Постанова

від 28.06.2023 по справі 420/15011/22

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

------------------------

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

28 червня 2023 р.м. ОдесаСправа № 420/15011/22

Головуючий І інстанції: Завальнюк І.В.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді - Осіпова Ю.В.,

суддів - Косцової І.П., Скрипченка В.О.,

розглянувши в порядку письмового провадження в м.Одесі апеляційну скаргу Керівника Ізмаїльської окружної ради на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 03 січня 2023 року (м.Одеса, дата складання повного тексту ухвали - 03.01.2023р.) про залишення без розгляду позову керівника Ізмаїльської окружної прокуратури в інтересах держави до Департаменту освіти і науки Одеської обласної державної адміністрації, Міністерства освіти і науки України, третьої особи - Державного навчального закладу «Кілійський професійний ліцей» про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В:

20.10.2022р. керівник Ізмаїльської окружної прокуратури звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом (в інтересах держави) до Департаменту освіти і науки Одеської ОДА та МОН України, в якому просив суд:

- визнати протиправною бездіяльність відповідача - Департаменту освіти і науки Одеської ОДА відносно оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку площею - 1819 кв.м., що знаходиться на території Державного навчального закладу «Кілійський професійний ліцей» за адресою: вул. Миру,76, м.Кілія, Ізмаїльський район Одеська область;

- визнати протиправною бездіяльність відповідача - МОН України відносно оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку площею - 1819 кв.м., яка знаходиться у користування Державного навчального закладу «Кілійський професійний ліцей» за адресою: вул. Миру, 76, м.Кілія, Ізмаїльський район Одеська область;

- зобов`язати Департамент освіти і науки Одеської ОДА та МОН України вчинити дії, що спрямовані на оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, яка розташована за адресою: вул. Миру,76, м.Кілія, Ізмаїльський район, Одеська область та використовується Державним навчальним закладом «Кілійський професійний ліцей».

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 03 січня 2023 року (ухваленою в порядку письмового провадження) адміністративний позов керівника Ізмаїльської окружної прокуратури - залишити без розгляду на підставі п.2 ч.1 ст.240 КАС України, оскільки прокуратурою подано позов без достатніх на те правових підстав та за відсутності належного обґрунтування необхідності такого представництва.

Не погоджуючись із вищевказаною ухвалою, позивач 21.02.2023р. подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просив скасувати ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 03.01.2023р. та направити справу до суду першої інстанції для продовження її розгляду по суті.

Так, підставою для представництва інтересів держави прокурором, у даному позові, вказано загрозу порушень інтересів держави, яка виражається у невжитті МОН України та Департаментом освіти і науки Одеської ОДА, в порушення вимог Законів України «Про освіту», «Про охорону дитинства» та ЗК України, заходів, спрямованих на оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій знаходиться майно Державного навчального закладу «Кілійський професійний ліцей», що створює передумови для зловживань щодо розпорядження зазначеними земельними ділянками, ризики для нормального функціонування закладів, безпечного навчального процесу i перебування дітей.

З-поміж іншого, апелянт зазначив про те, спір у цій справі лежить в площині реалізації функцій представництва держави та носить, у даному випадку, субсидіарний характер, оскільки захист цих інтересів держави неналежним чином здійснюється органом державної влади та органом місцевого самоврядування, до компетенції яких віднесені відповідні повноваження.

Ухвалами П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02.03.2023р. відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою керівника Ізмаїльської окружної прокуратури та призначено справу до розгляду в порядку письмового провадження.

Учасники справи своїм правом подання відзиву на апеляційну скаргу не скористалися.

Відповідно до ч.1 ст.312 КАС України, апеляційні скарги на ухвали суду першої інстанції розглядаються в порядку, передбаченому для розгляду апеляційних скарг на рішення суду першої інстанції з урахуванням особливостей, визначених цією статтею.

Суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги (ч.1 ст.308 КАС України).

Заслухавши доповідь судді-доповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість ухвали суду попередньої інстанції у межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів доходь висновку про наявність підстав для її задоволення, з огляду на наступне.

Відповідно до ст.131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

З цього приводу у Рішенні від 05.06.2019р. №4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування та стабільність функціонування. Наведене вище гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, оскільки протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

Згідно з ч.3 ст.53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки і порядок представництва прокурором інтересів держави в суді є Закон України «Про прокуратуру».

За приписами ч.3 ст.23 вказаного Закону, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або ж загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому ч.4 цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.

Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

Із врахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає із посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п.4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999р. №3-рп/99).

Наведені міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у ст.23 Закону України «Про прокуратуру».

Відтак, судова колегія вважає, що інтереси держави охоплюють широке та, водночас, чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність має бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.

Надмірна формалізація інтересів держави, особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 25.04.2018р. у справі №806/1000/17, від 26.07.2018р. у справі №926/1111/15, від 19.09.2019р. у справі №815/724/15, від 28.01.2021р. у справі №380/3398/20, від 02.12.2021р. у справі № 320/10736/20 та від 23.12.2021р. у справі № 0440/6596/18.

Тобто, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п.4 ч.2 ст.129 Конституції України).

Аналогічний висновок міститься також у постановах Верховного Суду від 05.03.2019р. у справі №806/602/18, від 13.03.2019р. у справі №815/1139/18, від 15.10.2019р. у справі №810/3894/17, від 17.10.2019р. у справі №569/4123/16-а, від 05.11.2019р. у справі №804/4585/18, від 03.12.2019р. у справі №810/3164/18 та від 01.06.2022р. у справі №260/1815/21.

Так, відповідно до ч.3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у таких випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або ж неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній або ж іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, що уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених ст.169 КАС України (ч.4 ст.53 цього Кодексу).

Системне тлумачення вищевказаних приписів дозволяє дійти висновку, що ст.53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог з зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, і обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Підставою для представництва інтересів держави прокурором у даному позові вказано загрозу порушень інтересів держави, яка виражається у невжитті МОН України та Департаментом освіти і науки Одеської ОДА, у порушення вимог Законів України «Про освіту», «Про охорону дитинства» та ЗК України, заходів, спрямованих на оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій знаходиться майно Державного навчального закладу «Кілійський професійний ліцей», що створює передумови для зловживань стосовно розпорядження зазначеними земельними ділянками, ризики для нормального функціонування закладів та безпечного навчального процесу i перебування дітей.

Враховуючи викладене вище, Ізмаїльська окружна прокуратура, реалізуючи надані законом представницькі повноваження, з метою захисту інтересів держави у сфері охорони дитинства та з питань земельних відносин, звернулася до суду із даною позовною заявою про зобов`язання МОН України та Департамент освіти і науки Одеської ОДА вчинити відповідні дії.

Так, як вбачається з матеріалів справи, за Державним навчальним закладом «Кілійський професійний ліцей» закріплені об`єкти нерухомого майна: будівля столярного цеху літ. «А», інв. №10310020, площею - 494 кв.м. на земельній ділянці - 1819 кв.м. будівля теслярського цеху літ. «Е», інв. №10320021, площею - 143 кв.м., на земельній ділянці - 1819 кв.м., які розташовані по вул. Миру, 76, м.Кілія, Ізмаїльського району, Одеської області.

Як свідчать матеріали справи, з метою оформлення майнових прав на нерухоме майно (земельну ділянку) 19.11.2017р. директор навчального закладу звернувся до Кілійської міської ради із заявою №968 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки навчальному закладу для будівництва та обслуговування будівель закладів освіти в постійне користування, по вул. Миру, 76, м.Кілія, Ізмаїльського району, Одеської області.

Далі, за результатами розгляду вказаної заяви, рішенням від 22.12.2017р. за №606-VII-28 Кілійська міська рада відмовила навчальному закладу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, площею - 1819 кв.м., у зв`язку з її невідповідністю вимогам ст.122, ч.2 ст.123, ч.2 ст.134 ЗК України.

Відповідно до інформації Державного навчального закладу «Кілійський професійний ліцей» від 05.10.2022р. №679, земельну ділянку площею - 1819 кв.м. в м.Кілія по вул. Миру, 76 у встановленому законодавством порядку не оформлено.

Моніторингом офіційного сайту Фонду державного майна України встановлено, що органами приватизації за перший квартал 2022р. було затверджено перелік нерухомого майна та об`єктів незавершеного будівництва, які підлягають списанню, а саме: будівля столярного цеху літ. «А», інв. №10310020, площею - 494 кв.м., на земельній ділянці - 1819 кв.м. та будівля теслярського цеху літ. «Е», інв. №10320021, площею - 143 кв.м., на земельній ділянці площею - 1819 кв.м., які розташовані по вул. Миру, 76, м.Кілія, Ізмаїльського району, Одеської області.

Згідно з актами технічного стану майна від 18.06.2021р., підставою для списання зазначеного вище майна є повне руйнування об`єктів державно власності інв. №10310020, площею - 494 кв.м. «Столярний цех» та інв. №10320021, площею - 143 кв.м. «Теслярський цех».

За висновком ПП «Проект» від 27.05.2020р. №27-05/20-1 (підсумки технічного обстеження та оцінки існуючих нежитлових будівель), вищевказані об`єкти знаходяться у непридатному стані (елементи будівель повністю зруйновані).

З метою державної реєстрації речових прав на нерухоме майно, адміністрацією Державного навчального закладу «Кілійський професійний ліцей» 29.10.2020р. до державного реєстратора була направлена заява про проведення державної реєстрації права власності на нежитлові будівлі, які розташовані по вул. Миру, 79, м.Кілія, Ізмаїльського району, Одеської області.

Однак, 04.11.2020р. державним реєстратором теж було прийнято рішення про відмову у державній реєстрації права власності за МОН України на вказані нежитлові будівлі, оскільки подані документи нібито не відповідають вимогам законодавства України, не дають змоги встановити набуття права власності на заявлене нерухоме майно, а також заяву про державну реєстрацію права власності подано неналежною особою.

В подальшому, т.б. 20.09.2022р., Державним навчальним закладом «Кілійський професійний ліцей» до Кілійської міської ради Ізмаїльського району було повторно направлено заяву №628/1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, площею - 1819 кв.м., для будівництва та обслуговування будівель закладів освіти в постійне користування, по вул. Миру, 76, м.Кілія, Ізмаїльського району, Одеської області. При цьому, адміністрація Державного навчального закладу «Кілійський i професійний ліцей» та Департамент освіти і науки Одеської ОДА, усвідомлюючи те, що ними не усунуто недоліки, наведені у рішенні Кілійської міської ради від 22.12.2017р. №606-VII-28, повторно звернулись до органу місцевого самоврядування із заявою від 20.09.2022р. №628/1, передбачаючи прийняття негативного рішення.

Таким чином, на погляд прокурора, з листопада 2017р. по вересень 2022р. МОН України та Департаментом освіти і науки Одеської ОДА, як органом, до сфери управління якого належить вказаний вище заклад освіти, належним чином не організовано роботу спрямовану на оформлення правовстановлюючих документів на об`єкти нерухомого майна, у тому числі спірну земельну ділянку площею - 1819 кв.м. Зокрема, МОН України та Департамент освіти і науки Одеської ОДА відносно оформлення документів на земельну ділянку, яку використовує Державний навчальний заклад «Кілійський професійний ліцей», не вчиняє жодних дій, спрямованих на оформлення, чим допущено протиправну бездіяльність.

У позовній заяві прокурор зазначає, що протиправна бездіяльність полягає в тому, що МОН України та Департамент освіти і науки Одеської ОДА грошові кошти на виготовлення відповідних документів на земельну ділянку, яка перебуває у користуванні Державного навчального закладу «Кілійський професійний ліцей» протягом 2022р. не виділялися, заходи, спрямовані на оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, у тому числі звернення до відповідних підприємств, установ, організацій, що виготовляють проектно-технічну документацію, укладення договорів на їх розробку не здійснювалися. Право постійного користування земельними ділянками не оформлено, відомості про право постійного користування земельними ділянками до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень не внесено.

Відтак, оскаржувана бездіяльність відповідачів порушує інтереси держави у сфері охорони дитинства, освіти та земельних відносин в тому, що суперечить та не відповідає законам України.

На думку суду апеляційної інстанції, таке обґрунтування є сумісним із розумінням «інтересів держави», у зв`язку з наступним.

Так, у Преамбулі Конвенції про права дитини від 20.11.1989р. (у редакції зі змінами, схваленими резолюцією 50/155 Генеральної Асамблеї ООН від 21.12.1995р.), яку ратифіковано Постановою Верховної Ради України від 27.02.1991р. №789-XII, зазначено, що дитина, внаслідок її фізичної і розумової незрілості, потребує спеціальної охорони і піклування, включаючи належний правовий захист як до, так і після народження. Статтею 3 Конвенції визначено, що в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.

Крім того, відповідно до ст.28 Конвенції про права дитини, держави-учасниці визнають право дитини на освіту, і з метою поступового досягнення здійснення цього права на підставі рівних можливостей вони, зокрема: сприяють розвиткові різних форм середньої освіти, як загальної, так і професійної, забезпечують її доступність для всіх дітей.

Верховний Суд неодноразово наголошував на пріоритетності положень цього Міжнародного договору у постановах від 20.03.2018р. у справі №337/3087/17 (2-а/337/236/2017), від 25.04.2019р. у справі №226/1056/17, від 24.10.2019р. у справі №815/1729/16, від 25.03.2020р. у справі №387/168/17 (2-а/387/8/17) та від 26.05.2020р. у справі №303/5848/16-а.

За змістом ст.1 Закону України «Про охорону дитинства», забезпечення найкращих інтересів дитини - дії та рішення, що спрямовані на задоволення індивідуальних потреб дитини відповідно до її віку, статі, стану здоров`я, особливостей розвитку, життєвого досвіду, родинної, культурної та етнічної належності та враховують думку дитини, якщо вона досягла такого віку і рівня розвитку, що може її висловити.

Охорона дитинства - система державних та громадських заходів, спрямованих на забезпечення повноцінного життя, всебічного виховання і розвитку дитини та захисту її прав.

Забезпечення якнайкращих інтересів дитини є одним із базових міжнародних принципів, який закріплений, зокрема, у ст.24 Хартії основних прав Європейського Союзу. Зміст цього принципу полягає у тому, що при здійсненні будь-яких дій по відношенню до дітей, як з боку органів державної влади, так і з боку приватних установ, вищі інтереси дитини повинні розглядатися як пріоритетні.

Згідно з ч.2 ст.4 Закону України «Про освіту», право на безоплатну освіту забезпечується: для здобувачів дошкільної та повної загальної середньої освіти - за рахунок розвитку мережі закладів освіти всіх форм власності та їх фінансового забезпечення у порядку, встановленому законом, і в обсязі, достатньому для забезпечення права на освіту всіх громадян України, іноземних громадян та осіб без громадянства, які постійно або тимчасово проживають на території України.

Отже, обов`язок органів державної влади та місцевого самоврядування полягає у створенні, у межах визначених законом повноважень, умов для отримання дитиною освіти, забезпечення її доступності шляхом, серед іншого, належного функціонування розгалуженої мережі навчальних закладів.

Вказаний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься у постанові Верховного Суду від 18.10.2018р. у справі №822/3692/17, від 05.11.2019р. у справі №804/4585/18, а також від 01.06.2021р. у справі №0440/6514/18.

З огляду на зазначене вище, колегія суддів вважає, що у даній справі подання керівником Ізмаїльської окружної прокуратури позову мало на меті захист «інтересів держави».

Що ж стосується наявності підстав, визначених ч.3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави в суді у справі, що розглядається, то колегія суддів з цього приводу зазначає наступне.

Так, як визначено ч.ч.1,2 ст.92 ЗК України, право постійного користування земельною ділянкою - це право володіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній або комунальній власності, без встановлення строку. Права постійного користування земельною ділянкою із земель державної та комунальної власності набувають, зокрема, заклади освіти незалежно від форми власності.

А як передбачено ч.1 ст.116 ЗК України, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб згідно з ч.1 ст.122 ЗК України.

У відповідності до п.34 ч.1 ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання регулювання земельних відносин.

За правилами ч.1 ст.32 цього Закону, до власних повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема: управління закладами освіти, забезпечення здобуття повної загальної середньої, професійної (професійно-технічної), фахової передвищої та вищої освіти у державних і комунальних закладах освіти, створення необхідних умов для виховання дітей та молоді, розвитку їхніх здібностей, трудового навчання, професійної орієнтації, продуктивної праці учнів, сприяння діяльності дошкільних та позашкільних закладів освіти, дитячих, молодіжних та науково-просвітницьких громадських об`єднань, молодіжних центрів.

Частиною 6 ст.25 Закону України «Про освіту» регламентовано, що засновник закладу освіти зобов`язаний, зокрема, забезпечити утримання та розвиток матеріально-технічної бази заснованого ним закладу освіти на рівні, достатньому для виконання вимог стандартів освіти та ліцензійних умов, у разі реорганізації чи ліквідації закладу освіти забезпечити здобувачам освіти можливість продовжити навчання на відповідному рівні освіти, забезпечити відповідно до законодавства створення в закладі освіти безперешкодного середовища для учасників освітнього процесу, зокрема для осіб з особливими освітніми потребами.

За приписами ч.ч.1,2 ст.80 Закону України «Про освіту», до майна закладів освіти та установ, організацій, підприємств системи освіти належать: нерухоме та рухоме майно, включаючи будівлі, споруди, земельні ділянки, комунікації, обладнання, транспортні засоби, службове житло тощо; майнові права, включаючи майнові права інтелектуальної власності на об`єкти права інтелектуальної власності, зокрема інформаційні системи, об`єкти авторського права та/або суміжних прав; інші активи, передбачені законом

Майно закладів освіти та установ, організацій, підприємств системи освіти належить їм на правах, визначених законодавством.

Порядок, умови та форми набуття закладами освіти прав на землю визначаються ЗК України.

Судом встановлено, що центральним органом виконавчої влади, до сфери управління якого належить Державний навчальний заклад «Кілійський професійний ліцей» є МОН України, яке одночасно є єдиним засновником.

За змістом п.6.1 розділу 6 Статуту Державного навчального закладу «Кілійський професійний ліцей», даний навчальний заклад належить до сфери управління МОН України, місцевого органу управління професійно-технічною освітою відповідно до повноважень, визначеними нормативно-правовими актами.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України «Питання управління державними закладами професійної (професійно технічної) освіти, підпорядкованими МОН України» від 25.10.2017р. за №831-р, обласним і Київській міській держадміністраціям, міським радам міст обласного значення - обласних центрів передано для тимчасового виконання деякі повноваження щодо управління закладами.

Пунктом 1 зазначеного Розпорядження передбачено те, що до завершення процедури передачі з державної у комунальну власність підпорядкованих МОН державних закладів професійної (професійно-технічної) освіти передати для тимчасового виконання обласним і Київській міській держадміністраціям зокрема такі повноваження: оперативне управління майном закладів освіти; здійснення матеріально-технічного і фінансового забезпечення закладів освіти, аналізу та контролю за провадженням їх фінансово-господарської діяльності.

Відповідно до п.3 Розпорядження №831-р, обласним і Київській міській держадміністраціям, міським радам міст обласного значення - обласних центрів дозволено за рахунок коштів відповідних місцевих бюджетів забезпечувати виготовлення правовстановлюючої документації на будівлі та земельні ділянки.

Враховуючи встановлені судом 1-ї інстанції обставини справи та виходячи з характеру спірних правовідносин, колегія суддів доходить висновку, що прокурором дотримано встановлений ст.53 КАС України та ст.23 Закону України «Про прокуратуру» порядок звернення до суду з позовом для захисту інтересів держави та про наявність підстав для такого захисту.

Стосовно ж права на звернення до суду із позовом до органу місцевого самоврядування, колегія суддів звертає увагу на те, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен із таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним і не перебуває у підпорядкуванні жодного органу.

Також, згідно зі ст.20 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.

За змістом ч.2 ст.71 цього ж Закону, органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, окрім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом.

Отже, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені повноваження щодо здійснення контролю за правомірністю дій та рішень органів місцевого самоврядування. У такій категорії справ прокурор повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або ж бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.

При цьому, інтереси держави, у тому числі, охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, оскільки відповідно до ст.3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Аналогічний висновок викладено у постановах Верховного Суду від 15.10.2019р. у справі №810/3894/17, від 28.01.2021р. у справі №380/3398/20, від 20.07.2021р. у справі №480/3093/20, від 05.10.2021р. у справі №380/2266/21, від 18.12.2021р. у справі №804/3740/18, від 02.12.2021р. у справі №320/10736/20, від 23.12.2021р. у справі №0440/6596/18, а також від 05.05.2022р. у справі №320/6514/18.

Крім того, колегія суддів враховує, що у постанові від 29.11.2022р. у справі №240/401/19 Верховний Суд сформулював висновки про те, що ст.53 КАС України у системному зв`язку зі ст.23 Закону України «Про прокуратуру» щодо права прокурора на звернення до адміністративного суду з метою захисту інтересів держави в особі територіальної громади необхідно розуміти так:

- прокурор, звертаючись до суду з метою захисту інтересів держави, що охоплюють собою й інтереси певної територіальної громади, фактично діє в інтересах держави; оскільки відсутні чіткі критерії визначення поняття інтереси держави, яке є оціночним, суди під час розгляду кожної конкретної справи повинні встановлювати наявність/відсутність інтересів держави та необхідність їх захисту у судовому порядку;

- прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду із позовом у разі відсутності органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом; передбачене законами загальне повноваження державного органу на звернення до суду або можливість бути позивачем чи відповідачем у справі, не свідчить про право такого органу на звернення з адміністративним позовом в конкретних правовідносинах, оскільки Законом має бути прямо визначено, у яких випадках та який орган може/повинен звернутися до суду;

- у разі, якщо адміністративні суди доходять висновку про відсутність у прокурора права на звернення з позовом до суду в інтересах держави з підстави наявності органу, що має повноваження на звернення з таким позовом до суду, суди повинні чітко вказати, до компетенції якого саме органу належить повноваження на звернення до суду та яким Законом це право передбачено.

З огляду на вищезазначене, колегія суддів вважає помилковими висновок суду 1-ї інстанції стосовно того, що прокурор є неналежним позивачем у цій справі.

Зокрема, суд апеляційної враховує, що відповідно до правового висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 26.05.2020р. у справі №912/2385/18, якщо особа, яка має процесуальну дієздатність і в інтересах якої подана заява, не підтримує заявлених позовних вимог, суд залишає заяву без розгляду, окрім позову про відшкодування збитків, заподіяних юридичній особі її посадовою особою, поданого власником (учасником, акціонером) цієї юридичної особи в її інтересах, а також позову прокурора в інтересах держави; відмова компетентного органу від поданого прокурором в інтересах держави позову (заяви), подання ним заяви про залишення позову без розгляду, не позбавляє прокурора права підтримувати позов (заяву) і вимагати розгляду справи по суті.

В обсязі встановлених обставин справи, колегія суддів доходить висновку, що судом першої інстанції порушено норми процесуального права, а саме ст.53 КАС України у сукупності зі ст.23 Закону України «Про прокуратуру», з огляду на неврахування при цьому наведених вище правових позицій Верховного Суду.

Такої ж позиції дотримується і Верховний Суд у своїх постановах від 19.01.2023р. у справі №320/14554/21 та від 14.02.2023р. у справі №580/1374/22.

Відтак, доводи апеляційної скарги щодо неправильного застосування судом 1-ї інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права знайшли своє підтвердження під час перегляду судом апеляційної інстанції оскаржуваного судового рішення.

За правилами ст.320 КАС України, підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, та направлення справи для продовження розгляду до суду 1-ї інстанції є:

1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи;

2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими;

3) невідповідність висновків суду обставинам справи;

4) неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

У відповідності до ч.3 ст.312 КАС України, у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.

З урахуванням наведеного, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, ухвала судді Одеського окружного адміністративного суду скасуванню, а справа - направленню до того ж суду для продовження розгляду по суті.

Керуючись ст.ст.169,241,243,308,311,312,320,321,322,325,328 КАС України, апеляційний суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Керівника Ізмаїльської окружної ради - задовольнити.

Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 03 січня 2023 року - скасувати та направити справу №420/15011/22 до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Повний текст постанови виготовлено: 28.06.2023р.

Головуючий у справі

суддя-доповідач: Ю.В. Осіпов

Судді: І.П. Косцова

В.О. Скрипченко