Постанова

від 11.01.2018 по справі 822/2768/17

ВІННИЦЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 822/2768/17

Головуючий у 1-й інстанції: Майстер П.М.

Суддя-доповідач: Загороднюк А.Г.

11 січня 2018 року

м. Вінниця

Вінницький апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Загороднюка А.Г.

суддів: Драчук Т. О. Полотнянка Ю.П. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційні скарги Міністерства екології та природних ресурсів України, ОСОБА_2 на постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Хмельницької обласної державної адміністрації, треті особи - Міністерство екології та природних ресурсів України, департамент екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування розпорядження,

В С Т А Н О В И В :

позивач звернувся в суд з позовом до Хмельницької обласної державної адміністрації, треті особи Міністерство екології та природних ресурсів України, Департамент екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації, в якому просить визнати протиправним та скасувати розпорядження Хмельницької обласної державної адміністрації від 20 вересня 2017 року № 816/2017-р "Про оптимізацію структури обласної державної адміністрації".

Постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Постанова прийнята 15 листопада 2017 року о 16:30 в м. Хмельницький. Повний текст постанови виготовлено 17 листопада 2017 року о 10:00.

Не погодившись із прийнятим рішенням, позивач та Міністерство екології та природних ресурсів України подали апеляційні скарги, в яких просять його скасувати та ухвалити нову постанову про задоволення позовних вимог. В апеляційних скаргах апелянти посилаються на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з'ясування всіх обставин справи що призвело до неправильного її вирішення.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм чинного законодавства, колегія суддів апеляційної інстанції, переглядаючи судове рішення у даній справі в межах доводів та вимог апеляційних скарг у відповідності до частини 1 статті 308 КАС України, дійшла висновку, що апеляційні скарги не підлягає задоволенню, виходячи з наступних підстав.

Як встановлено з матеріалів справи, розпорядженням голови Хмельницької обласної державної адміністрації від 17 травня 2013 року № 62/2013-р/к, позивача призначено на посаду директора Департаменту екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації з посадовим окладом згідно зі штатним розписом з 17 травня 2013 року.

20 вересня 2017 року головою Хмельницької обласної державної адміністрації прийнято розпорядження №816/2017-р яким, зокрема, вирішено:

- ліквідувати Департамент екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації;

- передати функції з питань забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів, поводження з відходами (крім поводження з небезпечними та радіоактивними відходами), екологічної та в межах своєї компетенції радіаційної безпеки, заповідної справи, формування, збереження та використання екологічної мережі;

- здійснення управління та регулювання у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів, забезпечення екологічної та в межах своєї компетенції радіаційної безпеки, поводження з відходами (крім поводження з небезпечними та радіоактивними відходами), організації, охорони і використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду України, формування, збереження та використання екологічної мережі Департаменту агропромислового розвитку Хмельницької обласної державної адміністрації;

- утворити ліквідаційну комісію Департаменту екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації (далі - ліквідаційна комісія) у складі згідно з додатком 1;

- ліквідаційній комісії:

- повідомити відповідно до закону орган, що здійснює державну реєстрацію, про ліквідацію Департаменту екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації, подати державному реєстратору документи, необхідні для проведення державної реєстрації його ліквідації, забезпечити подання всіх необхідних звітів та актів до відповідних органів, забезпечити у ході реалізації цього розпорядження дотримання законодавства про працю та державну службу;

- керівнику Департаменту агропромислового розвитку Хмельницької облдержадміністрації розробити та внести на затвердження в установленому порядку положення про структурний підрозділ, штатний розпис та здійснити всі необхідні заходи, пов'язані з реалізацією цього розпорядження.

Не погоджуюсь з вищевказаним розпорядженням позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.

Суд першої інстанції задовольняючи позовні вимоги виходив з того, що відповідач під час прийняття оскаржуваного розпорядження діяв виключно у межах та в спосіб, передбачених чинним законодавством, а позивач не надав належних та допустимих доказів протиправності дій відповідача при прийнятті оскаржуваного розпорядження.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.

Відповідно до статті 5 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій. У межах бюджетних асигнувань, виділених на утримання відповідних місцевих державних адміністрацій, а також з урахуванням вимог статті 18 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", їх голови визначають структуру місцевих державних адміністрацій. Типове положення про структурні підрозділи місцевої державної адміністрації та рекомендаційний перелік її структурних підрозділів затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Згідно з статтею 6 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-правове регулювання, власних і делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники структурних підрозділів - накази. Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов'язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.

Відповідно до статті 7 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" правовий статус місцевих державних адміністрацій встановлюється Конституцією України, цим Законом та іншими законами України. Місцеві державні адміністрації у своїй діяльності керуються Конституцією України, цим та іншими законами України, актами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, органів виконавчої влади вищого рівня, а районні державні адміністрації в Автономній Республіці Крим - також рішеннями та постановами Верховної Ради Автономної Республіки Крим, рішеннями Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їх повноважень.

Згідно з статтею 39 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" голови місцевих державних адміністрацій:

1) очолюють відповідні місцеві державні адміністрації, здійснюють керівництво їх діяльністю, несуть відповідальність за виконання покладених на місцеві державні адміністрації завдань і за здійснення ними своїх повноважень;

2) представляють відповідні місцеві державні адміністрації у відносинах з іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, політичними партіями, громадськими і релігійними організаціями, підприємствами, установами та організаціями, громадянами та іншими особами як в Україні, так і за її межами;

3) призначають на посади та звільняють з посад своїх заступників, керівників структурних підрозділів відповідно до статей 10 та 11 цього Закону;

4) призначають на посади та звільняють з посад керівників апаратів місцевих державних адміністрацій;

4-1) затверджують положення про апарат місцевої державної адміністрації та положення про її структурні підрозділи;

5) укладають та розривають контракти з керівниками підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління відповідної місцевої державної адміністрації, або уповноважують на це своїх заступників;

6) погоджують у встановленому порядку призначення на посади та звільнення з посад керівників не підпорядкованих підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління органів виконавчої влади вищого рівня, крім керівників установ, підприємств і організацій Збройних Сил та інших військових формувань України, Міністерства внутрішніх справ України, Національної поліції;

7) в межах затверджених бюджетів виступають розпорядниками коштів відповідних державних адміністрацій, використовуючи їх лише за цільовим призначенням;

8) регулярно інформують населення про стан виконання повноважень, покладених на місцеву державну адміністрацію;

9) утворюють для сприяння здійсненню повноважень місцевих державних адміністрацій консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи, служби та комісії, члени яких виконують свої функції на громадських засадах, а також визначають їх завдання, функції та персональний склад;

10) здійснюють інші функції, передбачені Конституцією та законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, органів виконавчої влади вищого рівня.

Статтею 44 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" встановлено, що для правового, організаційного, матеріально-технічного та іншого забезпечення діяльності місцевої державної адміністрації, підготовки аналітичних, інформаційних та інших матеріалів, систематичної перевірки виконання актів законодавства та розпоряджень місцевої державної адміністрації, подання методичної та іншої практичної допомоги місцевим державним адміністраціям та органам місцевого самоврядування головою місцевої державної адміністрації утворюється апарат місцевої державної адміністрації в межах виділених бюджетних коштів.

Апарат місцевих державних адміністрацій очолює керівник, який призначається на посаду головою місцевої державної адміністрації в порядку, передбаченому законодавством про державну службу.

Керівник апарату місцевої державної адміністрації організовує його роботу, забезпечує підготовку матеріалів на розгляд голови місцевої державної адміністрації, організовує доведення розпоряджень голови місцевої державної адміністрації до виконавців, здійснює, визначені Законом України "Про державну службу" повноваження керівника державної служби в апараті місцевої державної адміністрації та її структурних підрозділах (крім структурних підрозділів зі статусом юридичних осіб публічного права), відповідає за стан діловодства, обліку і звітності, виконує інші обов'язки, покладені на нього головою місцевої державної адміністрації. З цих питань керівник апарату місцевої державної адміністрації видає накази.

Голова місцевої державної адміністрації затверджує положення та визначає структуру апарату.

Відповідно до статті 47 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" граничну чисельність, фонд оплати праці працівників структурних підрозділів місцевої державної адміністрації, в межах виділених асигнувань, визначає голова відповідної місцевої державної адміністрації.

Постановою Кабінету Міністрів України від 12 березня 2005 року № 179 "Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади, їх територіальних підрозділів та місцевих державних адміністрацій" встановлено, що у складі апарату обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, їх структурних підрозділів, зазначених у пункті 3 1 цієї постанови, територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі, міжрегіональних територіальних органів (повноваження яких поширюються на декілька адміністративно-територіальних одиниць) можуть утворюватися (якщо інше не передбачено актами, що мають вищу юридичну силу) відповідно управління, самостійні відділи, відділи та самостійні сектори, сектори у складі управлінь і самостійних відділів, виходячи з критеріїв, установлених для апарату центральних органів виконавчої влади, за винятком відділів адміністрування Державного реєстру виборців у складі апарату обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, штатна чисельність яких може становити не менш як 3 одиниці.

Згідно з пунктом 2 постанови Кабінету Міністрів України від 18 квітня 2012 року № 606 "Про затвердження рекомендаційних переліків структурних підрозділів обласної, Київської та Севастопольської міської, районної, районної в м. Києві та м. Севастополі державних адміністрацій" головою обласної, Київської та Севастопольської міської, районної, районної в мм. Києві та Севастополі державної адміністрації з урахуванням вимог законів та особливостей відповідної адміністративно-територіальної одиниці можуть утворюватися структурні підрозділи, не зазначені в рекомендаційному переліку, в межах бюджетних асигнувань, виділених для утримання відповідної місцевої державної адміністрації.

Колегія суддів погоджується з посиланнями апелянтів про те, що оскаржуване розпорядження прийняте відповідачем без відома та погодження з Міністерством екології та природних ресурсів України, якому підзвітний і підконтрольний Департамент екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації.

Проте, колегія суддів звертає увагу, що нормативно - правовими актами не передбачено вимоги обов'язкового погодження структури обласної державної адміністрації з Міністерством екології та природних ресурсів України.

Апелянти такої норми законодавства також не наводять.

Законом України "Про місцеві державні адміністрації" та постановою Кабінету Міністрів України від 18 квітня 2012 року № 606 "Про затвердження рекомендаційних переліків структурних підрозділів обласної, Київської та Севастопольської міської, районної, районної в м. Києві та м. Севастополі державних адміністрацій" передбачено, що голова обласної державної адміністрації визначає структуру місцевих державних адміністрацій, та може утворювати структурні підрозділи, в тому числі і такі, що не зазначені в рекомендаційному переліку, в межах бюджетних асигнувань, виділених для утримання відповідної місцевої державної адміністрації.

Таким чином, голова Хмельницької обласної державної адміністрації прийняв розпорядження про формування структури обласної державної адміністрації, не порушуючи норми постанови Кабінету Міністрів України від 18 квітня 2012 року № 606 та діяв відповідно до Закону України "Про місцеві державні адміністрації".

Посилання позивача на те, що фактично відбулася не ліквідація Департаменту екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації, а його реорганізація колегія суддів не приймає з огляду на наступне.

Департамент екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації і Департамент агропромислового розвитку Хмельницької обласної державної адміністрації зареєстровані як юридичні особи в Єдиному державному реєстрі юридичних, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, де їм присвоєні інші коди.

Статтею 104 ЦК України визначено припинення юридичної особи в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації.

Виходячи з визначених законодавством повноважень голови державної адміністрації він самостійно визначає організаційну структуру адміністрації, а також в межах його компетенції створює, ліквідує або реорганізує структурні підрозділи. А у разі прийняття рішення також самостійно визначає спосіб припинення підрозділу адміністрації, який є юридичною особою - шляхом ліквідації чи реорганізації.

Колегія суддів звертає увагу, що державна влада не поділяється між установами чи департаментами, і ті постають більше як апарати держави, які є засобом здійснення державою влади. Якщо формально установи й обговорюються (сприймаються, тлумачаться) як носії прав державної влади, то лише виходячи з того, що ці установи є технічними виконавцями державної волі. Насправді ж вони функціонують лише зовнішньо, передаючи веління держави, виконуючи її функції.

Таким чином, апелянти помилково ототожнюють публічне правонаступництво ліквідованого підрозділу з цивільним правонаступництвом.

Також з матеріалів справи встановлено, що при прийнятті оскаржуваного розпорядження від 20 вересня 2017 року № 816/2017-р "Про оптимізацію структури обласної державної адміністрації" відповідачем дотримано встановлену Регламентом Хмельницької обласної державної адміністрації (затвердженого розпорядженням голови обласної державної адміністрації від 26 грудня 2016 року № 636/2016-р) процедуру його прийняття, а саме проведено його правову експертизу, завізовано без зауважень та застережень відповідними посадовими особами.

Безпідставними є посилання позивача у своїй апеляційній скарзі на лист комітету Верховної Ради України з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи № 04-15/15-900 від 23 жовтня 2017 року, оскільки він не є нормативно-правовим актом.

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що оскаржуване розпорядження прийнято відповідачем виключно з метою формування складу обласної державної адміністрації, у межах бюджетних асигнувань, виділених на утримання відповідних місцевих державних адміністрацій.

Отже, голова Хмельницької обласної державної адміністрації під час прийняття оскаржуваного розпорядження діяв виключно у межах та в спосіб, передбачених чинним законодавством.

Посилання апелянта щодо позбавлення його права на працю колегія суддів вважає передчасним, оскільки прийняття, проходження та звільнення з публічної служби не є предметом спору.

Таким чином, колегія суддів вважає, що доводи апеляційних скарг не ґрунтуються на вимогах чинного законодавства, яке регулює спірні правовідносини, та повністю спростовуються встановленими у справі обставинами.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 315, статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

На підставі вищевикладеного колегія суддів дійшла висновку про те, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а відтак постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року слід залишити без змін.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційні скарги Міністерства екології та природних ресурсів України, ОСОБА_2 залишити без задоволення, а постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили в порядку та в строки, передбачені ст. 325 КАС України.

Головуючий Загороднюк А.Г. Судді Драчук Т. О. Полотнянко Ю.П.