Постанова

від 21.03.2023 по справі 640/8400/21

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 640/8400/21 Суддя (судді) першої інстанції: Пащенко К.С.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 березня 2023 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого - судді Парінова А.Б.,

суддів: Беспалова О.О.,

Грибан І.О.,

при секретарі судового засідання Почепі В.В.,

за участю учасників судового процесу:

від позивача (апелянта): ОСОБА_2

від відповідача 1: не прибув

від відповідача 2: Лісовенко О.О.

від третої особ 1: Цитович К.М.

від третої особ 2: не прибув

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_2 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 липня 2022 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Київської міської державної адміністрації, Кабінету Міністрів України, треті особи, що не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Комунальна організація «Інститут генерального плану м. Києва», Департамент містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) про визнання протиправними дій та бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернувся ОСОБА_2 (надалі - позивач) з адміністративним позовом до Київської міської державної адміністрації, (надалі - відповідач 1, КМДА), Кабінету Міністрів України (надалі - відповідач 2, КМУ), треті особи, що не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Комунальна організація «Інститут генерального плану м. Києва» (надалі - третя особа 1), Департамент містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) (надалі - третя особа 2), в якому просить суд:

- визнати протиправними дії Київської міської державної адміністрації, пов`язані з розробленням проекту нового Генерального плану міста Києва, чи у новій його редакції, та зобов`язати Київську міську державну адміністрацію утриматись від вчинення дій, пов`язаних з розробленням проекту нового Генерального плану міста Києва, чи у новій його редакції;

- визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо невжиття заходів реагування на факт протиправних дій Київської міської державної адміністрації, пов`язаних з розробленням проекту нового Генерального плану міста Києва, чи у новій його редакції, та зобов`язати Кабінет Міністрів України вжити заходи реагування на факт протиправних дій Київської міської державної адміністрації, пов`язаних з розробленням проекту нового Генерального плану міста Києва, чи у новій його редакції.

В обґрунтування позовної заяви позивач зазначає, що листом від 19.01.2021 № 19/01 він звернувся до Київського міського голови Кличка В.В., як до голови Київської міської державної адміністрації, в якому, між іншим, повідомив про порушення чинного законодавства, пов`язаного з розробленням проекту нового Генерального плану міста Києва, чи у новій редакції; у відповідь на свій лист позивач отримав лист Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 12.02.2021 № 055-1965, зміст якого свідчить про ухилення Київської міської державної адміністрації від прийняття за результатами розгляду листа позивача від 19.01.2021 № 19/01 рішень, відповідно до чинного законодавства і забезпечення їх виконання, а також свідчить і про її ухилення від вжиття за результатами розгляду даного листа невідкладних заходів щодо припинення неправомірних дій, що є порушенням приписів частини 1 статті 15, абзацу 5 частини 1 статті 19 Закону України "Про звернення громадян"; 05.03.2021 листом за № 05/03 позивач звернувся до Кабінету Міністрів України з підстав вищевикладених дій та бездіяльності Київської міської державної адміністрації; у відповідь на свій лист позивач отримав лист Секретаріату Кабінету Міністрів України без дати і вихідного номеру, яким повідомлено про надіслання листа позивача відповідно до ч. 3 ст. 7 Закону України "Про звернення громадян" до Міністерства громад та територій України, Київської міської державної адміністрації, Державної архітектурно-будівельної інспекції України; цими своїми діями Кабінет Міністрів України допустив протиправну бездіяльність, в частині, всупереч норм законодавства, ухилення контролю за бездіяльністю органів виконавчої влади, одним із яких є Київська міська державна адміністрація, та за виконанням органами виконавчої влади, а саме вказаною державною адміністрацією, її посадовими особами, актів законодавства України, а також не вжив заходів щодо усунення недоліків у роботі органів виконавчої влади, а саме Київської міської державної адміністрації, і ухилявся від спрямування та координації діяльності вказаної місцевої адміністрації щодо забезпечення належного виконання нею на відповідній території наданих їй повноважень; тобто це протиправне діяння (дії та/або бездіяльність) Кабінету Міністрів України полягає у невиконанні та недотриманні норм законодавства, а саме: п. 9 ч. 1 ст. 2, ч. 2 ст. 19, абз. 3 п. 3 ч. 1 ст. 20, ч. 1 ст. 23 Закону України "Про Кабінет Міністрів України"; крім того, скерувавши лист позивача від 05.03.2021 № 05/03 відповідно до ч. 3 ст. 7 Закону України "Про звернення громадян" до Міністерства розвитку громад та територій України, Київської міської державної адміністрації, Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Кабінет Міністрів України порушив приписи ч. 1 ст. 15, абз. 5, 10 ч. 1 ст. 19 Закону України "Про звернення громадян", а саме, в частині неприйняття рішень відповідно до чинного законодавства і незабезпечення їх виконання, не виявлення, не усунення причин і умов, які сприяли порушенням, а також в частині допущення безпідставної передачі розгляду заяв іншим органам. Позивач також зазначає, що свої листи від 19.01.2021 № 19/01 та від 05.03.2021 № 05/03 подав до відповідачів, керуючись гарантованим йому ст. 38 Конституції України правом брати участь в управлінні державними справами, в тому числі і в здійсненні безпосереднього контролю у фінансово-економічній сфері, а також керуючись приписом другого речення преамбули Закону України "Про звернення громадян", яким встановлено, що цей закон забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ організацій незалежно від форм власності; у зв`язку з фактичним постійним проживанням позивача у місті Києві та його наміру щодо подальшого проживання на постійній основі у цьому місті, протиправні дії Київської міської державної адміністрації ще й порушили законний інтерес позивача, в частині прагнення до користування таким нематеріальним благом, як належне виконання КМДА своїх владних повноважень, в частині здійснення на законних підставах внесення зміни до Генерального плану міста Києва; а протиправна бездіяльність Кабінету Міністрів України ще й порушила законний інтерес позивача щодо прагнення ним до користування таким нематеріальним благом, як належне виконання цим вищим органом у системі органів виконавчої влади своїх владних повноважень в частині здійснення належного контролю за діяльністю Київської міської державної адміністрації, а тому заявлені позовні вимоги підлягають задоволенню.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 липня 2022 року у задоволенні позовних вимог відмовлено повністю.

Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням позивачем (надалі - апелянт) подано апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального права, неповне з`ясування всіх обставин справи та невідповідність висновків суду обставинам справи, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.

В обґрунтування апеляційної скарги позивач зазначає, що Київська міська державна адміністрація та її відповідні структурні підрозділи не мали правових підстав після 2011 року подовжувати процес розроблення проекту нового Генерального плану міста Києва та його приміської зони до 2025 року, що відбувається до сьогодні, шляхом внесення відповідних змін в укладений на виконання Рішення Київської міської ради від 18.09.2008 № 262/262 Договір № 101-ДПІ від 15.11.2008. Також, позивач зазначає, що розроблення проекту нового Генерального плану міста Києва та його приміської зони до 2025 року, всупереч закону, відбувається не на оновленій картографічній основі території міста Києва, чим відповідно до законодавства є топографічний план території міста Києва в масштабі 1:2000, який має бути складеним відповідно до вимог законодавства та актуальність якого на рік розроблення генерального плану є засвідченою його виконавцем на паперовому носії, що є порушенням частини 3 статті 2 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», абзаців 5, 7 пункту 1.4 Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 №290. Позивач стверджує про те. що розроблення проекту нового Генерального плану міста Києва та його приміської зони до 2025 року увесь час відбувалося, і здійснюється до сьогодні, без врахування державних інтересів, що є фактом порушення статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» як в тій її редакції, що діяла до 24 липня 2021 року, так і в тій її редакції, яка діє на цей час. Також, позивач стверджує про протиправну бездіяльність Кабінету Міністрів України, допущену за результатами розгляду його листа від 05.03.2021 № 05/03, в частині ухилення від контролю за діяльністю органів виконавчої влади, одним із яких є Київська міська державна адміністрація, та за виконанням органами виконавчої влади, а саме вказаною місцевою державною адміністрацією. її посадовими особами, актів законодавства України, а також в частині невжиття заходів щодо усунення недоліків у роботі органів виконавчої влади, а саме Київської міської державної адміністрації, і нездійснення спрямування та координації діяльності цієї місцевої державної адміністрації щодо забезпечення належного виконання нею на відповідній території наданих їй повноважень.

В судовому засіданні позивач підтримав апеляційну скаргу в повному обсязі та просив її задовольнити у повному обсязі, а рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове про задоволення позовних вимог.

Представник відповідач 2, в судовому засіданні заперечував проти апеляційної скарги позивача у повному обсязі з підстав зазначених у письмовому відзиві на апеляційну скаргу.

В судовому засіданні представник третьої особи 2 заперечував проти задоволення апеляційної скарги позивача у повному обсязі та зазначив, що вона є необґрунтованою та такою, що не підлягає задоволенню.

Позивачем заявлено клопотання про витребування інформації у Державного картографо-геодезичного фонду України та у Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України, оскільки відповідачем 1 розробляється проект Генерального плану міста Києва без урахування інтересів держави.

В судовому засіданні представник відповідача 2 та третьої особи 2 заперечувли проти даних клопотань та зазначали, що позивачем заявлялися дані клопотання в суді першої інстанції.

Крім того, представник третьої особи 2 зазначив, що Комунальною організацією «Інститут генерального плану м. Києва» під час розгляду справи надавалися документи щодо розроблення генерального плану м. Києва та надавався, зокрема і Висновок науковоправової експертизи щодо відповідності вимогам законодавства рішення Київської міської ради з питань розроблення нового генерального плану від 25.11.2015 №126/413. Також, третя особа 2 зазначила, що в матеріалах справи наявний лист Мінрегіонубуд, яким підтвердження погодження з останнім розроблення проекту Генерального плану м. Києва.

Колегією суддів досліджено матеріали справи та встановлено, що на даний час проводиться розробка проекту Генерального плану міста Києва, яка повинна закінчитися у 2025 році, а отже клопотання позивача не підлягають задоволенню, оскільки розроблення даного проекту ще не завершився.

Відповідно до положень статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає судові рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, колегія суддів виходить з наступного.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, що Листом за вих. № 19/01 від 19.01.2021 ОСОБА_2 звернувся до Київського міського голови Кличка В.В., голови Київської обласної державної адміністрації Володіна В.Г., в якому, між іншим, повідомив про порушення чинного законодавства, пов`язаного з розробленням проекту нового Генерального плану міста Києва.

Листом за вих. № 055-1965 від 12.02.2021 Департамент містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) повідомив ОСОБА_2 про те, що станом на дату надання відповіді завершується актуалізація та приведення проекту Генерального плану міста Києва (проекту Генерального плану розвитку міста Києва та його приміської зони до 2025) у відповідність до вихідних даних, актуальних на 01.01.2019, та змін законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних та інших державних норм, стандартів і правил.

Листом за вих. № 05/03 від 05.03.2021 ОСОБА_2 звернувся до Прем`єр-міністра України, в якому повідомив про системні порушення керівництвом Київської міської державної адміністрації чинного законодавства, допущені при розробленні проекту Генплану м. Києва.

Листом Секретаріату Кабінету Міністрів України повідомлено ОСОБА_2 про те, що лист, який надійшов до Кабінету Міністрів України, надіслано Міністерству розвитку громад та територій України, Київській міській державній адміністрації, Державній архітектурно-будівельній інспекції України відповідно до ч. 3 ст. 7 Закону України "Про звернення громадян".

Вважаючи протиправними дії та бездіяльність Київської міської державної адміністрації щодо реагування та вжиття заходів за результатами розгляду листа позивача, а також не прийняття Кабінетом Міністрів України рішень внаслідок розгляду листа позивача та не дослідження факту порушення Київською міською державною адміністрацією чинного законодавства, пов`язаного з розробленням проекту нового Генерального плану міста Києва чи його у новій редакції, позивач звернувся із даним позовом до суду.

Приймаючи рішення про відмову в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції зазначив, що рішення Київської міської ради від 18.09.2008 № 262/262 "Про розробку нового Генерального плану розвитку міста Києва та його приміської зони до 2025 року" є таким, що прийняте у відповідності з вимогами чинного на час його прийняття законодавства. Зазначене рішення Київською міською радою не скасовувалось, недійсним в судовому порядку не визнавалось, а отже є чинним на даний час. Крім того, суд першої інстанції зазначив, що дії Кабінету Міністрів України щодо перенаправлення звернення позивача до третіх осіб (відповідача 1) для надання відповіді по суті були виправданими, оскільки треті особи володіють більш ґрунтовною та детальною інформацію стосовно поставленого позивачем у зверненні питання.

Переглядаючи справу за наявними у ній доказами, перевіряючи законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів зазначає про таке.

Відповідно до ст. 118 Конституції України виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Особливості здійснення виконавчої влади у містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України.

Згідно з ч. 1 ст. 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Отже, Конституція України уповноважила визначити законом, якими мають бути особливості здійснення виконавчої влади і місцевого самоврядування в місті Києві порівняно із загальним порядком здійснення виконавчої влади в областях і районах та із загальним порядком здійснення місцевого самоврядування в інших, ніж міста Київ та Севастополь, населених пунктах.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування відповідно до Конституції України визначає Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні".

У відповідності до ст. 1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.

За приписами ст. 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст. Між тим, спеціальний статус міста Києва як столиці України, особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування у місті відповідно до Конституції України та законів України визначає Закон України "Про столицю України - місто-герой Київ".

Згідно із ст. 4 Закону України "Про столицю України - місто-герой Київ" органи місцевого самоврядування і виконавчої влади у місті Києві забезпечують в межах своїх повноважень, визначених законами України, здійснення містом таких функцій: 1) створення належних умов для діяльності у місті Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, центральних органів державної влади, офіційних представництв іноземних держав і міжнародних організацій, установ і закладів науки, освіти, охорони здоров`я, культури і спорту, місцем розташування яких відповідно до законодавства визначено місто Київ; 2) вирішення питань щодо розміщення центральних органів, які утворюються Президентом України, Верховною Радою України та Кабінетом Міністрів України, а також дипломатичних представництв, консульств іноземних держав та представництв міжнародних організацій в Україні; 3) надання на договірних засадах комунальних, інженерних, соціально-культурних, транспортних, інформаційних та інших послуг державним органам, дипломатичним представництвам іноземних держав, представництвам міжнародних організацій, розміщеним у місті Києві; 4) взаємодія з Президентом України, Верховною Радою України та Кабінетом Міністрів України при розробленні та здійсненні ними заходів, програм та проектів, що зачіпають інтереси столиці; 5) здійснення заходів щодо збереження та відновлення пам`яток історії, культури, релігії, архітектури та містобудування, заповідних та природних зон і ландшафтів, що мають національне значення; 6) виконання інших функцій міста Києва, передбачених у законодавстві України, специфічних для функціонування Києва як столиці держави, в межах законодавства України. Здійснення столичних функцій забезпечується органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування у місті Києві та гарантується державою.

Положеннями ст. 6 Закону України "Про столицю України - місто-герой Київ" унормовано, що місцеве самоврядування у місті Києві здійснюється територіальною громадою міста як безпосередньо, так і через Київську міську раду, районні в місті ради (у разі їх утворення) та їх виконавчі органи. Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні відповідним радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними радами. Система місцевого самоврядування у місті Києві відповідно до ст. 7 Закону України "Про столицю України - місто-герой Київ" включає: територіальну громаду міста; міського голову; міську раду; виконавчий орган міської ради; районні ради (у разі їх утворення); виконавчі органи районних у місті рад; органи самоорганізації населення. Районні ради можуть утворюватися за рішенням територіальної громади міста Києва, прийнятого шляхом проведення місцевого референдуму, або за рішенням Київської міської ради.

Згідно зі ст. 8 Закону України "Про столицю України - місто-герой Київ" місцеве самоврядування у місті Києві здійснюється територіальною громадою міста як безпосередньо, так і через Київську міську раду, районні в місті ради (у разі їх утворення) та їх виконавчі органи.

Відповідно до ч. 1 ст. 10-1 Закону України "Про столицю України - місто-герой Київ" виконавчим органом Київської міської ради є Київська міська державна адміністрація, яка паралельно виконує функції державної виконавчої влади, що є особливістю здійснення виконавчої влади в місті Києві.

Рішенням Конституційного Суду України від 25.12.2003 № 21-рп/2003 встановлено, що Київська міська державна адміністрація є єдиним в організаційному відношенні органом, який виконує функції виконавчого органу Київської міської ради та паралельно функції місцевого органу виконавчої влади. З питань, віднесених до відання місцевого самоврядування, цей орган підзвітний і підконтрольний Київській міській раді, а з питань здійснення повноважень у сфері виконавчої влади - Кабінету Міністрів України.

З аналізу норм права вбачається, що Київська міська державна адміністрація є виконавчим органом Київської міської ради, а також підзвітною і підконтрольною Київській міській раді з питань, віднесених до відання місцевого самоврядування, та Кабінету Міністрів України з питань здійснення повноважень у сфері виконавчої влади.

За приписами пп. 6 п. а ч. 1 ст. 31 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження, а саме підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації.

Правові, економічні, соціальні та організаційні засади містобудівної діяльності в Україні і спрямований на формування повноцінного життєвого середовища, забезпечення при цьому охорони навколишнього природного оточення, раціонального природокористування та збереження культурної спадщини визначає Закону України "Про основи містобудування".

Як передбачено нормами абз. 5 ч. 1 ст. 14 Закону України "Про основи містобудування" до компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування належить забезпечення в установленому законодавством порядку розробки і подання на затвердження відповідних рад місцевих містобудівних програм, генеральних планів, детальних планів, планів червоних ліній.

Закон України "Про регулювання містобудівної діяльності" встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Частиною 4 ст. 16 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначено, що затвердження оновленої містобудівної документації на місцевому рівні здійснюється згідно із статтями 17, 18 та 19 цього Закону.

Відповідно до ч. ч. 1, 2, 5-10 ст. 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану. Послідовність виконання робіт з розроблення генерального плану населеного пункту та документації із землеустрою визначається будівельними нормами і правилами та завданням на розроблення (внесення змін, оновлення) містобудівної документації, яке складається і затверджується її замовником за погодженням з розробником. У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану. Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів. Для населених пунктів з чисельністю населення до 50 тисяч осіб генеральні плани можуть поєднуватися з детальними планами всієї території таких населених пунктів. Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради. Рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада. Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації в установлений строк: 1) подають пропозиції до проекту відповідного місцевого бюджету на наступний рік або про внесення змін до бюджету на поточний рік щодо потреби у розробленні містобудівної документації; 2) визначають в установленому законодавством порядку розробника генерального плану населеного пункту, встановлюють строки розроблення та джерела його фінансування; 3) звертаються до обласної державної адміністрації, Ради міністрів Автономної Республіки Крим (для міст обласного та республіканського Автономної Республіки Крим значення), центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування (для міст Києва та Севастополя) щодо визначення державних інтересів для їх урахування під час розроблення генерального плану населеного пункту; 4) повідомляють через місцеві засоби масової інформації про початок розроблення генерального плану населеного пункту та визначають порядок і строк внесення пропозицій до нього фізичними та юридичними особами; 5) забезпечують попередній розгляд матеріалів щодо розроблення генерального плану населеного пункту архітектурно-містобудівними радами відповідного рівня; 6) узгоджують проект генерального плану населеного пункту з органами місцевого самоврядування, що представляють інтереси суміжних територіальних громад, з метою врегулювання питань планування територій у приміських зонах; 6-1) забезпечують розроблення проекту генерального плану населеного пункту з урахуванням обмежень використання приаеродромної території, встановлених відповідно до Повітряного кодексу України; 7) забезпечують здійснення стратегічної екологічної оцінки. Строк дії генерального плану населеного пункту не обмежується. Зміни до генерального плану населеного пункту можуть вноситися не частіше, ніж один раз на п`ять років. Такі зміни вносяться органом місцевого самоврядування, який затверджував генеральний план населеного пункту. Питання про дострокове внесення змін до генерального плану населеного пункту може порушуватися за результатами містобудівного моніторингу перед відповідною сільською, селищною, міською радою відповідною місцевою державною адміністрацією. У разі виникнення державної необхідності рішення щодо доцільності внесення змін до генерального плану населеного пункту приймається Кабінетом Міністрів України. Генеральні плани населених пунктів та зміни до них розглядаються і затверджуються відповідними сільськими, селищними, міськими радами на чергових сесіях протягом трьох місяців з дня їх подання.

Відповідно до п. 42 ч. 1 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації.

З аналізу норм права, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що рішення про розроблення Генерального плану міста Києва приймає Київська міська рада на пленарному засіданні; виконавчий орган Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) організовує розроблення, внесення змін та подання Генерального плану міста Києва на розгляд Київській міській раді, де він розглядається та затверджується.

Судом першої інстанції звернуто увагу, що підставою для розробки проекту Генерального плану міста Києва є рішення Київської міської ради від 18.09.2008 № 262/262 "Про розробку нового Генерального плану розвитку міста Києва та його приміської зони до 2025 року". Дане рішення прийнято Київською міською радою на виконання Указу Президента України № 157/2008 "Про невідкладні заходи щодо розвитку міста Києва", п. 2 якого постановлено вжити в установленому порядку невідкладних заходів щодо збереження, відтворення та охорони історико-культурного середовища в місті Києві, зокрема, щодо перегляду Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року з метою визначення територій, що мають особливу історико-культурну цінність, історичних ареалів міста та встановлення режиму використання цих територій.

Пунктом 3 Прикінцевих і перехідних положень Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначено, що генеральні плани населених пунктів, затверджені до набрання чинності цим Законом, є безстроковими.

Колегія суддів звертає увагу позивача, що Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 10 квітня 2018 року по справі №826/17792/16 встановлено, що рішення Київської міської ради від 18.09.2008 № 262/262 "Про розробку нового Генерального плану розвитку міста Києва та його приміської зони до 2025 року" є таким, що прийняте у відповідності з вимогами чинного на час його прийняття законодавства. Зазначене рішення Київською міською радою не скасовувалось, недійсним в судовому порядку не визнавалось, а отже є чинним на даний час.

У відповідності до ч. 4 ст. 78 КАС України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що позовні вимоги про визнання протиправними дій Київської міської державної адміністрації, пов`язаних з розробленням проекту нового Генерального плану міста Києва, чи у новій його редакції, та зобов`язання Київську міську державну адміністрацію утриматись від вчинення дій, пов`язаних з розробленням проекту нового Генерального плану міста Києва, чи у новій його редакції, не підлягає задоволенню.

Щодо позовної вимоги про визнання протиправною бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невжиття заходів реагування на факт протиправних дій Київської міської державної адміністрації, пов`язаних з розробленням проекту нового Генерального плану міста Києва, чи у новій його редакції, та зобов`язання Кабінету Міністрів України вжити заходи реагування на факт протиправних дій Київської міської державної адміністрації, пов`язаних з розробленням проекту нового Генерального плану міста Києва, чи у новій його редакції, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ст. 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією. Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Згідно з приписами статті 116 Конституції України, Кабінет Міністрів України: 1) забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України; 1-1) забезпечує реалізацію стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору; 2) вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина; 3) забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; 4) розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України; 5) забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності; здійснює управління об`єктами державної власності відповідно до закону; 6) розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання; 7) здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю; 8) організовує і забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи; 9) спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади; 9-1) утворює, реорганізовує та ліквідовує відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади; 9-2) призначає на посади та звільняє з посад за поданням Прем`єр-міністра України керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України; 10) здійснює інші повноваження, визначені Конституцією та законами України.

За приписами ст. 1 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів. Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених Конституцією України.

Статтею 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" визначені основні повноваження Кабінету Міністрів України у сфері економіки, фінансів, трудових відносин, зайнятості населення, трудової міграції, оплати та охорони праці; у сферах соціальної політики, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій; у сферах правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина; у сфері зовнішньої політики; у сфері національної безпеки та обороноздатності; у сфері вдосконалення державного управління та державної служби.

За приписами ч. 1, 2, 5, ст. 23 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України спрямовує і координує діяльність місцевих державних адміністрацій щодо виконання Конституції та законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, органів виконавчої влади вищого рівня, здійснення на відповідній території інших наданих місцевим державним адміністраціям повноважень. Кабінет Міністрів України розглядає питання щодо: 1) погодження кандидатур заступників голів обласних державних адміністрацій; 2) надання у разі вмотивованої відмови голови обласної державної адміністрації або підтримки головою обласної державної адміністрації вмотивованої відмови голови районної державної адміністрації погодити призначення керівника територіального органу міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, керівника підприємства, установи, організації, що перебуває в управлінні міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, згоди на призначення відповідного керівника; 3) подання Президенту України пропозицій щодо скасування актів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, з одночасним зупиненням їх дії; 4) призначення на посаду або звільнення з посади голів місцевих державних адміністрацій і внесення Президенту України відповідних подань; 5) перейменування місцевих державних адміністрацій у зв`язку із зміною назв відповідних адміністративно-територіальних одиниць, приймає рішення із зазначених питань. Кабінет Міністрів України одержує від місцевих державних адміністрацій інформацію про їх діяльність, регулярно заслуховує звіти голів державних адміністрацій з питань їх діяльності.

З аналізу вищезазначених норм права вбачається, що повноважень Кабінету Міністрів України у відносинах з місцевими державними адміністраціями не входить контролю за розробленням містобудівної документації регіонального та місцевого рівня.

Судом першої інстанції встановлено, що позивач листом за вих. № 05/03 від 05.03.2021 звернувся до Кабінету Міністрів України та просив вжити заходів реагування до Київської міської державної адміністрації при розробленні проекту генерального плану міста Києва.

Листом за вих. № 41-Г-010672/18-1 від 17.03.2021 Секретаріатом Кабінету Міністрів України звернення позивача було надіслано за належністю до Міністерства розвитку громад та територій України, Київської міської державної адміністрації та Державної архітектурно-будівельної інспекції України, оскільки питання щодо роз`яснення законодавства про містобудівну діяльність, розроблення генерального плану міста Києва відноситься до повноважень відповідних вищезазначених органів.

Так, Верховний Суд у постанові від 09 жовтня 2018 року по справі № 809/487/18 зазначив, що підстави адміністративного позову - це фактичні та юридичні обставини публічно-правового спору, які обґрунтовують можливість подання такого позову, це факти, які відповідно до норм матеріального права вказують на наявність (відсутність) між позивачем та відповідачем спірних правовідносин.

З системного аналізу змісту позовної заяви позивача у даній справі, колегія суддів дійшла висновку, що підставою позову є саме незгода позивача з тим, що у відповідь на його, Секретаріат Кабінету Міністрів України надіслав останній до Міністерства розвитку громад та територій України, Київської міської державної адміністрації та Державної архітектурно-будівельної інспекції України для розгляду і надання йому відповіді.

Як вбачається з позовної заяви та апеляційної скарги позивача, що саме цими своїми діями Кабінет Міністрів України допустив протиправну бездіяльність, в частині, виходячи з норм законодавства, ухилення від контролю за діяльністю органів місцевої влади, та невжиття заходів щодо усунення недоліків у роботі даних органів.

Позивач вказує, що протиправна бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо незабезпечення належного розгляду листа позивача та невжиття ним відповідних заходів реагування, порушила встановлене частиною першою статті 1 Закону України «Про звернення громадян» право позивача на звернення до органів державної влади із заявою-повідомленням про недоліки в діяльності посадових осіб.

Колегія суддів звертає увагу, що змістом позовної заяви підтверджується, що фактично, позивач не погоджується із тим, яким чином відповідач відреагував на його лист.

Згідно з частиною першою статті 47 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» секретаріат Кабінету Міністрів України здійснює організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне та матеріально-технічне забезпечення діяльності Кабінету Міністрів України.

Секретаріат Кабінету Міністрів України забезпечує відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації» розгляд та надання відповідей на запити, що надходять до Кабінету Міністрів України.

Відповідно до підпункту 33 пункту 17 Положення про Секретаріат Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою КМУ від 12.08.2009 №850 (зі змінами) структурні підрозділи Секретаріату відповідно до основних завдань, визначених цим Положенням, та з питань, що належать до їх компетенції, організовують та здійснюють в установленому порядку розгляд звернень громадян, адресованих КМУ, Прем`єр-міністру України.

Згідно з частиною 1 ст. 1 Закону України «Про звернення громадян» громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення. Заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо (частина третя статті 3).

Відповідно до ч. 3 ст. 7 Закону України «Про звернення громадян» якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об`єднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно у термін не більше п`яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу або посадовій особі, про що повідомляється заявник.

Згідно з положеннями частини 1 ст. 15 Закону України «Про звернення громадян» органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов`язані об`єктивно та вчасно розглядати їх, перевіряти викладені у них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв.

Так, як вже було зазначено вище, в порядку реагування на звернення позивача листом Секретаріату Кабінету Міністрів України повідомлено, що звернення позивача перенаправлено за належністю до Міністерства розвитку громад та територій України, Київської міської державної адміністрації та Державної архітектурно-будівельної інспекції України, оскільки питання щодо роз`яснення законодавства про містобудівну діяльність, розроблення генерального плану міста Києва відноситься до повноважень відповідних вищезазначених органів.

У постанові Касаційного адміністративного суду від 17 квітня 2019 року по справі №342/158/17 суд касаційної інстанції зазначив, що протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень треба розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу/його посадової особи, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків.

Крім того, потрібно з`ясувати юридичний зміст, значимість, тривалість та межі протиправної бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість/протиправність бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

Таких висновків дійшов Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду по справі №160/6885/19.

Крім того, колегія суддів вказує, що бездіяльність суб`єкта владних повноважень може бути визнана протиправною адміністративним судом лише у випадку, якщо відповідач ухиляється від вчинення дій, які входять до кола його повноважень та за умови наявності правових підстав для вчинення таких дій.

Аналогічний правовий висновок викладено в постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 грудня 2018 року по справі 3813/4640/17 та від 17 квітня 2019 року по справі № 342/158/17.

Отже, у контексті спірних правовідносин, колегія суддів дійшла висновку про відсутність протиправної бездіяльності з боку Кабінету Міністрів України, оскільки відповідачем було перенаправлено лист позивача за належністю до Міністерства розвитку громад та територій України, Київської міської державної адміністрації та Державної архітектурно-будівельної інспекції України, про що позивача також повідомлено.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що дії Кабінету Міністрів України щодо перенаправлення звернення позивача до третіх осіб для надання відповіді по суті були виправданими, оскільки треті особи володіють більш ґрунтовною та детальною інформацію стосовно поставленого позивачем у зверненні питання.

Щодо посилання позивача, що судом першої інстанції не було задоволення клопотання позивача про витребування додаткових доказів, колегія суддів звертає увагу, що дані клопотання подані, після закінчення підготовчого провадження, а отже судом першої інстанції правомірно їх відхиллено, відповідно до частини восьмої статті 79 КАС України, оскільки докази, не подані у встановлений законом або судом строк, до розгляду судом не приймаються.

Доводи апеляційної скарги не заслуговують на увагу, оскільки їх суть зводиться до констатації норм законодавства, а не помилок чи то порушень судом першої інстанції при прийнятті оскаржуваного рішення, за таких обставин доводи апеляційної скарги не впливають на висновки суду, викладені в оскаржуваному судовому рішенні.

Враховуючи вищевикладене, з`ясувавши та перевіривши всі фактичні обставини справи, об`єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення, враховуючи основні засади адміністративного судочинства, вимоги законодавства України та судову практику, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

Судовою колегією враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Частиною 1 ст. 242 КАС України встановлено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Відповідно до пункту першого частини першої статті 315 Кодексу адміністративного судочинства України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

За змістом частини першої статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції вірно встановив фактичні обставини справи, дослідив наявні докази, дав їм належну оцінку та прийняв законне та обґрунтоване рішення у відповідності з вимогами матеріального та процесуального права, в зв`язку з чим апеляційна скарга залишаються без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст. ст. 241, 242, 243, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд,

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_2 - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 липня 2022 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя А.Б. Парінов

Судді О.О. Беспалов

І.О. Грибан

Повний текст постанови складено 28 березня 2023 року.