нього завдань здійснює відповідно до закону нагляд за виконанням робіт з дослідження, консервації, реабілітації, реставрації, ремонту, пристосування і музеєфікації пам`яток та інших робіт на пам`ятках, об`єктах археологічної спадщини і в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць.

Отже, відповідач у цій справі є контролюючим органом, уповноваженим здійснювати контроль за дотриманням суб`єктами господарювання вимог законодавства в галузі охорони культурної спадщини, зокрема, шляхом проведення перевірок та оглядів, а також приймати обов`язкові до виконання суб`єктами господарювання рішення.

Ухвалюючи оскаржене рішення, відповідач фактично не здійснював захід державного контролю, оскільки не перебував на території будівництва, не здійснював перевірку суб`єкта містобудівної діяльності, а лише вживав охоронних заходів шляхом проведення візуального огляду, а тому неправильним є застосування судом першої інстанції до спірних правовідносин положень Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Відповідний висновок був зроблений у постановах Верховного Суду від 21 вересня 2019 року у справі № 826/12524/18, від 28 листопада 2019 року у справі № 826/2440/18, від 22 жовтня 2020 року у справі № 813/840/18, від 16 березня 2020 року у справі № 826/6522/15 та від 26 березня 2021 року у справі № 813/2581/17, та колегія судді не вбачає підстав для відступу від нього.

Щодо посилань позивача на вимоги частини третьої статті 7 Закону України «Про архітектурну діяльність», яка не передбачає необхідності погодження проектної документації з органами охорони культурної спадщини, суд зазначає, що проектна документація не є предметом спору у справі та не оцінювалась судами крізь призму цього закону.

Згідно із частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Отже, беручи до уваги предмет та обставини спору, на стадії касаційного розгляду відсутні підстави надавати оцінку проектній документації.

З огляду на вищенаведене колегія суддів вважає, що Міністерство культури України під час винесення оспорюваного припису від 15 березня 2018 року № 16/10-5/74-18 діяло у межах повноважень, визначених Законом № 1805-III та Положенням № 495, з метою виконання покладеного на Мінкультури завдання щодо охорони об`єкту всесвітньої культурної спадщини.

Аналогічний висновок був зроблений в постановах Верховного Суду 24 липня 2019 року у справі № 813/6602/13-а, від 22 жовтня 2020 року у справі № 813/840/18, від 26 березня 2021 року у справі № 813/2581/17 від 11 липня 2022 року у справі № 1.380.2019.006107 та колегія судді не вбачає підстав для відступу від нього.

Колегія суддів враховує, що Конституційний Суд України в рішенні від 02.11.2004 № 15-рп/2004, виходячи зі змісту частини першої статті 8 Конституції України, дійшов висновку, що охоронюваний законом інтерес перебуває під захистом не тільки закону, а й об`єктивного права у цілому, що панує у суспільстві, зокрема, справедливості, оскільки інтерес у вузькому розумінні зумовлюється загальним змістом такого права і є його складовою. Одним із проявів верховенства права, як підкреслюється у підпункті 4.1 цього рішення, є те, що право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема, норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культурним рівнем суспільства. Усі ці елементи права об`єднуються якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою дістала відображення в Конституції України.

Забезпечення справедливого балансу приватного та публічного інтересів у цій справі полягає у необхідності дотримання суб`єктом господарської діяльності під час виконання земельних та будівельних робіт на земельній ділянці, що знаходиться у межах історичного ареалу міста Львова, вимог законодавства про охорону культурної спадщини, визначених, зокрема, Законом № 1805-III.

Такий правовий висновок відповідає правовому висновку, викладеному в постановах Верховного Суду від 21 вересня 2019 року у справі № 826/12524/18 та від 26 березня 2021 року у справі № 813/2581/17, від 11 липня 2022 року у справі № 1.380.2019.006107 та колегія суддів не знаходить підстав для необхідності відступу від нього, що свідчить про обґрунтованість підстав звернення відповідача із цією касаційною скаргою та її вимог.

Частиною першою статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково й ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Ураховуючи те, що суди першої та апеляційної інстанцій повно встановили фактичні обставини справи, але неправильно застосували норми матеріального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень, колегія суддів вважає, що рішення судів попередніх інстанцій слід скасувати та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позовних вимог.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Міністерства культури України задовольнити.

Скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 13 вересня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2019 року у справі № 813/1431/18 та ухвалити нове рішення.

Відмовити у задоволенні позовних вимог Військової прокуратури Західного регіону України до Міністерства культури України, треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю «Виробничо-торгове підприємство «Бодекс», Управління історичного середовища Львівської міської ради, Департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації про визнання протиправними дій та скасування припису.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

А. А. Єзеров

В.М. Шарапа