Постанова

від 16.05.2023 по справі 822/2768/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 травня 2023 року

м. Київ

справа № 822/2768/17

адміністративне провадження № К/9901/10584/18 № К/9901/19706/18

Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мороз Л.Л.,

суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І.,

розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 822/2768/17

за позовом ОСОБА_1 до Хмельницької обласної державної адміністрації, треті особи: Міністерство екології та природних ресурсів України, Департамент екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування розпорядження, провадження по якій відкрито

за касаційними скаргами ОСОБА_1 та Міністерства екології та природних ресурсів України на постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року (головуючий-суддя Майстер П.М.) та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2018 року (головуючий суддя Загороднюк А.Г., судді: Драчук Т.О., Полотнянко Ю.П.),

В С Т А Н О В И В:

У жовтні 2017 року позивач звернувся до суду з даним позовом, у якому просив визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Хмельницької обласної державної адміністрації від 20 вересня 2017 року №816/2017-р «Про оптимізацію структури обласної державної адміністрації».

Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач посилався на те, що він є директором Департаменту екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації. Розпорядженням Хмельницької обласної державної адміністрації від 20 вересня 2017 року №816/2017-р «Про оптимізацію структури обласної державної адміністрації» був ліквідований Департамент екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації, а його функції передані Департаменту агропромислового розвитку Хмельницької обласної державної адміністрації.

Вважає розпорядження відповідача необґрунтованим та таким, що суперечить нормам чинного законодавства, що стало підставою для звернення до суду.

Постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року, залишеною без змін постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2018 року, у задоволенні позову відмовлено.

Вирішуючи спір, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що відповідач видав розпорядження від 20 вересня 2017 року №816/2017-р «Про оптимізацію структури обласної державної адміністрації» з дотриманням вимог постанови Кабінету Міністрів України від 18 квітня 2012 року № 606 та у відповідності до положень Закону України «Про місцеві державні адміністрації», у зв`язку з чим відсутні підстави для визнання протиправним та скасування оспорюваного рішення органу місцевого самоврядування.

Не погодившись з рішеннями судів попередніх інстанцій, ОСОБА_1 та Міністерство екології та природних ресурсів України подали касаційні скарги, у яких, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просили скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове про задоволення позову.

Доводи касаційної скарги ОСОБА_1 обґрунтовує тим, що у тексті оспорюваного розпорядження не зазначено конкретних норм законодавства, на підставі яких передбачено право відповідача ліквідовувати Департамент екології та природних ресурсів. Крім того, вказує, що ліквідація Департаменту екології та природних ресурсів з передачею його прав та обов`язків Департаменту агропромислового розвитку не відповідає приписам статті 104 ЦК України, так як фактично відбулася прихована реорганізація. Також посилається на те, що судами не взято до уваги як доказ протиправності оспорюваного розпорядження - лист комітету Верховної Ради України з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи від 23 жовтня 2017 року № 04-15/15-900. Поряд з цим, зазначає, що ліквідація відбулася без повідомлення та погодження з Міністерством екології та природних ресурсів України.

У відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_1 Хмельницька обласна державна адміністрація просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

Міністерство екології та природних ресурсів України у своїй касаційній скарзі посилається на неправильне застосування судами постанови Кабінету Міністрів України від 18 квітня 2012 року № 606 та Закону України «Про місцеві державні адміністрації», стверджуючи, що даними нормативно-правовими актами регулюються виключно питання утворення структурних підрозділів, а не їх ліквідація.

У відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_1 просить касаційну скаргу Міністерства екології та природних ресурсів України задовольнити, оскаржувані судові рішення скасувати і ухвалити нове рішення про задоволення позову.

Хмельницька обласна державна адміністрація у відзиві на касаційну скаргу Міністерства екології та природних ресурсів України просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

Суд, заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення судом касаційної інстанції, та, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційних скарг, дійшов висновку, що касаційні скарги підлягають частковому задоволенню з огляду на наступне.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Поняття «суд, встановлений законом» зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й до дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).

За правилами пункту 5 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень.

Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Відповідно до частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:

1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;

2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;

3) спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;

4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;

5) за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом;

6) спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;

7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;

8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності;

9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб;

10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб;

11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони», за винятком спорів, пов`язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю;

12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України «Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень»;

13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років».

Отже, за змістом наведених норм до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкту владних повноважень надано такому суб`єкту законом.

Таким чином, за загальним правилом один орган державної влади (його посадова чи службова особа) не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої.

Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів.

При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.

Також для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.

Як свідчать матеріали справи, у справі, що розглядається, спірні правовідносини виникли у зв`язку з прийняттям головою Хмельницької обласної державної адміністрації розпорядження від 20 вересня 2017 року №816/2017-р «Про оптимізацію структури обласної державної адміністрації». При цьому, з позовом про скасування цього розпорядження звернувся директор Департаменту екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації як посадова особа.

Так, організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій визначає Закон України «Про місцеві державні адміністрації» від 09 квітня 1999 року № 586-XIV (далі - Закон № 586-XIV).

Пунктом 1 частини першої статті 39 Закону № 586-XIV визначено, що голови місцевих державних адміністрацій очолюють відповідні місцеві державні адміністрації, здійснюють керівництво їх діяльністю, несуть відповідальність за виконання покладених на місцеві державні адміністрації завдань і за здійснення ними своїх повноважень.

Частиною першою статті 41 Закону № 586-XIV передбачено, що голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження одноособово і несуть за них відповідальність згідно із законодавством..

Відповідно до статті 5 Закону № 586-XIV склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій. У межах бюджетних асигнувань, виділених на утримання відповідних місцевих державних адміністрацій, а також з урахуванням вимог статті 18 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», їх голови визначають структуру місцевих державних адміністрацій. Типове положення про структурні підрозділи місцевої державної адміністрації та рекомендаційний перелік її структурних підрозділів затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Положеннями пункту 3-1 постанови Кабінету Міністрів України «Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади, їх територіальних підрозділів та місцевих державних адміністрацій» від 12 березня 2005 року № 179 (далі - Постанова № 179) передбачено, що у складі місцевих державних адміністрацій утворюються такі структурні підрозділи (якщо інше не передбачено законодавчими актами) управління - структурний підрозділ місцевої державної адміністрації одногалузевого або однофункціонального спрямування, до складу якого входить не менш як два самостійних відділи.

Абзацом 2 пункту 4 Постанови № 179 передбачено, що у складі апарату районних державних адміністрацій, їх самостійних управлінь, відділів та інших структурних підрозділів, територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади в районах та містах обласного значення можуть утворюватися (якщо інше не передбачено актами, що мають вищу юридичну силу) відділи з штатною чисельністю не менш як 3 одиниці та сектори з штатною чисельністю не менш як дві одиниці.

Пунктом 4 постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження рекомендаційних переліків структурних підрозділів обласної, Київської та Севастопольської міської, районної, районної в мм Києві та Севастополі державних адміністрацій» від 18 квітня 2012 року № 606 (далі - Постанова № 606) передбачено, що структура апарату місцевої державної адміністрації та статус його структурних підрозділів визначаються головою обласної, Київської та Севастопольської міської, районної, районної в мм. Києві та Севастополі державної адміністрації з урахуванням вимог частини першої статті 44 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» та інших нормативно-правових актів щодо утворення апарату для правового, організаційного, матеріально-технічного забезпечення діяльності місцевої державної адміністрації, проведення кадрової роботи, здійснення документообігу та контролю, розгляду звернень громадян, роботи патронатної служби, забезпечення мобілізаційної роботи, запобігання та виявлення корупції, доступу до публічної інформації, адміністрування (ведення) Державного реєстру виборців тощо.

Згідно з пунктом 2 Постанови № 606 головою обласної, Київської та Севастопольської міської, районної, районної в мм. Києві та Севастополі державної адміністрації з урахуванням вимог законів та особливостей відповідної адміністративно-територіальної одиниці можуть утворюватися структурні підрозділи, не зазначені в рекомендаційному переліку, в межах бюджетних асигнувань, виділених для утримання відповідної місцевої державної адміністрації.

Виходячи із визначених законодавством повноважень голови державної адміністрації, він самостійно визначає організаційну структуру адміністрації, а також в межах його компетенції, створює, ліквідує або реорганізує структурні підрозділи. У разі прийняття рішення також самостійно визначає спосіб припинення підрозділу адміністрації, який є юридичною особою - шляхом ліквідації чи реорганізації.

Судами встановлено, на підставі статей 5, 6, 44, 47 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», положень Господарського та Цивільного кодексів України, пункту 9 Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін та ви знання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України», відповідно до постанов Кабінету Міністрів України від 12 березня 2005 року № 179 «Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади, їх територіальних підрозділів та місцевих державних адміністрацій», від 25 березня 2014 року № 91 «Деякі питання діяльності місцевих державних адміністрацій», з метою оптимізації структури обласної державної адміністрації 20 вересня 2017 року голова Хмельницької обласної державної адміністрації О. Корнійчук видав розпорядження №816/2017-р, яким серед іншого, вирішено:

1. Ліквідувати Департамент екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації.

2. Передати функції з питань забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів, поводження з відходами (крім поводження з небезпечними та радіоактивними відходами), екологічної та в межах своєї компетенції радіаційної безпеки, заповідної справи, формування, збереження та використання екологічної мережі;

- здійснення управління та регулювання у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів, забезпечення екологічної та в межах своєї компетенції радіаційної безпеки, поводження з відходами (крім поводження з небезпечними та радіоактивними відходами), організації, охорони і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду України, формування, збереження та використання екологічної мережі Департаменту агропромислового розвитку Хмельницької обласної державної адміністрації;

3. Утворити ліквідаційну комісію Департаменту екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації (далі - ліквідаційна комісія) у складі згідно з додатком 1;

4. Ліквідаційній комісії:

- повідомити відповідно до закону орган, що здійснює державну реєстрацію, про ліквідацію Департаменту екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації, подати державному реєстратору документи, необхідні для проведення державної реєстрації його ліквідації, забезпечити подання всіх необхідних звітів та актів до відповідних органів, забезпечити у ході реалізації цього розпорядження дотримання законодавства про працю та державну службу;

- керівнику Департаменту агропромислового розвитку Хмельницької облдержадміністрації розробити та внести на затвердження в установленому порядку положення про структурний підрозділ, штатний розпис та здійснити всі необхідні заходи, пов`язані з реалізацією цього розпорядження.

Розпорядженням голови Хмельницької обласної державної адміністрації від 09 листопада 2017 року №1110/2017-р «Про перейменування Департаменту агропромислового розвитку Хмельницької обласної державної адміністрації та внесення змін до розпорядження голови обласної державної адміністрації від 20 вересня 2017 року №816/2017-р» Департамент агропромислового розвитку Хмельницької обласної державної адміністрації перейменовано у Департамент агропромислового розвитку, екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації. У розпорядженні голови обласної державної адміністрації від 20 вересня 2017 року №816/2017-р - словосполучення «Департамент агропромислового розвитку Хмельницької обласної державної адміністрації» замінено словосполученням - «Департамент агропромислового розвитку, екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації».

Згідно з Додатком 2 до розпорядження від 20 вересня 2017 року №816/2017-р (у редакції розпорядження від 09 листопада 2017 року №1110/2017-р), структуру Хмельницької обласної державної адміністрації складають структурні підрозділи обласної державної адміністрації:

1. Департамент агропромислового розвитку, екології та природних ресурсів.

2. Департамент економічного розвитку, промисловості та інфраструктури.

3. Департамент освіти і науки.

4. Департамент охорони здоров`я.

5. Департамент соціального захисту населення.

6. Департамент фінансів.

7. Управління житлово-комунального господарства.

8. Управління інформаційної діяльності та комунікацій з громадськістю.

9. Управління культури, національностей, релігій та туризму.

10. Управління молоді та спорту.

11. Управління регіонального розвитку та будівництва.

12. Управління з питань цивільного захисту населення.

13. Державний архів області.

14. Служба у справах дітей.

15. Відділ містобудування та архітектури.

Позивач ОСОБА_1 призначений на посаду директора Департаменту екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації на підставі розпорядження голови Хмельницької обласної державної адміністрації від 17 травня 2013 року № 62/2013-р/к.

На думку колегії суддів, даний спір не відноситься до компетенційних, оскільки позивач звертається з вимогою скасувати рішення суб`єкта владних повноважень, якому відповідно до Закону № 586-ХIV, Положення № 179 та Постанови № 606 він підзвітний і підконтрольний.

Не даючи оцінку на предмет законності оспорюваному розпорядженню, колегія суддів дійшла до висновку, що в жодному з проаналізованих нормативно-правових актів не закріплено право директора Депаратменту на звернення до суду з позовними вимогами скасувати розпорядження голови обласної державної адміністрації щодо оптимізації її структури.

Таке правозастосування узгоджується із правовим висновком, неодноразово висловленим у постановах Великої Палати Верховного Суду від 13.11.2019 у справі №826/3115/17 (провадження №11-892апп19), від 04.12.2019 у справі №826/6233/17 (провадження №11-662апп19).

При цьому, Верховний Суд зазначає, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто, як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, але підлягають розгляду в порядку інших судових юрисдикцій, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

За правилами пункту 5 частини першої статті 349, частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (частина третя статті 341 КАС України).

В той же час, пунктом 1 частини першої статті 238, частиною першою статті 239 КАС України передбачено, що суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Ураховуючи викладене, Верховний Суд вважає за необхідне вийти за межі доводів і вимог касаційної скарги й задовольнити її частково. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій - скасувати і закрити провадження у справі.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційні скарги ОСОБА_1 та Міністерства екології та природних ресурсів України задовольнити частково.

Постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2018 року скасувати.

Закрити провадження у справі №822/2768/17 за позовом ОСОБА_1 до Хмельницької обласної державної адміністрації, треті особи: Міністерство екології та природних ресурсів України, Департамент екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування розпорядження.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

СуддіЛ.Л. Мороз А.Ю. Бучик А.І. Рибачук