Постанова

від 15.08.2018 по справі 813/1431/18

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 серпня 2018 рокуЛьвів№ 876/5718/18

Львівський апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:

головуючого судді Шавеля Р.М.,

суддів Улицького В.З. та Гулида Р.М.,

з участю секретаря судового засідання - Герман О.В.,

а також сторін (їх представників):

від позивача - Гальчинський С.О.;

від третьої особи - Сухоцький М.П.;

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю Виробничо-торгове підприємство Бодекс на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 19.06.2018р. про відмову в забезпеченні позову Військової прокуратури Західного регіону України до Міністерства культури України, треті особи без самостійних вимог на предмет спору Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради, Департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації, Товариство з обмеженою відповідальністю Виробничо-торгове підприємство Бодекс , про визнання дій протиправними та скасування припису (суддя суду І інстанції: Сподарик Н.І.; час та місце ухвалення ухвали суду І інстанції: 19.06.2018р. м.Львів),-

В С Т А Н О В И В:

Оскаржуваною ухвалою суду від 19.06.2018р. відмовлено у задоволенні заяви третьої особи Товариства з обмеженою відповідальністю /ТзОВ/ Виробничо-торгове підприємство /ВТП/ Бодекс про забезпечення позову Військової прокуратури Західного регіону України до Міністерства культури України, треті особи без самостійних вимог на предмет спору Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради, Департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації, ТзОВ ВТП Бодекс , про визнання дій протиправними та скасування припису (а.с.1-3).

Не погодившись із вказаною ухвалою, її оскаржила третя особа без самостійних вимог на предмет спору ТзОВ ВТП Бодекс , яка у апеляційній скарзі просить судову ухвалу скасувати і прийняти нову постанову, якою заяву про забезпечення позову задовольнити, покликаючись на неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання про вжиття заходів забезпечення позову (Т.2, а.с.2-6).

Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що внаслідок зупинення будівництва об'єктів, зазначених у спірному приписі відповідача, безумовно виникає очевидна небезпека правам та інтересам заявника; вказана обставина зумовлює необхідність вжиття заходів по збереженню самого об'єкта та невикористаних матеріалів, конструкцій, що регламентовано Положенням консервації та розконсервації об'єктів будівництва, затв. наказом міністерства будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України № 2 від 21.10.2005р. Такі дії призведуть до виникнення непоправної шкоди матеріалам і конструктивним елементам, збільшення витрат на охорону об'єкта тощо.

Згідно фактичних обставин справи повне відновлення прав позивача і третьої особи є неможливим, якщо не буде обраний ефективний спосіб захисту прав та з метою уникнення несення додаткових матеріальних збитків сторонами; в разі задоволення заяви про забезпечення позову лише тимчасово зупиняється застосування передбачених приписом відповідача заходів до вирішення спору по суті.

Також розгляд заяви третьої особи проведений судом без виклику сторін, що позбавило можливості надати докази на обґрунтування доводів розглядуваної заяви.

Інші учасники справи не подали до суду апеляційної інстанції відзиви на апеляційну скаргу в письмовій формі протягом строку, визначеного в ухвалі про відкриття апеляційного провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, представників позивача і третьої особи на підтримання поданої скарги, перевіривши матеріали справи та апеляційну скаргу в межах наведених у ній доводів, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає до задоволення, з наступних підстав.

Як слідує із матеріалів справи, 16.04.2018р. позивач Військова прокуратура Західного регіону України звернулася до суду із позовною заявою, в якій просила визнати протиправними дії відповідача Міністерства культури України щодо проведення перевірки на об'єктах Будівництво багатоквартирного житлового будинку для військовослужбовців військової прокуратури Західного регіону України та членів їх сімей на вул.І.Мечникова, 16 , Будівництво багатоквартирних житлових будинків для військовослужбовців військової прокуратури Західного регіону України та членів їх сімей з вбудованими громадськими приміщеннями і підземним паркінгом на вул.І.Мечникова, 16 та видачі припису № 16/10-5/74-18 від 15.03.2018р.; визнати протиправним та скасувати припис Міністерства культури України № 16/10-5/74-18 від 15.03.2018р., яким зобов'язано негайно припинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об'єктах Будівництво багатоквартирного житлового будинку для військовослужбовців військової прокуратури Західного регіону України та членів їх сімей на вул.І.Мечникова, 16 , Будівництво багатоквартирних житлових будинків для військовослужбовців військової прокуратури Західного регіону України та членів їх сімей з вбудованими громадськими приміщеннями і підземним паркінгом на вул.І.Мечникова, 16 та вжити заходів із приведення діяльності у відповідність до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини (а.с.9-18).

18.06.2018р. третьою особою ТзОВ ВТП Бодекс подано до суду заяву про забезпечення адміністративного позову, в якій заявник просить зупинити дію припису Міністерства культури України № 16/10-5/74-18 від 15.03.2018р. про припинення проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об'єктах Будівництво багатоквартирного житлового будинку для військовослужбовців військової прокуратури Західного регіону України та членів їх сімей на вул.І.Мечникова, 16 , Будівництво багатоквартирних житлових будинків для військовослужбовців військової прокуратури Західного регіону України та членів їх сімей з вбудованими громадськими приміщеннями і підземним паркінгом на вул.І.Мечникова, 16 , які виконуються в межах історичного ареалу міста Львова та в межах охоронної (буферної) зони об'єкта Архітектурний ансамбль історичного центра Львова , включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, до прийняття остаточного рішення у справі (а.с.242-246).

Вимоги цієї заяви ТзОВ ВТП Бодекс обґрунтовував тим, що оскаржуваний припис містить очевидні ознаки його протиправності, а невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити чи унеможливити поновлення порушених прав та інтересів як заявника, так і позивача.

Відмовляючи у задоволенні поданої заяви, суд першої інстанції виходив з того, що із такої не убачається підставності вжиття заходів забезпечення позову, а лише є наявними покликання третьої особи на несення нею матеріальних витрат по консервації будівельного об'єкта. Також заявником не надано доказів того, що невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист та поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів зацікавленої сторони, або вказувати на наявність очевидних ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення у зв'язку з цим прав, свобод та інтересів особи, яка звернулася до суду.

Враховуючи в сукупності обставини справи, колегія суддів приходить до переконливого висновку про неправильність відмови суду в задоволенні заяви про забезпечення позову і недотримання судом першої інстанції при винесенні оскаржуваної ухвали вимог ст.ст.150, 154 КАС України.

Наведений висновок обґрунтовується наступним.

Відповідно до ч.1 ст.150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

Згідно з ч.2 ст.150 КАС України забезпечення позову допускається як до пред'явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:

1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або

2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Із змісту вимог ч.2 ст.151 КАС України слідує, що заходи забезпечення позову повинні відповідати і бути співрозмірними заявленим позовним вимогам, повинні бути безпосередньо пов'язаними з предметом спору, необхідними і достатніми для забезпечення виконання судового рішення.

Також при розгляді заяви (клопотання) про вжиття заходів забезпечення позову суд повинен дати оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням:

- розумності, обґрунтованості й адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову;

- забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників процесу;

- наявності зв'язку між конкретним видом, що застосовується для забезпечення позову, і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий вид забезпечення забезпечити фактичне виконання рішення суду у разі його задоволення;

- імовірності виникнення утруднень для виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів;

- необхідності у зв'язку із вжиттям заходів запобігти порушенню прав та інтересів інших осіб, в тому числі, й осіб, які не приймають участь у розгляді справи.

Розглядаючи заяву про забезпечення позову, суд вирішує лише питання про наявність підстав для вжиття заходів забезпечення позову і не розглядає матеріально-правові вимоги та заперечення учасників справи, а також не визначає наперед результат розгляду справи по суті.

Як слідує із змісту заявленого позову, предметом розглядуваного спору є, зокрема, вимоги про визнання протиправним та скасування припису Міністерства культури України № 16/10-5/74-18 від 15.03.2018р., яким зобов'язано позивача Військову прокуратуру Західного регіону України припинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об'єктах будівництва, вжити заходів із приведення діяльності у відповідність до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини, а також надати відповідні пояснення (а.с.21-22).

Підставою винесення спірного припису визначено здійснення будівництва без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини (відсутність погодженої проектної документації та неотримання відповідного дозволу на проведення земляних робіт) (а.с.21-22).

Відповідно до актів обстеження містобудівної ситуації на території історичного ареалу м.Львова від 01.12.2017р. на земельних ділянках по вул.Мечникова, 16 у м.Львова виявлено облаштування будівельних майданчиків та виконання масштабних будівельних робіт, при цьому на одній ділянці розташований об'єкт незавершеного будівництва висотою в 12 наземних поверхів, а на іншій змонтовано котлован, зведені монтажні конструкції на рівні цокольного/першого поверху (а.с.23-28).

Також згідно матеріалів позовної заяви Військовою прокуратурою Західного регіону України отримано в квітні 2016 року погодження історико-містобудівного обґрунтування будівництва багатоквартирних житлових будинків для військовослужбовців Військової прокуратури Західного регіону України та членів їх сімей по вул.І.Мечникова, 16 у м.Львові; органом державного архітектурно-будівельного контролю видано декларацію та дозвіл на виконання будівельних робіт, а проведеними ним регулярними перевірками не виявлено будь-яких порушень під час здійснення будівельних робіт; межі історичного ареалу м.Львова відповідачем станом на 01.11.2017р. не затверджені (а.с.9-18, 34-70, 71, 96-102, 149-166).

Третя особа ТзОВ ВТП Бодекс є генеральним підрядником будівництва (а.с.96-97, 98-102), тобто, на договірних засадах (договір № 1 від 23.01.2016р. про спільне будівництво житла) із замовником здійснює будівельні та інші роботи, спрямовані на зведення об'єктів будівництва, через що спірний припис торкається його прав та інтересів.

Відповідно до ч.ч.1 і 2 ст.30 Закону України Про охорону культурної спадщини органи охорони культурної спадщини зобов'язані заборонити будь-яку діяльність юридичних або фізичних осіб, що створює загрозу пам'ятці або порушує законодавство, державні стандарти, норми і правила у сфері охорони культурної спадщини.

Приписи органів охорони культурної спадщини є обов'язковими для виконання всіма юридичними та фізичними особами.

Аналіз поданої заяви про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову та матеріалів справи свідчить про те, що ТзОВ ВТП Бодекс обґрунтовує свої вимоги очевидними ознаками протиправності припису (наявністю погодженої у встановленому порядку проектної документації та дозволу центрального органу виконавчої влади), а також істотним ускладненням чи унеможливленням поновлення порушених прав та інтересів як заявника, так і позивача, через зупинення будівництва.

Наведені обставини в своїй сукупності дозволяють дійти висновку про те, що, діючи на договірних засадах та здійснюючи будівельні та інші роботи на підставі отриманої та погодженої документації, третя особа ТзОВ ВТП Бодекс змушена через наявність спірного припису припинити роботи на об'єктах будівництва, що зумовлює, поза будь-яким розумним сумнівом, несення додаткових матеріальних витрат, особливо по забезпеченню охорони та консервації об'єктів незавершеного будівництва.

Такі обставини стверджуються наступними доказами: довідкою ТзОВ Бодекс № 130 від 07.08.2018р. про витрати на охорону об'єктів будівництва та їх обслуговування (Т.2, а.с.27), довідкою Фінансової компанії Еко-Дім № 07/08-01 від 07.08.2018р. про зниження обсягу продажу квартир на зведених об'єктах (Т.2, а.с.28).

Окрім цього, спірний припис стосується заборони Військовій прокуратурі Західного регіону України, як замовнику будівництва, проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об'єктах будівництва через неотримання відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Отже, спрямованість припису зумовлена такою обставиною як припинення порушення законодавства, державних стандартів, норм і правил у сфері охорони культурної спадщини.

При цьому, припис не торкається уникнення загрози пам'ятці культурної спадщини; також згідно висновку Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради № 04-1795 від 09.08.2016р. об'єктів культурної спадщини на території, що планується під забудову, немає (а.с.129-130).

Водночас, будучи генеральним підрядником (замовником будівництва є орган прокуратури), заявник прагне уникнути економічних збитків через зупинення будівництва до часу завершення судового розгляду. При цьому наполягає на наявності всіх необхідних дозвільних документів, в тому числі погодження історико-містобудівного будівництва багатоквартирних житлових будинків (а.с.34-70).

Відповідно до ч.2 ст.151 КАС України суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

Іншими словами, у розглядуваному випадку необхідно знайти справедливий баланс до вимог загальних інтересів спільноти та вимог захисту прав забудовника. Необхідний баланс не буде знайдений, якщо особі або особам доводиться нести індивідуальний і надмірний тягар.

В розглядуваному випадку доведено початок земельних та будівельних робіт на підставі погодженої та оформленої документації; будівельні та інші роботи проводяться тривалий час (починаючи з 2016 року), на ділянках зведені об'єкти незавершеного будівництва.

Спірний припис № 16/10-5/74-18 від 15.03.2018р., вимоги якого зводяться до отримання відповідних погоджень та інших документів, є предметом судового розгляду, при цьому на даний час спір між сторонами не вирішений.

Таким чином, за наведених обставин зупинення робіт на об'єктах будівництва призведе до істотного ускладнення або унеможливлення поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів ТзОВ ВТП Бодекс , що зумовить матеріальні втрати і несення додаткових витрат на охорону та консервацію об'єктів (комплексу робіт та заходів, пов'язаних із забезпеченням зберігання на визначений довготривалий час об'єкта, на якому припинено будівництво, що включає тимчасові та постійно діючі захисні або конструктивні заходи, які запобігають руйнації об'єкта), що передбачено вимогами Положення консервації та розконсервації об'єктів будівництва, затв. наказом Міністерства будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України № 2 від 21.10.2005р.

Наведену обставину апеляційний суд враховує як визначальну під час розгляду заяви про забезпечення позову; питання очевидності ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень є спірним, відтак йому буде надана оцінка судом під час розгляду справи по суті.

При цьому, забезпечуючи позов, апеляційний суд враховує принципи, що висловлені Рекомендацією № R (89)8 про тимчасовий захист у адміністративних справах, прийнятою Комітетом Міністром Ради Європи 13.09.1989р.

Так, Комітет Міністрів, виходячи з того, що негайне і повне виконання адміністративних актів, які стали або можуть стати предметом оскарження, спроможні за деяких обставин завдавати інтересам осіб непоправної шкоди і що необхідно, заради справедливості, не допускати таких наслідків, виходячи з доцільності гарантувати особам, які цього потребують, тимчасовий захист з боку судів, не ігноруючи при цьому необхідність забезпечення ефективності адміністративної діяльності, рекомендував урядам держав-членів керуватися в своєму праві та адміністративній практиці, зокрема, наступним.

Згідно Рекомендацій, термін адміністративний акт означає будь-який окремий захід чи рішення, вжитий/прийняте в межах реалізації владних повноважень, який/яке, з огляду на свій характер, безпосередньо впливає на права, свободи чи інтереси осіб.

У випадку, коли у провадженні суду знаходиться позов проти адміністративного акту, і цей суд ще не виніс стосовно нього свого рішення, заявник може вимагати від цього суду або від іншого компетентного судового органу вжити заходів тимчасового захисту стосовно цього адміністративного акта.

Приймаючи рішення щодо необхідності надання особі тимчасового захисту, суд бере до уваги всі фактори та інтереси, які мають відношення до цієї справи. Рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов'язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта.

Заходи тимчасового захисту, про вжиття яких розпорядився правомочний суд, можуть мати форму повного або часткового призупинення виконання адміністративного акта, повного або часткового відновлення ситуації, яка існувала на момент прийняття цього адміністративного акта або після його прийняття, а також покладення судом, згідно з його повноваженнями, відповідного обов'язку на адміністративний орган влади.

Також вжиття заходів забезпечення позову за заявою позивача не є вирішенням публічного-правового спору по суті без фактичного його розгляду судом. Зупинення дії оскаржуваного припису не скасовує його чинність, ніяк не змінює обсягу прав та обов'язків учасників справи, а лише тимчасово забороняє застосування передбачених ним заходів до вирішення спору в даній справі.

У справі Беєлер проти Італії Європейський суд з прав людини зазначив, що будь-яке втручання органу влади у захищене право не суперечитиме загальній нормі, викладеній у першому реченні частини 1 статті 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, лише якщо забезпечено справедливий баланс між загальним інтересом суспільства та вимогами захисту основоположних прав конкретної особи. Питання щодо того, чи було забезпечено такий справедливий баланс, стає актуальним лише після того, як встановлено, що відповідне втручання задовольнило вимогу законності і не було свавільним.

У рішенні від 09.01.2007р. у справі Інтерсплав проти України Суд наголосив, що втручання має бути пропорційним та не становити надмірного тягаря, іншими словами воно має забезпечувати справедливий баланс між інтересами особи і суспільства.

Європейський суд з прав людини у своєму рішенні Рисовський проти України зазначив, що Суд підкреслює особливу важливість принципу належного урядування . Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (п.70).

Принцип належного урядування , як правило не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення Москаль проти Польщі ). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам. З іншого боку, потреба виправити колишню помилку не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (див. mutatis mutandis, рішення у справі Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки ). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються .

Таким чином, розглянувши подану заяву про забезпечення позову, зважаючи на фактичні обставини справи, виходячи із пов'язаності заходів забезпечення позову з його предметом, співмірності таких заходів заявленим позовним вимогам і відповідності виду забезпечення позову позовним вимогам, колегія суддів вважає заяву про забезпечення позову такою, що підлягає до задоволенню.

Відповідно до п.2 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право, зокрема, скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Даючи оцінку вказаним обставинам в сукупності, колегія суддів приходить до переконання про підставність та обґрунтованість заяви про забезпечення позову, а тому вважає, що ухвала судом постановлена за неповного з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, з порушенням норм процесуального права, що привело до неправильного вирішення питання про забезпечення позову, а відтак вона підлягає скасуванню з винесенням нової постанови про задоволення заяви про забезпечення адміністративного позову.

Також питання судових витрат буде вирішуватися судом першої інстанції під час винесення судового рішення по суті заявлених позовних вимог згідно вимог ст.143 КАС України.

Керуючись ст.139, ч.3 ст.243, ст.310, п.2 ч.1 ст.315, п.п.1, 4 ч.1 ст.317, ч.1 ст.321, ст.ст.322, 325, 328, 329 КАС України, апеляційний суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю Виробничо-торгове підприємство Бодекс задовольнити.

Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 19.06.2018р. про відмову в забезпеченні позову в адміністративній справі № 813/1431/18 скасувати та винести нову постанову, якою заяву Товариства з обмеженою відповідальністю Виробничо-торгове підприємство Бодекс про забезпечення позову задовольнити.

Зупинити дію припису Міністерства культури України № 16/10-5/74-18 від 15.03.2018р. до набрання законної сили рішенням суду в справі № 813/1431/18.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції протягом тридцяти днів з дня проголошення судового рішення; у випадку оголошення судом апеляційної інстанції лише вступної та резолютивної частини судового рішення зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Р. М. Шавель судді В. З. Улицький Р. М. Гулид Дата складення повного судового рішення: 15.08.2018р.