Постанова

від 23.03.2023 по справі 815/3599/15

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 березня 2023 року

м. Київ

справа № 815/3599/15

адміністративне провадження № К/9901/23041/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,

суддів - Єресько Л.О.,

Жука А.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Міністерства внутрішніх справ України

на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 03.06.2021 (головуючий суддя - К.В. Кравченко, судді - О.В. Джабурія, Н.В. Вербицька)

у справі № 815/3599/15

за позовом ОСОБА_1 до Міністерства внутрішніх справ України,

Управління Міністерства внутрішніх справ України на Одеській залізниці,

за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів - Міністерства юстиції України,

про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

встановив:

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Міністерства внутрішніх справ України, Управління Міністерства внутрішніх справ України на Одеській залізниці, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів - Міністерства юстиції України, в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства внутрішніх справ України № 888 о/с від 18.05.2015 щодо звільнення начальника Управління Міністерства внутрішніх справ України на Одеській залізниці полковника міліції ОСОБА_1 з органів внутрішніх справ;

- поновити ОСОБА_1 на посаді начальника Управління Міністерства внутрішніх справ України на Одеській залізниці;

- стягнути з Міністерства внутрішніх справ України на користь позивача середньомісячний заробіток за час вимушеного прогулу.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 14.11.2017, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 03.06.2020, позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства внутрішніх справ України № 888 о/с від 18.05.2015. Поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника Управління Міністерства внутрішніх справ України на Одеській залізниці з 18.05.2015 та стягнуто з Управління Міністерства внутрішніх справ України на Одеській залізниці на користь позивача суму середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу за період з 18.05.2015 по 14.11.2017 у розмірі 278 761, 92 грн.

3. Постановою Верховного Суду від 31.03.2021 касаційну скаргу Міністерства внутрішніх справ України залишено без задоволення, а постанову Одеського окружного адміністративного суду від 14.11.2017 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 03.06.2020 у справі № 815/3599/15 - без змін.

4. 14.09.2020 позивачем до суду першої інстанції надійшла заява про заміну боржника у виконавчому провадженні, в якій позивач просить замінити боржника Управління Міністерства внутрішніх справ України на Одеській залізниці на боржника - Головне управління Національної поліції в Одеській області.

5. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 02.10.2020 заяву представника ОСОБА_1 про заміну боржника задоволено. Замінено боржника у виконавчому листі № 815/3599/15 від 10.07.2020 про стягнення з Управління Міністерства внутрішніх справ України на Одеській залізниці на користь ОСОБА_1 суми середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу за період з 18.05.2015 по 14.11.2017 у розмірі 278 761, 92 грн., а саме: Управління Міністерства внутрішніх справ України на Одеській залізниці замінено на Головне управління Національної поліції в Одеській області.

6. Задовольняючи заяву представника позивача про заміну боржника у виконавчому провадженні, суд першої інстанції виходячи з того, що в даному випадку фактично мала місце реорганізація Управління Міністерства внутрішніх справ України на Одеській залізниці, а не ліквідація, а тому завдання та функції держави, які були покладені на Управління Міністерства внутрішніх справ України на Одеській залізниці, у зв`язку із прийняттям Закону України «Про Національну поліцію» покладені на Головне управління Національної поліції в Одеській області.

7. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 03.06.2021 апеляційну скаргу Головного управління Національної поліції в Одеській області задоволено частково. Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 02.10.2020 скасовано, прийнято по справі нову постанову, якою заяву представника ОСОБА_1 про заміну боржника у виконавчому провадженні задоволено частково. Замінено боржника у виконавчому листі № 815/3599/15 від 10.07.2020 про стягнення з Управління Міністерства внутрішніх справ України на Одеській залізниці на користь ОСОБА_1 суми середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу за період з 18.05.2015 по 14.11.2017 у розмірі 278 761, 92 коп., а саме: Управління Міністерства внутрішніх справ України на Одеській залізниці замінено на Міністерство внутрішніх справ України.

8. При ухваленні постанови, апеляційний суд виходив з того, що держава не відмовилась від виконання завдань і функцій по діяльності з охорони громадського порядку та безпеки, які виконувались Управлінням Міністерства внутрішніх справ України на Одеській залізниці, вказані завдання і функції згідно постанови Кабінету Міністрів України № 878 від 28.10.2015 закріплені за Міністерством внутрішніх справ України, а тому дане міністерство являється процесуальним правонаступником Управління Міністерства внутрішніх справ України на залізничному транспорті, а не Головне управління Національної поліції в Одеській області.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

9. У касаційній скарзі Міністерство внутрішніх справ України, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального права, просить постанову суду апеляційної інстанції скасувати, ухвалу суду першої інстанції залишити без змін.

10. Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги скаржник вказує, що апеляційним судом помилково зазначено, що Міністерство внутрішніх справ України є правонаступником Управління Міністерства внутрішніх справ України на Одеській залізниці, оскільки завдання та функції держави, які були покладено на Управління Міністерства внутрішніх справ України на Одеській залізниці, у зв`язку із прийняттям Закону України «Про Національну поліцію» покладені на Головне управління Національної поліції в Одеській області.

Позиція інших учасників справи

11. Інші учасники справи правом на подання відзиву на касаційну скаргу не скористалися, відсутність якого, відповідно до положень частини четвертої статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України, не перешкоджає перегляду рішення суду апеляційної інстанції.

Рух касаційної скарги

12. Ухвалою Верховного Суду від 14.07.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Міністерство внутрішніх справ України.

13. Ухвалою Верховного Суду від 22.03.2023 прийнято до провадження адміністративну справу та призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

Оцінка висновків суду, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

14. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених у статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права, виходить із такого.

15. Відповідно до частини першої статті 52 Кодексу адміністративного судочинства України у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов`язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов`язкові для особи, яку він замінив.

16. За правилами частини першої статті 379 Кодексу адміністративного судочинства України у разі вибуття однієї із сторін виконавчого провадження за поданням державного виконавця або за заявою заінтересованої особи суд, який розглядав справу як суд першої інстанції, замінює сторону виконавчого провадження її правонаступником.

17. Частиною четвертою статті 379 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що положення цієї статті застосовуються також у випадку необхідності заміни боржника або стягувача у виконавчому листі до відкриття виконавчого провадження.

18. За визначенням, наведеним у статті 1 Закону України «Про виконавче провадження» (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) виконавче провадження як завершальна стадія судового провадження і примусове виконання судових рішень та рішень інших органів (посадових осіб) (далі - рішення) - сукупність дій визначених у цьому Законі органів і осіб, що спрямовані на примусове виконання рішень і проводяться на підставах, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України, цим Законом, іншими законами та нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до цього Закону, а також рішеннями, які відповідно до цього Закону підлягають примусовому виконанню.

19. Відповідно до частини другої статті 15 Закону України «Про виконавче провадження» стягувачем є фізична або юридична особа чи держава, на користь чи в інтересах яких видано виконавчий документ. Боржником є визначена виконавчим документом фізична або юридична особа, держава, на яких покладається обов`язок щодо виконання рішення.

20. Положеннями абзацу 1 частини п`ятої статті 15 Закону України «Про виконавче провадження» встановлено, що у разі вибуття однієї із сторін виконавець за заявою сторони, а також заінтересована особа мають право звернутися до суду із заявою про заміну сторони її правонаступником. Для правонаступника усі дії, вчинені до його вступу у виконавче провадження, є обов`язковими тією мірою, якою вони були б обов`язковими для сторони, яку правонаступник замінив.

21. Аналіз наведених норм дає суду підстави для висновку, що підставою для заміни сторони виконавчого провадження є припинення її юридичної особи та перехід її прав і обов`язків до іншої юридичної особи.

22. У цій справі судами попередніх інстанцій встановлено, що боржником у виконавчому листі № 815/3599/15 виданому 10.07.2020 Одеським окружним адміністративним судом щодо стягнення на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу в сумі 278 761, 92 грн. зазначено Управління Міністерство внутрішніх справ України на Одеській залізниці.

23. 14.04.2015 Міністерством внутрішніх справ України видано накази № 431 «Про заходи щодо реформування органів внутрішніх справ» та від 08.06.2015 № 661 «Про ліквідацію Управління Міністерство внутрішніх справ України на Одеській залізниці».

24. Згідно з даними Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань здійснена державна реєстрація припинення Управління Міністерство внутрішніх справ України на Одеській залізниці 16.01.2021, номер запису 1005561110007037176.

25. Змінюючи сторону у виконавчому листі на Міністерство внутрішніх справ України, суд апеляційної інстанції виходив з того, що держава не відмовилась від виконання завдань і функцій по діяльності з охорони громадського порядку та безпеки, які виконувались Управління Міністерства внутрішніх справ України на Одеській залізниці, вказані завдання і функції згідно постанови Кабінету Міністрів України № 878 від 28.10.2015 закріплені за Міністерством внутрішніх справ України, а тому дане міністерство являється процесуальним правонаступником Управління Міністерства внутрішніх справ України на залізничному транспорті.

26. Водночас Верховний Суд вважає такий висновок передчасним враховуючи наступне.

27. Публічне правонаступництво органів державної влади є окремим, особливим видом правонаступництва, під таким терміном розуміється перехід в установлених законом випадках прав та обов`язків одного суб`єкта права іншому. При цьому обов`язок щодо відновлення порушених прав особи покладається на орган, компетентний відновити такі права. Такий підхід про перехід до правонаступника обов`язку відновити порушене право відповідає принципу верховенства права, оскільки метою правосуддя є ефективне поновлення порушених прав, свобод і законних інтересів.

28. У спорах, які виникають з публічних правовідносин, де оскаржуються рішення (дії, бездіяльність) державного органу, пов`язані зі здійсненням функції від імені держави, стороною є сама держава в особі того чи іншого уповноваженого органу. Функції держави, які реалізовувалися ліквідованим органом, не можуть бути припинені та підлягають передачі іншим державним органам, за винятком того випадку, коли держава відмовляється від таких функцій взагалі.

29. Отже, правонаступництво у сфері управлінської діяльності органів державної влади (публічне правонаступництво) передбачає повне або часткове передання (набуття) адміністративної компетенції одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) до іншого або внаслідок припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення його адміністративної компетенції.

30. Вирішуючи питання публічного правонаступництва, Верховний Суд у постанові від 11.02.2021 у справі № 826/9815/18 виходив із специфіки публічно-правових відносин, а саме: тієї обставини, що повноваження відповідних державних органів не є статичними і можуть передаватись від одного органу до іншого у випадку зміни законодавства. При цьому, такий перехід може не збігатися у часі з юридичним припиненням суб`єкта владних повноважень унаслідок реорганізації чи ліквідації.

31. У цій постанові Верховний Суд сформулював правовий висновок, відповідно до якого, якщо спір виник з приводу реалізації суб`єктом владних повноважень, що припиняється, його компетенції, підстави для правонаступництва виникають з моменту його вибуття з правовідносин, щодо яких виник спір, унаслідок, зокрема, передачі відповідним розпорядчим актом його адміністративної компетенції іншому (іншим) суб`єктам владних повноважень.

32. Якщо спір виник у відносинах, що не пов`язані з реалізацією суб`єктом владних повноважень його компетенції, підстави для правонаступництва виникають з моменту припинення сторони - суб`єкта владних повноважень (повне правонаступництво).

33. У випадку повного правонаступництва до правонаступника переходять права та обов`язки юридичної особи, які стосуються не лише майнових правовідносин, але і правовідносин з приводу проходження публічної служби, зокрема, в частині продовження дії трудового договору з працівниками.

34. Такий підхід ґрунтується на конституційних принципах безперервності процесу державного управління та відповідальності держави перед людиною за свою діяльність.

35. Виконавчий лист у цій справі видано на виконання постанови Одеського окружного адміністративного суду від 14.11.2017, якою стягнуто з Управління Міністерства внутрішніх справ України на Одеській залізниці на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 18.05.2015 по 14.11.2017 у розмірі 278 761, 92 грн.

36. Отже, спір у цій справі виник у відносинах публічної служби у зв`язку з проходженням та припиненням позивачем служби в органах внутрішніх справ.

37. Здійснюючи заміну Управління Міністерства внутрішніх справ України на Одеській залізниці на Міністерство внутрішніх справ України у виконавчому провадженні у справі № 815/3599/15, судом апеляційної інстанції не здійснено аналіз положень Управління Міністерства внутрішніх справ України на Одеській залізниці та Міністерство внутрішніх справ, Головного управління Національної поліції в Одеській області, а також не досліджено правових актів, які б підтверджували факт публічного правонаступництва у цьому випадку, зокрема процедури ліквідації (реорганізації) Управління Міністерства внутрішніх справ України на Одеській залізниці.

38. Вказані обставини мають значення для правильного вирішення заяви ОСОБА_1 про заміну сторони у виконавчому провадженні у справі № 815/3599/15, а саме встановлення наявності чи відсутності у Міністерства внутрішніх справ з огляду на його правовий статус і обсяг повноважень факту правонаступництва ліквідованого Управління Міністерства внутрішніх справ України на Одеській залізниці.

39. З урахуванням викладеного Верховний Суд дійшов висновку, що судом апеляційної інстанції порушено норми процесуального права, що призвело до постановлення незаконної ухвали, яка перешкоджає подальшому провадженню у даній адміністративній справі.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

40. Відповідно до частини першої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

41. Таким чином, зважаючи на приписи статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України, касаційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржуване судове рішення - скасуванню із направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Висновки щодо розподілу судових витрат

42. Відповідно до частини шостої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

43. Оскільки суд касаційної інстанції не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 139, 327, 341, 345, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

постановив:

1. Касаційну скаргу Міністерства внутрішніх справ України задовольнити частково.

2. Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 03.06.2021 у справі № 815/3599/15 скасувати.

3. Справу № 815/3599/15 направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції - П`ятого апеляційного адміністративного суду.

3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Ж.М. Мельник-Томенко

Судді Л.О. Єресько

А.В. Жук