Постанова

від 10.05.2023 по справі 824/650/18-а

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 травня 2023 року

м. Київ

справа № 824/650/18-а

адміністративне провадження № К/9901/8425/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів: Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,

розглянув у порядку письмового провадження

касаційну скаргу Чернівецької міської ради

на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 20.11.2018 (головуючий суддя Левицький В.К.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20.02.2019 (головуючий суддя Загороднюк А.Г., судді Полотнянко Ю.П., Драчук Т.О.)

у справі №824/650/18-а

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Жесар»

до Чернівецької міської ради

про визнання протиправним та скасування рішення,

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. У липні 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Жесар» (далі - ТОВ «Жесар») звернулось до суду з позовом до Чернівецької міської ради, в якому просило визнати протиправним та скасувати рішення Чернівецької міської ради від 19.06.2018 № 1282 «Про скасування наказу про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 28.04.2018 № 189-МУО».

2. Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 20.11.2018, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20.02.2019, позов задоволено повністю.

2.1. Визнано протиправним та скасовано рішення Чернівецької міської ради від 19.06.2018 №1282 «Про скасування наказу про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 28.04.2018 №189-МУО».

2.2. Стягнуто з Чернівецької міської ради (Центральна площа, 1, м. Чернівці, код ЄДРПОУ 36068147) на користь Товариства з обмеженою відповідальністю «Жесар» (вул. 28 Червня, буд. 44, м. Чернівці, код ЄДРПОУ 31396594) судовий збір у сумі 1762,00 грн.

3. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні фактичні обставини:

3.1. ТОВ «Жесар» зареєстроване як юридична особа 22.03.2001, що підтверджується витягом з Єдиного державного реєстру юридичних та фізичних осіб-підприємців та громадських формувань.

3.2. 28.04.2018 наказом Департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин Чернівецької міської ради № 189-МУО затверджено Містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва (взамін виданих від 22.08.2017 № 30-МУО) "Реконструкція існуючої нежитлової будівлі під офісну будівлю з приміщеннями соцкультпобуту та прибудовами".

3.3. Пунктом 1 рішенням 56 сесії VІІ скликання Чернівецької міської ради "Про скасування наказу про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 28.04.2018 № 189-МУО" від 19.06.2018 № 1282 скасовано наказ Департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин Чернівецької міської ради № 189-МУО від 28.04.2018 "Про затвердження містобудівних умов та обмежень" щодо забудови земельної ділянки та реконструкції приміщень по вулиці 28 Червня, 44, ТОВ «Жесар» у зв`язку із початком будівництва із суттєвими відхиленнями та порушеннями містобудівного законодавства, а саме в притул до існуючої будівлі по вулиці 28 Червня, 42.

3.4. Вважаючи рішення протиправним, позивач звернувся до суду із вказаним позовом.

4. Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що наказ Департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин Чернівецької міської ради № 189-МУО від 28.04.2018 "Про затвердження містобудівних умов та обмежень" є ненормативним правовим актом одноразового застосування, вичерпав свою дію фактом його виконання і не може бути в подальшому скасований органом місцевого самоврядування.

4.1. Суд апеляційної інстанції додаткового аргументував своє рішення порушенням відповідача порядку оприлюднення оскарженого рішення.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

5. Відповідачем - Чернівецькою міською радою, подано касаційну скаргу на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 20.11.2018 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20.02.2019, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

5.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування норм матеріального права судами попередніх інстанцій. Відповідач вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій не могли застосувати рішення Конституційного Суду України від 16.04.2019 №7-рп/2009 до спірних правовідносин в частині неможливості скасування органами місцевого самоврядування своїх рішень, оскільки наказ про затвердження містобудівних умов та обмежень від 28.04.2018 №189-МУО та рішення Чернівецької міської ради від 19.06.2018 № 1282 «Про скасування наказу про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 28.04.2018 № 189-МУО» були прийняті різними юридичними особами. Також в підтвердження своїх повноважень на прийняття спірного рішення Чернівецька міська рада посилається на пункт 15 частини 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно якого, виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень. Скаржник вказує на ненадання належної оцінки порушенням містобудівного законодавства позивачем при здійсненні реконструкції нежитлової будівлі по вул. 28 Червня, 44.

6. У відзиві на касаційну скаргу позивач просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, оскаржувані судові рішення - залишити без змін.

6.1. Позиція позивача мотивована відсутністю у відповідача повноважень на скасування містобудівних умов та обмежень. Також позивач вказує на порушення порядку оприлюднення спірного рішення. Суб`єкт господарювання підкреслює, що жодної обставини невідповідності наказу про затвердження містобудівних умов та обмежень вимогам чинного законодавства відповідачем не наведено.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

7. Під час розгляду касаційної скарги колегія суддів суду касаційної інстанції враховує приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

8. Спірні правовідносини виникли з приводу законності рішення Чернівецької міської ради, яким були скасовані містобудівні умови та обмеження щодо реконструкції нежитлової будівлі за адресою: м. Чернівці, вул. 28 Червня ,44.

9. Частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

10. Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 №3038-VI (далі - Закон №3038-VI) встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

11. За визначенням, що міститься у пункті 8 статті 1 цього Закону, містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

12. Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника (частина 3 статті 29 Закону №3038-VI).

13. Водночас, відповідно статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність» від 20.05.1999 №687-XIV до уповноважених органів містобудування та архітектури належать, зокрема, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань архітектури.

Органи місцевого самоврядування здійснюють свою діяльність у сфері містобудування та архітектури відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

З питань делегованих повноважень, передбачених підпунктом "б" частини першої статті 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад підконтрольні відповідним органам виконавчої влади.

14. За змістом частини 8 статті 29 Закону №3038-VI містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника.

Внесення змін до містобудівних умов та обмежень може здійснювати орган, що їх надав, за заявою замовника, на виконання приписів головних інспекторів будівельного нагляду центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, або за рішенням суду.

Скасування містобудівних умов та обмежень здійснюється:

1) за заявою замовника;

2) головними інспекторами будівельного нагляду в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду у разі невідповідності містобудівних умов та обмежень містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, будівельним нормам, стандартам і правилам;

3) за рішенням суду.

У разі скасування в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду або за рішенням суду містобудівних умов та обмежень посадові особи відповідного уповноваженого органу містобудування та архітектури несуть відповідальність згідно із законом.

15. Системний аналіз зазначених норм права свідчить про те, що законодавцем передбачено чинність містобудівних умов та обмежень до завершення будівництва об`єкта. При цьому, містобудівні умови та обмеження можуть бути скасовані лише у трьох випадках: за заявою самого замовника будівництва; головними інспекторами будівельного нагляду в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду (за наявності невідповідності МУО містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, будівельним нормам, стандартам і правилам); за рішенням суду.

16. Верховним Судом сформовано висновок, який, зокрема, викладений у постанові від 02.04.2021 по справі №817/1641/18: «Наведений у статті 29 Закону №3038-VI перелік підстав для скасування містобудівних умов та обмежень є вичерпним і остаточним, розширеному тлумаченню не підлягає.».

17. Суд не вбачає підстав для відступ від вказаного висновку.

18. Як вбачається з обставин, встановлених судами попередніх інстанцій, наказом Департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин Чернівецької міської ради №30-МУО від 22.08.2017 затверджено Містобудівні умови та обмеження для проектування об`єктів будівництва "Магазин та кафе" за адресою: вулиця 28 Червня, будинок 44, місто Чернівці. Замовником є ТОВ «Жесар» (юридична адреса: вулиця 28 Червня 44 , місто Чернівці).

19. Згідно вказаних містобудівних умов та обмежень встановлено, що відповідно до генерального плану та схеми зонування територій міста Чернівців, затвердженого рішенням 48 сесії міської ради VІ скликання від 27.03.2014 №1171, земельна ділянка розміщена на території громадських установ (зона Г-1 - загальноміського центру). Цільове призначення земельної ділянки - для будівництва та обслуговування будівель торгівлі. Об`єкт будівництва - переважним видом забудови земельної ділянки.

20. 27.10.2017 Державною архітектурно-будівельною інспекцією України надано дозвіл №ІУ 113173001304 замовнику ТОВ «Жесар» на будівництво магазину та кафе по вулиці 28 Червня, 44 у місті Чернівці, Чернівецька область.

21. Відповідно до цього дозволу вид будівництва це - нове будівництво. Код об`єкта 1230.1, проектна документація розроблена приватним підприємством "Тандем проект", клас наслідків (відповідальності) - значні наслідки (СС3).

22. 28.04.2018 наказом департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин Чернівецької міської ради №189-МУО затверджено Містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва (взамін виданих від 22.08.2017 №30-МУО) на реконструкцію існуючої нежитлової будівлі під офісну будівлю з приміщеннями соцкультпобуту та прибудовами.

23. 25.05.2018 Державною архітектурно-будівельною інспекцією України надано дозвіл №ІУ 113181450102 замовнику ТОВ «Жесар» та генеральному підряднику (підряднику) ТОВ "Будівельна фірма "Атлантіс-Буд" на реконструкцію існуючої нежитлової будівлі під офісну з приміщеннями соцкультпобуту та прибудовами по вул. 28 Червня, 44 у м. Чернівці. Вид будівництва - реконструкція, код об`єкта - 1220.9. Проектна документація розроблена приватним підприємством "Тандем проект". Клас наслідків (відповідальності) - середні наслідки (СС3).

24. Також було встановлено, що мешканцями житлового будинку по АДРЕСА_1 подано на ім`я голови комісії з питань земельних відносин, архітектури та будівництва ОСОБА_1 колективне звернення, без дати, в якому зазначили, що ТОВ "Жесар" здійснює істотні порушення умов договору оренди землі від 06.06.2017. Зокрема вказали наступні порушення: невідповідність цільового призначення земельної ділянки, порушення мети і умов її отримання в оренду (п. 14 та п. 21.10 Договору) - дана земельна ділянка була надана для обслуговування будівель згідно з матеріалами інвентаризації, станом на 2008 рік (заключення договору), а не з метою будівництва; недотримання режиму використання земель природно заповідного та природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного та історико-заповідного призначення (п. 21.4 та 21.6 Договору); недодержання правил добросусідства (п. 21.9) конфлікт із власниками сусідніх будинків, через самочинне будівництво товариством, яке ставить під загрозу будинки навколо і може призвести до їх руйнування, що неодноразово висвітлювалося в засобах масової інформації (телебачення); порушення прав власників інших земельних ділянок і землекористувачів (п. 21.8 Договору) заняття прибудинкової земельної ділянки мешканців житлового будинку по АДРЕСА_1 .

25. У зв`язку з цим просили винести на розгляд сесії Чернівецької міської ради проект рішення щодо розірвання вказаного договору та упередити самочинне будівництво, яке руйнує їх будинок.

26. 07.06.2018 під час розгляду питання порядку денного "Різне", заслухавши депутата міської ради VІІ скликання ОСОБА_2 , 56 сесією VІІ скликання Чернівецької міської ради прийнято протокольне рішення №815/56 «Про відміну містобудівних умов та обмежень на реконструкцію нежитлової будівлі за адресою вулиця 28 Червня, 44».

27. Пунктом 1 вказаного рішення Чернівецька міська рада вирішила доручити постійній комісії міської ради з питань земельних відносин, архітектури та будівництва (ОСОБА_1) підготувати та подати на розгляд міської ради проект рішення про відміну містобудівних умов та обмежень на реконструкцію існуючої нежитлової будівлі під офісну будівлю з приміщеннями соцкультпобуту.

28. У відповідності до пункту 15 частини 1 статті 25 Закону України «Про місцеве самоврядування» та враховуючи протокольне рішення міської ради від 07.06.2018 №815/58, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», Закон України «Про основи містобудування», Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності», Закон України «Про архітектурну діяльність», Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної і комунальної власності», Земельний кодекс України, розглянувши звернення мешканців вул. І. Богуна та вул. 28 Червня, Чернівецькою міською радою скасовано акт виконавчого органу, а саме наказ №189-МУО від 28.04.2018, рішенням 56 сесії VІІ скликання Чернівецької міської ради «Про скасування наказу про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 28.04.2018 №189-МУО» від 19.06.2018 №1282 про скасування наказу Департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин Чернівецької міської ради №189-МУО від 28.04.2018 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень» щодо забудови земельної ділянки та реконструкції приміщень по вулиці 28 Червня, 44 ТОВ «Жесар».

29. При цьому, судами попередніх інстанцій під час розгляду справи не було встановлено жодної з наведених у статті 29 Закону №3038-VI підстав для скасування містобудівних умов та обмежень.

30. Відповідно до положень частини 1 статті 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження, в тому числі, й щодо надання відповідно до закону містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок.

31. Тобто, реалізуючи свої повноваження шляхом надання містобудівних умов і обмежень, виконавчий орган ради діє лише відповідно до вимог спеціального закону, що встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності, яким є Закон №3038-VI. Тому, норми Закону №3038-VI є спеціальними по відношенню до положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

32. Відтак, ради та їх виконавчі органи під час реалізації повноважень у галузі будівництва в першу чергу повинні керуватися спеціальними нормами Закону №3038-VI.

33. За змістом пункту 15 частини 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» питання щодо скасування актів органів виконавчої влади, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням ради, прийнятим у межах її повноважень, вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

34. Судами апеляційної інстанції встановлено, що Чернівецька міська рада, приймаючи спірне рішення, не довела, що наказ Департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин Чернівецької міської ради №189-МУО від 28.04.2018 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень» щодо забудови земельної ділянки та реконструкції приміщень по вулиці 28 Червня, 44 ТОВ «Жесар» не відповідав вимогам Конституції України чи законам України, іншим актам законодавства.

35. Однак суд критично ставиться до аналізу судом попередньої інстанції спірного рішення на предмет відповідності містобудівних умов та обмежень Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням ради, оскільки до повноважень Чернівецької міської ради не належить вирішення питань щодо скасування містобудівних умов та обмежень в силу вимог статті 29 Закону №3038-VI, яка не допускає розширеного тлумачення.

36. З огляду на викладене, Верховний Суд погоджується із судами першої та апеляційної інстанцій про необхідність визнання рішення Чернівецької міської ради від 19.06.2018 № 1282 «Про скасування наказу про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 28.04.2018 № 189-МУО» протиправним та його скасування, проте з мотивів наведених Верховним Судом у цій постанові.

37. Суд відхиляє доводи відповідача про ненадання належної оцінки порушенням містобудівного законодавства позивачем при здійсненні реконструкції нежитлової будівлі по вул. 28 Червня, 44, оскільки у межах розгляду цього спору оцінці підлягає законність прийняття спірного рішення, зокрема процедура його прийняття, а також підстави, визначені містобудівним законодавством. Натомість повноваження щодо перевірки дотримання містобудівного законодавства при здійсненні реконструкції нежитлової будівлі належать відповідним органам, що здійснюють нагляд та контроль у цій сфері.

38. Суд касаційної інстанції не може погодитись з мотивами судів попередніх інстанцій, які були покладені в основу обґрунтування протиправності спірного рішення, зокрема в частині застосування висновків Конституційного Суду України, викладеного у рішенні від 16.04.2019 №7-рп/2009, щодо неможливості скасування органами місцевого самоврядування своїх попередніх рішень, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Такі висновки були зроблені Конституційним Судом України в аспекті конституційного подання щодо офіційного тлумачення положень частини 2 статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частин 1, 10 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" стосовно права органу місцевого самоврядування скасовувати свої раніше прийняті рішення та вносити до них зміни.

39. Натомість, у цій справі відповідач прийняв спірне рішення на підставі пункту 15 частини 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», положення якого не було предметом конституційного розгляду, а відтак і застосування до спірних правовідносин рішення Конституційного Суду України від 16.04.2019 №7-рп/2009 є нерелевантним.

40. Також хибним є висновок судів попередніх інстанцій про те, що наказ про затвердження містобудівних умов та не може бути скасованим, оскільки він є виконаним. Таке твердження судів не відповідає положенню частини 8 статті 29 Закону №3038-VI, згідно якого, містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника. При цьому, факт завершення будівництва судовим розглядом встановлено не було.

41. Статтею 351 КАС України визначено, зокрема, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

42. З огляду на викладене, суд приходить до переконання про необхідність зміни мотивувальної частини рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 20.11.2018 та постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20.02.2019, шляхом викладення її у редакції цієї постанови.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

У задоволенні касаційної скарги Чернівецької міської ради відмовити.

Змінити мотивувальну частину рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 20.11.2018 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20.02.2019 по справі №824/650/18-а, виклавши її у редакції цієї постанови.

В іншій частині рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 20.11.2018 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20.02.2019 залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Головуючий суддя В.М. Шарапа

Судді А.А. Єзеров

С.М. Чиркін