Постанова

від 01.05.2023 по справі 260/925/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 травня 2023 року

м. Київ

справа № 260/925/21

адміністративне провадження № К/990/3839/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів: Коваленко Н.В., Стрелець Т.Г., розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №260/925/21

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Західна геолого-розвідувальна компанія»

до Державної служби геології та надр України, за участі Закарпатської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної служби геології та надр України

про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії

за касаційною скаргою заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури

на ухвалу Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2023 року (постановлену у складі головуючого судді Іщук Л.П., суддів: Обрізка І.М., Шинкар Т.І.),

У С Т А Н О В И В :

1. Товариство з обмеженою відповідальністю «Західна геолого-розвідувальна компанія» (далі - ТОВ «Західна геолого-розвідувальна компанія», позивач) звернулося до суду з адміністративним позовом до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра, відповідач), в якому просило:

визнати протиправною бездіяльність Держгеонадра щодо невидачі ТОВ «Західна геолого-розвідувальна компанія» нового спеціального дозволу на користування надрами, зміненого на підставі наказу №508 від 11 листопада 2020 року, з продовженим строком дії;

зобов`язати Держгеонадра видати ТОВ «Західна геолого-розвідувальна компанія» спеціальний дозвіл на користування надрами з метою геологічного вивчення, у тому числі, дослідно- промислової розробки, затвердження результатів геолого-економічної оцінки золото- поліметалічних руд Квасівського рудного поля, яке знаходиться у Берегівському районі Закарпатської області, зміненого на підставі наказу №508 від 11 листопада 2020 року в частині строку дії спеціального дозволу на користування надрами, зазначивши продовження строку його дії на п`ять років - до 7 березня 2024 року.

2. Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 22 березня 2021 року відкрито провадження у справі та призначено справу до розгляду у судове засідання.

3. Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 3 листопада 2022 року, постановленою без виходу суду до нарадчої кімнати, допущено до участі у розгляді справи на стороні відповідача прокурора Закарпатської обласної прокуратури.

4. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 3 листопада 2022 року позов задоволено повністю.

5. Не погодившись із ухваленим рішенням, Закарпатська обласна прокуратура подала апеляційну скаргу.

6. Ухвалою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2023 року апеляційну скаргу Закарпатської обласної прокуратури на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 3 листопада 2022 року у справі № 260/925/21 повернуто скаржнику.

7. Повертаючи апеляційну скаргу Закарпатської обласної прокуратури, суд апеляційної інстанції виходив з того, що апеляційну скаргу Закарпатської обласної прокуратури підписав заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури Оксана Ломакіна-Невідома, однак з огляду на положення статті 11 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі - Закон №1697-VII) заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури уповноважений підписувати апеляційну скаргу Закарпатської обласної прокуратури лише у разі відсутності на дату її підписання і подання керівника Закарпатської обласної прокуратури та його першого заступника. Проте, доказів відсутності керівника Закарпатської обласної прокуратури та його першого заступника станом на день підписання апеляційної скарги та подання її до суду справа не містить.

8. З огляду на таке, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для прийняття поданої Закарпатською обласною прокуратурою апеляційної скарги, оскільки її підписано особою, право якої на вчинення таких дій не підтверджено у встановленому законом порядку, а тому відповідно до пункту 1 частини четвертої статі 298 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) апеляційна скарга підлягає поверненню.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

9. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, вважаючи його незаконним та необґрунтованим, заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури звернувся із касаційною скаргою до Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та направити справу для продовження розгляду до цього суду.

10. В обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що оскаржуване судове рішення ухвалено з неправильним застосуванням норм процесуального права, зокрема, пункту 1 частини четвертої статті 298 КАС України, а також положень Закону № 1697-VII.

11. Скаржник стверджує, що у зв`язку із цим, суд апеляційної інстанції дійшов хибних висновків про те, що Законом №1697-VII не передбачено можливості керівника регіональної прокуратури делегувати повноваження щодо представництва регіональної прокуратури у взаємовідносинах з органами державної влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, особами, підприємствами, установами та організаціями, окрім випадків, передбачених частиною третьою статті 11 цього Закону.

Натомість скаржник у касаційній скарзі також звертає увагу на висновок Верховного Суду, висловлений у постанові від 17 березня 2020 року у справі № 704/1233/17 про те, що прокурор, здійснюючи функцію представництва, діє не від імені органу прокуратури, як юридичної особи, а виключно від імені держави.

12. Поміж іншим, заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури також наголошує, що у цій справі апеляційну скаргу було подано з метою виконання конституційної функції - представництва інтересів держави у суді. При цьому, вказує, що положеннями частини третьої статті 24 Закону № 1697-VII право подання апеляційної чи касаційної скарги на судове рішення в цивільній, адміністративній, господарській справі надається прокурору, який брав участь у судовому розгляді, а також незалежно від участі в розгляді справи прокурору вищого рівня: підписи керівника обласної прокуратури, його першого заступника та заступників є рівносильними.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

13. Ухвалою Верховного Суду від 21 лютого 2023 року відкрито касаційне провадження на ухвалу Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2023 року у справі №260/925/21, витребувано адміністративну справу та запропоновано позивачці надати відзив на касаційну скаргу.

14. Суддя-доповідач ухвалою від 28 квітня 2023 року справу призначив до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 1 травня 2023 року.

15. При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками справи клопотань заявлено не було.

Позиція інших учасників справи

16. Від інших учасників справи відзиву на касаційну скаргу заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду рішення суду апеляційної інстанції.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка висновків суду апеляційної інстанції та доводів учасників справи

17. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.

18. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

19. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

20. Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2023 року не відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є прийнятні з огляду на таке.

21. Відповідно до пунктів 8, 9 частини першої статті 129 Конституції України основними засадами судочинства є, зокрема, забезпечення права на апеляційний перегляд справи та обов`язковість судового рішення.

22. Можливість забезпечення права на апеляційний перегляд справи є також однією із основних засад (принципів) адміністративного судочинства (частина третя статті 2 КАС України).

23. Згідно з частиною першою статті 293 КАС України учасники справи, особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право подати апеляційну скаргу на рішення суду першої інстанції.

24. Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

25. З цього приводу у Рішенні від 5 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

26. Згідно з частиною третьою статті 5 КАС України до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

27. Положенням статті 53 КАС України врегульовано питання участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

28. Так, відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

29. У Законі № 1697-VII закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.

30. Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закон прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

31. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

32. Колегія суддів звертає увагу на те, що на розгляді Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду перебувала справа № 240/401/19, у якій вирішувалося питання звернення прокурора до суду в інтересах держави. За результатами розгляду вказаної справи у постанові від 29 листопада 2022 року було сформульовано наступні висновки щодо застосування положень статті 53 КАС України у системному зв`язку з положеннями статті 23 Закону № 1697-VII:

- прокурор, звертаючись до суду з метою захисту інтересів держави, що охоплюють собою й інтереси певної територіальної громади, фактично діє в інтересах держави; оскільки відсутні чіткі критерії визначення поняття інтереси держави, яке є оціночним, суди під час розгляду кожної конкретної справи повинні встановлювати наявність/відсутність інтересів держави та необхідність їх захисту у судовому порядку;

- прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду із позовом у разі відсутності органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом; передбачене законами загальне повноваження державного органу на звернення до суду або можливість бути позивачем чи відповідачем у справі (як от у Кабінету Міністрів України), не свідчить про право такого органу на звернення з адміністративним позовом в конкретних правовідносинах, оскільки Законом має бути прямо визначено, у яких випадках та який орган може/повинен звернутися до суду;

- у разі, якщо адміністративні суди доходять висновку про відсутність у прокурора права на звернення з позовом до суду в інтересах держави з підстави наявності органу, що має повноваження на звернення з таким позовом до суду, суди повинні чітко вказати, до компетенції якого саме органу належить повноваження на звернення до суду та яким Законом це право передбачено.

33. З матеріалів справи вбачається, що Закарпатська обласна прокуратура звернулася в інтересах держави в особі Держгеонадр з апеляційною скаргою на рішення суду першої інстанції, однак суд апеляційної інстанції подану апеляційну скаргу повернув на підставі пункту 1 частини четвертої статті 298 КАС України, оскільки вказана скарга була підписана не керівником органу прокуратури, а одним із його заступників. При цьому суд апеляційної інстанції вказав на те, що до апеляційної скарги не було подано докази того, що прокурор, який підписав апеляційну скаргу, виконував обов`язки керівника органу прокуратури.

34. Тобто, у межах справи №260/925/21 вирішується тільки питання права заступника прокурора на підписання апеляційної скарги, водночас питання щодо підстав звернення прокурора в інтересах держави в особі Держгеонадр вирішувалося в суді першої інстанції і є безспірним.

35. Надаючи оцінку вищевказаним висновкам суду апеляційної інстанції та з огляду на доводи касаційної скарги, колегія суддів вважає за необхідне зазначити таке.

36. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

37. Згідно із пунктом 10 частини першої статті 15 Закону № 1697-VII прокурором органу прокуратури є зокрема заступник керівника обласної прокуратури.

38. Статус прокурора визначено у статті 15 Закону № 1697-VII, частиною другою якої передбачено також, що прокурори в Україні мають єдиний статус незалежно від місця прокуратури в системі прокуратури України чи адміністративної посади, яку прокурор обіймає в прокуратурі.

39. Згідно з частиною третьою статті 24 Закону № 1697-VII право подання апеляційної чи касаційної скарги на судове рішення в цивільній, адміністративній, господарській справі надається прокурору, який брав участь у судовому розгляді, а також незалежно від участі в розгляді справи прокурору вищого рівня: Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам обласних та окружних прокуратур, першим заступникам та заступникам керівників обласних прокуратур, керівнику, заступникам керівника, керівникам підрозділів Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.

40. Окрім того, відповідно до положень пункту 8.4 Наказу № 389 Генерального прокурора «Про організацію діяльності прокурорів щодо представництва інтересів держави в суді» визначено повноваження подавати апеляційні скарги на судові рішення, якими вирішено спір по суті, керівникам, першим заступникам, заступникам керівників обласних прокуратур за місцем розташування суду, що розглядав справу, у тому числі у справах за позовами окружних прокурів та за позовами інших осіб, у які прокурором здійснено вступ.

41. При цьому, як слушно вказав скаржник у касаційній скарзі, відповідно до висновку Верховного Суду, висловленого у постанові від 17 березня 2020 року у справі № 704/1233/17, прокурор, здійснюючи функцію представництва, діє не від імені органу прокуратури, як юридичної особи, а виключно від імені держави.

42. З матеріалів справи вбачається, що апеляційна скарга в межах цієї справи була подана на виконання прокурором функції щодо представництва інтересів держави в суді у порядку, передбаченому частиною четвертою статті 53 КАС України у взаємозв`язку із положеннями статті 23 Закону України «Про прокуратуру», тому до спірних відносин належить застосовувати норму частини третьої статті 24 Закону № 1697-VII, якими передбачено право заступника керівника обласної прокуратури на подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції.

43. Таким чином, заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури у цій справі подав апеляційну скаргу, діючи у статусі прокурора, якому надані такі повноваження для здійснення участі у судовому процесі у формі представництва інтересів держави в особі відповідача, а отже висновок суду апеляційної інстанції про те, що заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури був уповноважений підписувати апеляційну скаргу лише за відсутності на дату її підписання керівника Закарпатської обласної прокуратури та його першого заступника, є помилковим.

44. Окрім того, суд апеляційної інстанції, керуючись під час розгляду питання про прийнятність апеляційної скарги заступника прокурора Закарпатської області положеннями пункту 1 частини першої статті 11 Закону № 1697-VII, дійшов помилкового висновку про наявність підстав для повернення прокурору його апеляційної скарги, оскільки зазначена норма визначає коло посадових осіб, уповноважених здійснювати представництво обласної прокуратури у відносинах з органами державної влади та не регламентує питання здійснення прокурором окремих форм представництва інтересів громадянина або держави в суді.

45. З огляду на вищезазначене, суд апеляційної інстанції помилково застосував до спірних правовідносин приписи пункту 1 частини першої статті 11 Закону № 1697-VII, внаслідок чого зробив необґрунтований висновок про те, що заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури належно не підтвердив повноваження для здійснення представництва інтересів держави в суді в особі Держгеонадр у справі №260/925/21.

46. Висновки, викладені у цій постанові відповідають позиції Верховного Суду, висловленій у постановах від 20 січня 2021 року у справі №520/8895/19, від 21 січня 2021 року у справі №580/1503/20 від 17 лютого 2021 року у справі №822/589/17, від 7 вересня 2022 року у справі № 520/11630/19 та від 28 листопада 2022 року у справі №120/1653/20-а.

47. Водночас колегія суддів Верховного Суду вважає помилковим посилання суду апеляційної інстанції на висновки, викладені в ухвалі Верховного Суду від 16 лютого 2022 року у справі № 620/5389/21, оскільки відповідно до частини п`ятої статті 241 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

48. Отже, колегія суддів Верховного Суду доходить висновку, що апеляційну скаргу на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 3 листопада 2022 року, яку подав заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури, підписала особа, що мала на це відповідні повноваження на підставі приписів частини третьої статті 24 Закону України «Про прокуратуру».

49. Водночас суд апеляційної інстанції під час постановлення ухвали про повернення апеляційної скарги заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури наведених обставин не врахував, що призвело до порушення норм процесуального права, неправильного застосування положень Закону № 1697-VII та, відповідно, ухвалення незаконного судового рішення про повернення апеляційної скарги заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури, тому ухвала Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2023 року підлягає скасуванню.

50. Верховний Суду у постанові від 29 вересня 2022 року у справі № 500/1912/22 звернув увагу на те, що при застосуванні процесуальних норм слід уникати як надмірного формалізму, так і надмірної гнучкості, які можуть призвести до нівелювання процесуальних вимог, встановлених законом. Надмірний формалізм у трактуванні процесуального законодавства визнається неправомірним обмеженням права на доступ до суду як елемента права на справедливий суд згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

51. Зазначений підхід неодноразово був застосований Верховним Судом, зокрема у постановах від 21 травня 2021 року у справі № 1.380.2019.006107, від 22 липня 2021 року у справі № 340/141/21, від 16 вересня 2021 року у справі № 240/10995/20, від 12 вересня 2022 року у справі №120/16601/21-а та від 28 березня 2023 року у справі №260/1322/21.

52. Таким чином, доводи касаційної інстанції щодо неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права та положень Закону № 1697-VII знайшли своє підтвердження під час перегляду судом касаційної інстанції оскаржуваної ухвали суду апеляційної інстанції.

53. Згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

54. Згідно з частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

55. За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку про те, що судом апеляційної інстанції порушено норми процесуального права та протиправно повернуто апеляційну скаргу Закарпатської обласної прокуратури на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 3 листопада 2022 року у справі № 260/925/21.

56. З огляду на викладене, касаційна скарга підлягає задоволенню, ухвала Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2023 року - скасуванню, а справа - направленню до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 349, 353, 355, 356 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури задовольнити.

Ухвалу Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2023 року скасувати та направити справу до цього суду для продовження розгляду.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді: Н.В. Коваленко

Т.Г. Стрелець