Постанова

від 15.05.2023 по справі 640/17743/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 травня 2023 року

м. Київ

справа № 640/17743/20

адміністративне провадження № К/9901/40380/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді: Губської О.А.,

суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В.

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 640/17743/20

за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Недержавної некомерційної професійної організації «Національна асоціація адвокатів України» в особі Ради адвокатів України, треті особи на стороні відповідача, які не заявляють самостійні вимоги на предмет спору: Вища кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури, Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Київської області, Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Кіровоградської області, Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Чернівецької області, Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Луганської області, Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Запорізької області, Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Хмельницької області, Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Житомирської області, Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Рівненської області, Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Закарпатської області, Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Вінницької області, Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Дніпропетровської області, Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Львівської області, Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Харківської області, Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Волинської області, Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Сумської області, Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Херсонської області, Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Черкаської області, Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Івано-Франківської області, Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Чернігівської області, Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури м. Києва, Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Одеської області, Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Полтавської області, Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Тернопільської області, Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Донецької області, Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Миколаївської області, про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 травня 2021 року (головуючий суддя Балась Т.П.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2021 року (головуючий суддя Епель О.В., судді Грибан І.О., Карпушової О.В.)

ВСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. Позивач звернувся до суду з цим позовом, у якому просив:

1.1. визнати протиправним і нечинним з моменту прийняття рішення Ради адвокатів України № 37 від 18.06.2020 із зобов`язанням Ради адвокатів України утриматися від вчинення певних дій, а саме: встановлення плати у будь-якому вигляді за подачу заяв (скарг) щодо адвоката до кваліфікаційно-дисциплінарних комісії та до Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури.

1.2. Позовні вимоги обґрунтовує тим, що вважає вказане рішення протиправним, оскільки ним запроваджено обов`язкову плату за подання скарг на дії (бездіяльність) адвокатів, що у свою чергу обмежує його право на можливість безперешкодно звернутись з відповідною скаргою до кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури та фактично створює додаткові перешкоди у виді надмірного та необґрунтованого фінансового тягаря, справляння якого суперечить приписам законодавства України.

1.3. Щодо вимоги про зобов`язання відповідача утриматись від вчинення певних дій позивач зазначив, що Шостим апеляційним адміністративним судом від 09.06.2020 у справі № 816/2353/17 задоволено позов позивача про скасування аналогічного рішення відповідача від 23.09.2017 № 203, проте відповідач одразу ж прийняв нове рішення аналогічного змісту. Тому, на думку позивача, недостатньо буде скасувати рішення РАУ №37 від 18.06.2020 року, адже РАУ просто повторно прийме його в новій редакції, як це мало місце із скасованим рішенням РАУ №203 від 23.09.2017. Отже, на переконання позивача, така позовна вимога, як зобов`язання РАУ утриматись від повторного встановлення плати за подачу скарги на адвоката є належним та ефективним способом захисту його прав і свобод.

1.4. При цьому, у своїй позовній заяві він зазначив, що, на його переконання, оскаржуване ним у цій справі рішення порушує безпосередньо його конституційне право, визначене статтею 40 Конституції України, щодо подання письмових звернень.

1.5. Разом з тим, позивач зазначив, що оскільки він повнолітня, дієздатна та фахово здібна фізична особа, на його переконання, він є учасником правовідносин, що регулюються оспорюваним ним рішенням РАУ, так як в нього може виникнути бажання подати скаргу на адвоката, але реалізація такого бажання, на думку Позивача, буде обмежена спірним рішенням Ради.

1.6. Крім того, Позивач вказав, що якщо він є адвокатом, то він повинен буде оплатити КДКА банкет, на якому його притягнуть до відповідальності.

ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

2.1. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 31 травня 2021 року адміністративний позов задоволено частково.

2.2. Визнано протиправним та нечинним рішення Ради адвокатів України № 37 від 18.06.2020 «Про встановлення плати за організаційне забезпечення розгляду заяв (скарг) до кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури та до Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури» з моменту його прийняття.

2.3. У задоволенні позову в іншій частині позовних вимог відмовлено.

2.4. Задовольняючи позов частково суд першої інстанції виходив з того, що Рада адвокатів України, приймаючи спірне рішення, яким встановила для фізичних і юридичних осіб (які не є адвокатами чи адвокатським об`єднаннями) обов`язок плати за організаційно-технічне забезпечення розгляду заяв (скарг) до кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури регіону та Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, вийшла за межі повноважень, установлених Законом України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність».

2.5. Приписами Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» не передбачено право на запровадження та формування певних внесків (плати) на утримання органів адвокатського самоврядування для їх належного та самодостатнього існування, за умови легальності джерел походження таких внесків, що свідчить про те, що запровадивши таку плату, Рада адвокатів України діяла не у відповідності до вимог Закону.

3. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2021 року скасовано рішення суду першої інстанції та ухвалено постанову, якою у задоволенні позову відмовлено повністю.

3.1. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд апеляційної інстанції виходив з того, що станом на час звернення ОСОБА_1 до суду з позовом у цій справі та її вирішення судом першої інстанції, позивач не звертався з будь-якою скаргою на адвоката і до нього не було застосовано рішення Ради адвокатів України № 37 від 18.06.2020, і він не був суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Жодних доказів зворотного суду не надано.

3.2. Доводи позивача про те, що він є повнолітньою, дієздатною та фахово здібною фізичною особою, а тому , на його переконання, він є учасником правовідносин, що регулюються оспорюваним ним рішенням РАУ, оскільки у нього може виникнути бажання подати скаргу на адвоката, але реалізація такого бажання, на думку позивача, буде обмежена спірним рішенням Ради, суд відхилив як такі, що суперечать частині 2 статті 264 КАС України.

3.3. При цьому суд відзначив, що такі доводи ґрунтуються на припущеннях позивача про те, що ймовірно колись у майбутньому він може стати суб`єктом правовідносин, які регулюються оспорюваним ним рішенням, але згідно з ч. 1 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися не на припущеннях, а на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

3.4. Твердження позивача про те, що якщо він є адвокатом, то повинен буде оплатити КДКА банкет, на якому його притягнуть до відповідальності, аналогічно вказують на ймовірність виникнення певних правовідносин за умови настання відповідних обставин в майбутньому, але жодним чином не свідчать про те, що станом на час звернення позивача до суду з позовом у цій справі та її розгляді судом першої інстанції він вже був учасником правовідносин, які регулюються оспорюваним ним рішенням РАУ.

3.5. За цих обставин суд апеляційної інстанції зазначив, що позивач безумовно має право на звернення до суду, але водночас він не набув права на судовий захист, за яким він звернувся з цим позовом, оскільки не довів перед судом факту застосування до нього оскаржуваного рішення РАУ та/або поширення дії цього рішення на нього як учасника правовідносин, врегульованих таким рішенням.

3.6. Враховуючи викладене суд вважав, що в цьому випадку відсутні правові підстави для перевірки судом правомірності/протиправності рішення Ради адвокатів України № 37 від 18.06.2020 та для задоволення позову в цій справі, що не було враховано судом першої інстанції та призвело до неправильного вирішення спору в цілому.

ІІІ. Касаційне оскарження

4. Не погоджуючись з такими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій позивач звернувся із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального та матеріального права, просить скасувати ці судові рішення та постановити нове про задоволення позову повністю.

5. Підставою звернення з касаційною скаргою зазначено пункти 1, 4 частини четвертої статті 328 КАС України та зазначено про не урахування судом апеляційної інстанції висновків Верховного Суду, викладених, зокрема, у постановах від 21 грудня 2020 року у справі №816/2353/17, від 24 квітня 2019 року у справі №826/9779/17, від 14 лютого 2019 року у справі №826/5493/16, від 18 липня 2019 року у справі №826/16725/17, від 18 вересня 2018 року у справі №826/11279/16.

6. Водночас скаржник вказує, що оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції ухвалена неповноважним складом суду, що стало наслідком протиправного повторного розподілу справи між суддями апеляційного суду.

7. Відповідач та Вища кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури подали відзиви на касаційну скаргу, за змістом яких висловили свої доводи, якими заперечили проти висловлених у скарзі обґрунтувань щодо помилковості висновків суду апеляційної інстанції по суті вирішення спору, та просили залишити оскаржуване судове рішення без змін, а скаргу - без задоволення.

8. Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури м. Києва подала пояснення, у яких з посиланням на норми права висловила свої доводи щодо обґрунтованості рішення суду апеляційної інстанції та відсутності підстав для задоволення касаційної скарги, а також застосування висновку Верховного Суду викладеного у постанові від 21 грудня 2020 року у справі №816/2353/17.

IV. Установлені судами фактичні обставини справи

9. Радою адвокатів України прийнято рішення № 37 від 18.06.2020 «Про встановлення плати за організаційне забезпечення розгляду заяв (скарг) до кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури та до Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури».

10. Відповідно до пункту 1 оскаржуваного рішення № 37 від 18.06.2020 встановлено плату за організаційне забезпечення розгляду заяв (скарг) до кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури та до Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, а саме:

- заяв (скарг) щодо поведінки адвоката, яка може бути підставою для дисциплінарної відповідальності;

- скарг на рішення дисциплінарних палат кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури;

- скарг на дії чи бездіяльність кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури.

11. Згідно з пунктом 2 рішення № 37 від 18.06.2020 затверджено розмір плати - один прожитковий мінімум для працездатних осіб, встановлених законом на день подання заяви (скарги).

12. Не погоджуючись із вказаним рішенням, позивач звернувся з цим позовом до суду.

V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

13. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

14. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

15. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

16. Відповідно до частини першої та третьої статті 59 Конституції України кожен має право на правову допомогу. Кожен є вільним у виборі захисника своїх прав. Для забезпечення права на захист від обвинувачення та надання правової допомоги при вирішенні справ у судах та інших державних органах в Україні діє адвокатура.

17. За частинами першою, другою, третьою статті 2 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» адвокатура України - недержавний самоврядний інститут, що забезпечує здійснення захисту, представництва та надання інших видів правової допомоги на професійній основі, а також самостійно вирішує питання організації і діяльності адвокатури в порядку, встановленому цим Законом. Адвокатуру України складають всі адвокати України, які мають право здійснювати адвокатську діяльність. З метою забезпечення належного здійснення адвокатської діяльності, дотримання гарантій адвокатської діяльності, захисту професійних прав адвокатів, забезпечення високого професійного рівня адвокатів та вирішення питань дисциплінарної відповідальності адвокатів в Україні діє адвокатське самоврядування.

18. У пункті 3 частини першої статті 1 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» адвокатське самоврядування визначається як гарантоване державою право адвокатів самостійно вирішувати питання організації та діяльності адвокатури в порядку, встановленому цим Законом.

19. Згідно зі статтею 3, частиною першою статті 4, пунктами 2, 1 частини першої статті 1 цього ж Закону правовою основою діяльності адвокатури України є Конституція України, Закон України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», інші законодавчі акти України.

VI. Позиція Верховного Суду

20. Відповідно до частин першої та другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої та/або апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

21. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

22. Підставою звернення з касаційною скаргою автор скарги зазначив пункти 1, 4 частини четвертої статті 328 КАС України.

23. Предметом оскарження у цій справі є рішення Ради адвокатів України № 37 від 18.06.2020 «Про встановлення плати за організаційне забезпечення розгляду заяв (скарг) до кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури та до Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури».

24. Позивач, звертаючись до суду з цим позовом, зазначив про протиправність такого рішення з огляду на обмеження цим рішенням його права на можливість безперешкодно звернутись з відповідною скаргою до кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури та фактично створює додаткові перешкоди у виді надмірного та необґрунтованого фінансового тягаря, справляння якого суперечить приписам законодавства України

25. Переглядаючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, вирішуючи питання щодо правильності застосування цими судами норм чинного законодавства, Верховний Суд виходить з такого.

26. З метою забезпечення гарантій незалежності адвокатури України від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб, будь-яких інших органів, установ, організацій, фізичних і юридичних осіб для реалізації органами адвокатського самоврядування повноважень, визначених Законом, згідно з частиною першою статті 58 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» утримання органів адвокатського самоврядування може здійснюватися за рахунок:

1) плати за складання кваліфікаційного іспиту;

2) щорічних внесків адвокатів на забезпечення реалізації адвокатського самоврядування;

3) відрахувань кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури на забезпечення діяльності Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури;

4) добровільних внесків адвокатів, адвокатських бюро, адвокатських об`єднань;

5) добровільних внесків фізичних і юридичних осіб;

6) інших не заборонених законом джерел.

27. Отже, Законом України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» визначено види грошових внесків на утримання та реалізацію повноважень органів адвокатського самоврядування.

28. Адвокатське самоврядування відповідно до частини першої статті 43 та пунктів 1, 2, 3, 6, 7 частини першої статті 44 цього Закону ґрунтується на принципах виборності, гласності, обов`язковості для виконання адвокатами рішень органів адвокатського самоврядування, підзвітності, заборони втручання органів адвокатського самоврядування у професійну діяльність адвоката.

29. Для обов`язкового виконання адвокатами рішень органів адвокатського самоврядування, прийнято рішення Ради адвокатів України№ 37 від 18.06.2020 «Про встановлення плати за організаційне забезпечення розгляду заяв (скарг) до кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури та до Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури», що є предметом спірних правовідносин.

30. Спірним рішенням встановлено та затверджено плату за організаційне забезпечення розгляду (а) заяв (скарг) щодо поведінки адвоката, яка може бути підставою для дисциплінарної відповідальності, (б) скарг на рішення дисциплінарних палат кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури, а також (в) скарг на дії чи бездіяльність кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури, у розмірі одного прожиткового мінімуму для працездатних осіб, установленого законом на день подання заяви (скарги).

31. Вказане рішення містить притаманні нормативно-правовому акту ознаки, а саме: встановлює норми права (обов`язок осіб щодо внесення плати за організаційно-технічне забезпечення розгляду заяв (скарг) щодо поведінки адвоката тощо), носить загальний характер (розрахований на необмежену кількість суб`єктів) та підлягає довгостроковому та неодноразовому застосуванню.

32. Нормативно-правовий характер актів Ради адвокатів України підтверджується і їх обов`язковістю, визначеною частиною першої статті 57 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» та відповідно підпадає під розуміння пункту 18 частини першої статті 4 КАС України, яким визначено, що: нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

33. За цих обставин Верховний Суд вважає, що суд першої інстанції правильно висновував про те, що спірне рішення підлягає перевірці критеріям, визначеним частиною третьою статті 2 КАС України, а саме: чи прийнято таке рішення: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

34. Суди попередніх інстанцій установили, що у преамбулі Рішення Ради адвокатів України № 37 від 18.06.2020 «Про встановлення плати за організаційне забезпечення розгляду заяв (скарг) до кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури та до Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури» вказано, що таке прийнято з метою забезпечення виконання функцій кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури щодо організації розгляду заяв (скарг) на адвокатів, що подаються до кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, з метою забезпечення виконання функцій Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури щодо організації розгляду скарг, що подаються до ВКДКА на рішення, дії, бездіяльність КДКА, з урахуванням потреби покриття витрат для забезпечення їхньої діяльності та необхідними ресурсами для реалізації повноважень, визначених законодавством України, зважаючи на пункт 6 частини першої статті 58 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», згідно якого утримання органів адвокатського самоврядування може здійснюватися за рахунок інших не заборонених законом джерел тощо.

35. Відповідно до частини першої та другої статті 33 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» адвоката може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження з підстав, передбачених цим Законом. Дисциплінарне провадження - процедура розгляду письмової скарги, яка містить відомості про наявність у діях адвоката ознак дисциплінарного проступку.

36. Приписи частини першої статті 36 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» гарантують кожному, кому відомі факти поведінки адвоката, яка може бути підставою для дисциплінарної відповідальності, право на звернення до кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури із відповідною заявою (скаргою).

37. Законом України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» передбачено юридично визначену процедуру розгляду письмової скарги.

38. Згідно зі статтею 36 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» право на звернення до кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури із заявою (скаргою) щодо поведінки адвоката, яка може бути підставою для дисциплінарної відповідальності, має кожен, кому відомі факти такої поведінки. Не допускається зловживання правом на звернення до кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, у тому числі ініціювання питання про дисциплінарну відповідальність адвоката без достатніх підстав, і використання зазначеного права як засобу тиску на адвоката у зв`язку із здійсненням ним адвокатської діяльності. Дисциплінарну справу стосовно адвоката не може бути порушено за заявою (скаргою), що не містить відомостей про наявність ознак дисциплінарного проступку адвоката, а також за анонімною заявою (скаргою).

39. Приписи статті 37 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» передбачають стадії дисциплінарного провадження. Зокрема дисциплінарне провадження складається з таких стадій: 1) проведення перевірки відомостей про дисциплінарний проступок адвоката; 2) порушення дисциплінарної справи; 3) розгляд дисциплінарної справи; 4) прийняття рішення у дисциплінарній справі.

40. У преамбулі Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» зазначено, що цей Закон визначає правові засади організації і діяльності адвокатури та здійснення адвокатської діяльності в Україні.

41. Отже, Закон України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» гарантує кожному можливість звернутися до кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури із заявою (скаргою) та відповідно встановлює процедуру дисциплінарного провадження. При цьому цей закон не передбачає вимог щодо плати за організаційно-технічне забезпечення розгляду заяв (скарг) до кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури регіону та Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури.

42. Відповідно рішенням Ради адвокатів України від 30 серпня 2014 року №120 затверджене Положення про порядок прийняття та розгляду скарг щодо неналежної поведінки адвоката, яка може мати наслідком його дисциплінарну відповідальність, що розроблено відповідно до Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність", Закону України "Про звернення громадян", Правил адвокатської етики, Регламенту кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури регіону та інших актів законодавства України і Національної асоціації адвокатів України, з метою офіційного тлумачення відповідності поведінки адвокатів вимогам законодавства України про адвокатуру та адвокатську діяльність та етичним стандартам, а також регламентації дисциплінарного провадження стосовно адвокатів.

43. Указане рішення прийнято, серед іншого, відповідно до Закону України «Про звернення громадян», що регулює питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об`єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів. Закон забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.

44. Приписи статті 21 Закону України «Про звернення громадян» передбачають безоплатність розгляду звернення. Органи державної влади, місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об`єднання громадян, посадові особи розглядають звернення громадян, не стягуючи плати.

45. Відповідно до статті 3 Закону України «Про звернення громадян» під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.

46. Згідно зі статтею 12 Закону України «Про звернення громадян» дія цього Закону не поширюється на порядок розгляду заяв і скарг громадян, встановлений кримінальним процесуальним, цивільно-процесуальним, трудовим законодавством, законодавством про захист економічної конкуренції, законами України "Про судоустрій і статус суддів" та "Про доступ до судових рішень", Кодексом адміністративного судочинства України", законами України "Про запобігання корупції", "Про виконавче провадження".

47. Верховний Суд зауважує, що у вказаному переліку законодавства відсутній Закон України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» і цей перелік є вичерпним, оскільки встановлює інший порядок розгляду заяв і скарг громадян, на який дія цього Закону не поширюється.

48. Враховуючи означені приписи законодавства Верховний Суд резюмує, що Рада адвокатів України, приймаючи спірне рішення, яким встановила для фізичних і юридичних осіб (які не є адвокатами чи адвокатським об`єднаннями) обов`язок плати за організаційно-технічне забезпечення розгляду заяв (скарг) до кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури регіону та Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, вийшла за межі повноважень, установлених Законом України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність».

49. Приписами Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» не передбачено право на запровадження та формування певних внесків (плати) на утримання органів адвокатського самоврядування для їх належного та самодостатнього існування, за умови легальності джерел походження таких внесків, що свідчить про те, що запровадивши таку плату, Рада адвокатів України діяла не у відповідності до вимог Закону.

50. У зв`язку з цим, Верховний Суд вважає правильним висновок суду першої інстанції про те, що посилання відповідача на положення пункту 6 частини першої статті 58 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», який передбачає можливість утримання органів адвокатського самоврядування за рахунок інших не заборонених законом джерел, не свідчить про обґрунтованість та законність оскаржуваного рішення, адже наведена норма не наділяє органи адвокатського самоврядування, у тому числі Раду адвокатів України, повноваженнями встановлювати на власний розсуд будь-які обов`язкові платежі, які не передбачені законодавством України, та в такий спосіб визначати інші джерела утримання органів адвокатського самоврядування.

51. При цьому Верховний Суд звертає увагу на те, що у правовій позиції, викладеній в постанові Верховного Суду від 6 травня 2020 року у справі №160/9696/18, зазначено, що із системного, сутнісного та цільового підходу до розуміння зазначених конституційних положень та положень профільного (базового) законодавчого акта, який визначає статус, мету, завдання та функції адвокатури, убачається, що адвокатура як інституція та її діяльність в аспекті забезпечення реалізації конституційного права особи на правову допомогу набуває певних особливих властивостей суб`єкта публічних відносин. Ця властивість адвокатури увиразнюється (посилюється) метою її служіння суспільному інтересу шляхом надання своєчасної і належної правової допомоги у поєднанні з виконанням делегованих їй державою окремих владних повноважень. У контексті наведеного має значення й особливий характер адвокатської професії, представники якої є учасниками творення правосуддя, у зв`язку з чим користуються, зокрема, правом участі у суді як захисники чи представники та імунітетом від судового переслідування за свої виступи в залі суду (стаття 23 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність»).

52. Ураховуючи незалежність адвокатського самоврядування (пункт 3 частини першої статті 1 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність»), існування юридичної визначеності та легітимних очікувань особи щодо реалізації державою гарантій по відношенню до людини (стаття 3 Конституції України), а саме права на звернення зі скаргою до кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, як суб`єкта публічних відносин, (частина перша статті 36 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність»), обумовлює в рамках Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» унормованої справедливої процедури ним самим.

53. Верховний Суд неодноразово висловлювався з приводу важливості принципу правової (справедливої) процедури (постанова від 16 квітня 2020 року у справі №495/5105/17, постанова від 13 березня 2020 року у справі №805/2340/17-а, постанова від 4 червня 2020 року №460/354/19), яка є невід`ємною частиною верховенства права. Вказаний принцип спрямований на забезпечення справедливого ставлення до особи під час прийняття актів суб`єктом владних повноважень. Правова (справедлива) процедура встановлює стандарти у процесі прийняття актів суб`єктами владних повноважень, які відображені в рішеннях Європейського суду з прав людини, у яких здійснюється застосування статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), яка передбачає дотримання процесуальних (процедурних) гарантій у судовому провадженні.

54. Указані гарантії поширюються і на адміністративні процедури за участі суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічних відносин).

55. Згідно зі статтею 6 Конвенції має бути забезпечене право особи: бути поінформованим; мати час і можливості, необхідні для підготовки свого захисту; захищати себе особисто чи використовувати юридичну допомогу захисника; ознайомитися з матеріалами справи; вона має можливість висловити свою думку перед оголошенням рішення; обґрунтувати органом влади прийняття несприятливих актів; визначити порядок їх оскарження, відшкодувати заподіяну шкоду.

56. Основна мета правової (справедливої) процедури - щоб суб`єкти владних повноважень (суб`єкта публічних відносин), діяли правомірно, тобто належно, згідно з визначеними нормами права, але такими нормами права, які відповідають критеріям природного права, моральності, розумності, справедливості, а також загальноправовим принципам, що встановлені органами правосуддя.

57. Оскільки публічна влада в Україні представлена розгалуженою системою суб`єктів владних повноважень (суб`єктів публічних відносин), або суб`єктів адміністрування, які різняться організаційно-правовою формою, обсягом повноважень та метою діяльності, які у розумінні КАС України можуть залучатися до адміністративного процесу як відповідач, відповідна вимога здійснення справедливої процедури органами адвокатського самоврядування під час прийняття владних рішень, особливо, коли йдеться про реалізацію процедурних гарантій «права особи на звернення», зокрема, до кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури (суб`єкта публічних відносин) із відповідною заявою (скаргою), має бути обов`язково дотримана.

58. Враховуючи наведене, суд вважає, що встановлюючи плату за організаційно-технічне забезпечення розгляду заяв (скарг) щодо поведінки адвоката, Рада адвокатів України обмежила передбачене частиною першою статті 36 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» право громадян та юридичних осіб на звернення до кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури із заявою (скаргою) у разі невиконання або неналежного виконання адвокатом своїх професійних обов`язків, розголошення адвокатської таємниці тощо, що безпосередньо пов`язано з правом осіб на професійну правничу допомогу, гарантовану Конституцією України.

59. Зважаючи на викладене, Суд зазначає, що в контексті реалізації законодавчих гарантій, запроваджених Законом України «Про звернення громадян», який поширюється на спірні правовідносини в частині права кожного на безоплатне звернення до суб`єктів владних повноважень (суб`єктів публічних відносин) із відповідною заявою, установлення такого процедурного обмеження як сплата за організаційно-технічне забезпечення розгляду (заяв) скарг щодо поведінки адвоката, нівелює саму суть права особи на звернення.

60. З огляду на викладене, Верховний Суд доходить висновку про те, що рішення Ради адвокатів України № 37 від 18.06.2020 «Про встановлення плати за організаційне забезпечення розгляду заяв (скарг) до кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури та до Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури» є нечинним з моменту його прийняття.

61. Аналогічний правовий висновок викладено у постанові Верховного Суду від 21.12.2020 у справі № 816/2353/17, предметом розгляду у якій було рішення Ради адвокатів України №203 від 23 вересня 2017 року «Про встановлення плати за організаційно-технічне забезпечення розгляду заяв (скарг) до кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури регіону та Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури».

62. Верховний Суд вважає застосовним висловлений Судом висновок у цій справі, оскільки рішення Ради в цій справі та справі, що переглядається в касаційному порядку, хоча і прийняті в різний час, проте стосуються одних і тих же правовідносин, оспорюване рішення в цій справі фактично є тотожним зі скасованим судом рішенням відповідача №203.

63. За цих обставин Верховний Суд вважає спірне рішення протиправним.

64. Щодо доводів відповідача та висновку суду апеляційної інстанції про відсутність у спірних правовідносинах порушеного права позивача Верховний суд зазначає таке.

65. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

66. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС).

67. У пункті 8 частини першої статті 4 КАС зазначено, що позивач - це особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.

68. Відповідно до частини першої статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

69. Аналіз наведених вище норм свідчить про те, що завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, у яких відповідач реалізує владні управлінські функції стосовно заявника.

70. У підпункті 4.1 пункту 4 мотивувальної частини Рішення КСУ N 19-рп/2011 зазначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

71. З наведених процесуальних норм Закону вбачається, що судовому захисту підлягає лише порушене право. Так, до адміністративного суду вправі звернутися кожна особа, яка вважає, що її право чи охоронюваний законом інтерес порушено чи оспорюється. В контексті наведених приписів Кодексу адміністративного судочинства України підставою для звернення особи до суду з позовом є її суб`єктивне уявлення, особисте переконання в порушенні прав чи свобод, однак, обов`язковою умовою здійснення такого захисту судом є об`єктивна наявність відповідного порушеного права чи законного інтересу на момент звернення до суду.

72. При цьому слід зазначити, що неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану суб`єктивних прав та обов`язків, тобто припинення можливості чи неможливості реалізації її законного права та/або виникнення додаткового обов`язку.

73. У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в Рішенні від 01 грудня 2004 року №18-рп/2004 дав визначення поняттю "охоронюваний законом інтерес", що вживається у частині першій статті 4 Цивільного процесуального кодексу та інших законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям "права" (інтерес у вузькому розумінні цього слова), означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

74. Системний аналіз, який провів Конституційний Суд України, свідчить, що поняття "охоронюваний законом інтерес" у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям "права" має один і той же зміст.

75. Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

76. Водночас Суд враховує положення частини 2 статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України, де передбачено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

77. Суд вважає, що у даному випадку, самостійне встановлення відповідачем збору за подання скарги на дії чи бездіяльність адвокатів, порушує (обмежує) право позивача на можливість подання такої скарги.

78. За цих обставин Верховний Суд доходить висновку про наявність підстав для задоволення позову в означеній частині.

79. Протилежні доводи суду апеляційної інстанції є необґрунтованими, оскільки спростовуються викладеними правилами чинного законодавства.

80. Щодо доводів касаційної скарги в частині відмови у задоволення вимог позову про зобов`язання Ради адвокатів України утриматися від вчинення певних дій, а саме: встановлення плати у будь-якому вигляді за подачу заяв (скарг) щодо адвоката до кваліфікаційно-дисциплінарних комісії та до Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Верховний Суд зазначає таке.

81. Стаття 245 КАС України визначає повноваження суду при вирішення справи.

82. Зокрема, пунктом 1 частини 2 вказаної статті передбачено, що у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.

83. Отже, саме такий спосіб захисту судом порушених прав позивача визначено процесуальним законом у разі звернення до суду з вимогою про оскарження нормативно-правового акта чи окремих його положень.

84. Разом з тим пункт 3 частини 2 статті 245 КАС України, який передбачає право суду зобов`язати суб`єкта владних повноважень утриматися від вчинення певних дій, встановлює такий спосіб захисту прав позивача одночасно із визнанням таких дій суб`єкта владних повноважень протиправними.

85. Втім предметом спору у цій справі не були будь-які дії відповідача, позивач оскаржував виключно нормативно-правовий акт, тому питання щодо зобов`язання відповідача утриматися від вчинення певних дій з урахуванням положень пунктів 3 та 10 означеної правової норми не могло бути предметом судового розгляду.

86. Враховуючи вказане, Верховний Суд вважає правильним висновок суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позову частково.

Висновок за результатами розгляду касаційної скарги.

87. Отже, доводи касаційної скарги, які були підставою відкриття касаційного провадження, знайшли своє підтвердження під час касаційного перегляду та спростовують висновки суду апеляційної інстанції по суті справи, а тому приймаються Судом як належні.

88. Водночас доводи скаржника про розгляд його справи неналежним складом суду апеляційної інстанції не знайшли свого підтвердження.

89. За цих обставин Верховний Суд доходить висновку про те, що суд апеляційної інстанції помилково скасував законне рішення суду першої інстанції, який дійшов правильного висновку по суті спору в цій справі.

90. Статтею 352 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

91. Зважаючи на приписи статей 349, 352 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню з залишенням в силі рішення суду першої інстанції.

92. Отже, касаційна скарга підлягає задоволенню.

93. Крім цього, у контексті оцінки решти доводів касаційних скарг щодо обґрунтованості судових рішень Верховний Суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах «Проніна проти України» (пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Керуючись статтями 3, 341, 344, 349, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 травня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2021 року задовольнити.

2. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2021 року в цій справі скасувати і залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 травня 2021 року.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий О. А. Губська

Судді М.В. Білак

О.В. Калашнікова