Рішення

від 11.10.2023 по справі 480/5165/21

СУМСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

СУМСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

11 жовтня 2023 року Справа № 480/5165/21

Сумський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Діски А.Б.,

за участю секретаря судового засідання - Олійник К.О.,

представника позивача - Васяновича М.В.,

представника відповідача - Фадєєва В.Ю.,

представника третьої особи - Коваленка О.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду в м. Суми адміністративну справу № 480/5165/21 за позовом Керівника Окружної прокуратури міста Суми в інтересах держави до Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради, треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю "Б.Р.С.", Управління Державної інспекції архітектури і містобудування у Сумській області, Державна інспекція архітектури та містобудування України про визнання протиправними та скасування містобудівних умов та обмежень,-

В С Т А Н О В И В:

Керівник Окружної прокуратури міста Суми в інтересах держави (далі прокурор, позивач) звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради (далі Управління архітектури та містобудування, відповідач), треті особи - Товариство з обмеженою відповідальністю «Б.Р.С.» (далі ТОВ «Б.Р.С.»), Управління державної інспекції архітектури та містобудування у Сумській області (далі Управління ДІАМ в Сумській області), Державна інспекція архітектури та містобудування України (далі ДІАМ України), в якому просив суд визнати протиправними та скасувати містобудівні умови та обмеження (далі - МУО), видані ТОВ «Б.Р.С.» для проектування об`єкта будівництва «Реконструкція нежитлових приміщень під кафе на 25 місць з магазином по вул. Засумська, 2/1, м. Суми», які затверджено наказом Управління архітектури та містобудування від 30.09.2020 № 322-м.

В обґрунтування позовних вимог зазначив, що надані відповідачем ТОВ «Б.Р.С.» МУО є протиправними та підлягають скасуванню з підстав, передбачених частиною четвертою статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», а саме невідповідності намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, оскільки при їх наданні відповідачем не враховано відсутність детального плану території (далі ДПТ), погодженого шляхом проведення громадських слухань.

Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 05.10.2021, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 03.02.2022, в задоволені позову відмовлено.

Постановою Верховного Суду від 09.05.2023 було задоволено касаційну скаргу заступника керівника Харківської обласної прокуратури, рішення Сумського окружного адміністративного суду від 05.10.2021 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 03.02.2022 скасовано, а справу направлено на новий розгляд до Сумського окружного адміністративного суду.

Скасовуючи судові рішення, Верховний Суд вказав, що суди попередніх інстанцій не перевірили відповідність намірів забудови земельної ділянки по вул. Засумська 2/1 в м. Суми Плану зонування території м. Суми; не встановили, чи було дотримано вимоги містобудівної документації на місцевому рівні щодо спеціальної процедури погодження реконструкції нежитлових приміщень під кафе на 25 місць з магазином будівництва; не надали відповіді на всі доводи позовної заяви та апеляційної скарги, зокрема щодо поширення Порядку № 555 на процедуру проведення громадських слухань щодо проектної документації окремого будівництва та чи можна, у зв`язку з цим, вважати проведення громадських слухань щодо розміщення об`єкту «Реконструкція нежитлових приміщень під кафе на 25 місць з магазином по вул. Засумська, 2/1 в м. Суми» належним виконанням вимог Плану зонування території м. Суми щодо спеціального погодження.

Ухвалою судді Діски А.Б. від 23.05.2023 прийнято справу до свого провадження та призначено до судового розгляду за правилами загального позовного провадження у підготовчому судовому засіданні.

У поданому до суду відзиві відповідач проти задоволення позову заперечує. Вказує, що містобудівні умови та обмеження є складовою вихідних даних, отримання яких є необхідною умовою для набуття власником земельної ділянки права на її забудову. Містобудівні умови та обмеження є видом містобудівної документації та визначають комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва, дотримання яких є обов`язковим для всіх суб`єктів містобудівної діяльності.

За твердженням відповідача містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва «Реконструкція нежилих приміщень під кафе на 25 місць з магазином по вул. Засумська, 2/1 в м. Суми» від 30.09.2020 № 141/08.01-12 були надані Управлінням на підставі заяви ТОВ «Б.Р.С.» від 17.09.2020 - та пакету документів, доданих до неї, в т. ч. договору оренди земельної ділянки від 27.06.2017 та документів на право власності на існуючу нежитлову будівлю, яку підприємство має намір реконструювати під кафе на 25 місць з магазином. Договором оренди земельної ділянки від 27.06.2017 - Земельна ділянка загальною площею 0,0567 га, з кадастровим номером 5910136600:19:018:0004 відповідно до рішення Сумської міської ради від 29.03.2017 № 1951-МР «Про надання в оренду земельної ділянки ТОВ «Б.Р.С.» надана цьому підприємству в оренду під розміщення автостанції, згідно з Класифікацією видів цільового призначення земель 03.07 для будівництва та обслуговування будівель торгівлі. Згідно з Планом зонування території м. Суми, затвердженим рішенням Сумської міської ради від 06.03.2013 № 2180-МР, об`єкт реконструкції знаходиться в межах підзони зелених насаджень спеціального призначення Р-3с, де допустимим видом використання території є розміщення закладів по наданню комерційних послуг та підприємницької діяльності. В пункті 5 вищезазначених містобудівних умов та обмежень встановлена вимога як для допустимих видів використання території, що потребують спеціальних погоджень: потребує спеціальних погоджень у вигляді громадських слухань щодо розміщення об`єкту у зазначеній зоні. Згідно з роз`ясненнями ДП «Український Державний науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто» імені Ю.М. Білоконя», що розробляв Генеральний план м. Суми та План зонування території м.Суми, наданих колишньому органу містобудування та архітектури Сумської міської ради департаменту містобудування та земельних відносин листом від 26.06.2014 № 1-1235: «Погодження щодо видів землекористування, використання нерухомості, які не відповідають переліку переважних та супутніх видів використання для зазначеної територіальної зони, але відносяться до допустимих видів використання, які потребують спеціальних погоджень, не може бути однаковим для усіх об`єктів. Заявка на спеціальне погодження направляється в департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради і департамент, у залежності від містобудівної ситуації по розміщенню об`єкту, визначає перелік необхідних погоджень». Згідно з пунктом 5.12 ДСП № 173-96 «Державні санітарні правила планування та забудови населених пунктів» у санітарно-захисній зоні допускається розташування магазинів та підприємств громадського харчування. Стаття 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", яка передбачає вичерпний перелік підстав для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень, не містить таких підстави для відмови в наданні містобудівних умов та обмежень, як відсутність розробленого та затвердженого в установленому порядку Детального плану території, і як відсутність спеціальних погоджень (громадських слухань).

Таким чином, відповідач стверджує, що підстав для відмови у надані зазначених містобудівних умов та обмежень у Управління не було. Наявності Генерального плану місті Суми, затвердженого рішенням Сумської міської ради від 16.10.2002 № 139-МР, зі змінами до генерального плану міста Суми, які затверджені рішенням Сумської міської ради від 19 грудня 2012 року № 1943-МР (офіційно опубліковані і доступні на Інформаційному порталі Сумської міської ради - https://smr.gov.ua/uk/dokumenti/mistobudivna-dokumentatsiya/chynnamistobudivna-dokumentatsiia/1210-vnesennya-zmin-do-generalnogo-planu-mista.html) та Плану зонування території міста Суми, затвердженого рішенням Сумської міської ради від 06 березня 2013 року № 2180-МР (https://smr.gov.ua/uk/dokumenti/mistobudivna-dokumentatsiya/chynna-mistobudivnadokumentatsiia/1215-plan-zonuvannya-teritoriji-mista-sumi.html) цілком достатньої для визначення відповідність намірів забудови конкретної земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні під час прийняття рішення про надання або про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки. А відсутність Детального плану території не може слугувати підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень.

Щодо громадських слухань, просить суд врахувати, що листом від 21.05.2021 №21 третя особа ТОВ «Б.Р.С.», повідомила Управління, що 16.11.2020 відбулися громадські слухання за адресою м.Суми, вул.Покровська б.9/1 зал.222 та надала підтверджуючі документи :

- оголошення в Сумській обласній щотижневій незалежній газеті «Ярмарок» від 08.10.2020;

- протокол громадських слухань щодо розгляду та врахування пропозицій громадськості у проектній документації «Реконструкція нежитлових приміщень під кафе на 25 місць з магазином по вул.Засумська, 2/1 в м.Суми» від 16 листопада 2020;

- договір №0077/06.06.02-2020і про надання платних послуг з короткострокового користування приміщенням Конгрес-центру СумДУ віл 16.11.2020;

- фото фіксація та відеозапис на магнітному носієві (CD-R диск).

Відповідно, громадські слухання проведенні, а отже виконані умови пункту 5 оскаржуваних містобудівних умов та обмежень щодо спеціального погодження у вигляді громадських слухань.

Водночас, на думку відповідача, їх проведення не мало значення для видачі містобудівних умов та обмежень.

Відповідач вказує, що містобудівні умови та обмеження - не є дозволом на будівництвом, це вихідні дані для майбутнього проектування та будівництва, яке серед іншого містить інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією. Спеціальні погодження (громадські слухання тощо) мають передувати початку будівництва, а не отриманню містобудівних умов та обмежень.

Пунктом 8 частини 1 статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначає термін - 8) містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

Відповідно в пункті 5 оскаржуваних містобудівних умов та обмежень Управлінням було визначено інші вимоги для будівництва потребує спеціальних погоджень у вигляді громадських слухань щодо розміщення об`єкту у зазначеній зоні 50 м. (планувальні обмеження).

На думку відповідача, саме початку будівництва мають передувати спеціальні погодження, а не отриманню містобудівних умов та обмежень, які є лише вихідними даними для проектування.

Частина 4 статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» - містить виключний перелік підстав для відмови, серед якого немає відсутності спеціального погодження (громадських слухань). Таким чином у Управління не було підстав для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень.

У поданих до суду письмових поясненнях представник третьої особи ТОВ «Б.Р.С.», заперечуючи проти задоволення позовних вимог, повідомив, що після рішення Другого апеляційного адміністративного суду від 03.02.2022 по вказаній справі здійснювало подальшу реконструкцію нерухомого майна та на підставі декларації про готовність об`єкта до експлуатації зареєструвало вищевказаний об`єкт нерухомості. Даний факт підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності № 304002011 від 01.07.2022.

Представник третьої особи зазначає, що у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13.05.2020 у справі № 9901/491/19 вказано, що нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акту стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує своєї дії фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням конкретних правовідносин.

Отже, оскаржувані містобудівні умови та обмеження є актом індивідуальної дії, що також вказано в постанові Верховного Суду від 23.01.2018 у справі №815/5989/13-а.

Містобудівні умови та обмеження є актом індивідуальної дії, оскільки є результатом застосування норм права, адресовані конкретним суб`єктам і створюють права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів (у даному випадку для позивачів), регулюють конкретну життєву ситуацію (в даному випадку проектування і будівництво офісних споруд та бізнес-центру з підземним паркінгом) та їх дія закінчується у зв`язку з припиненням конкретних правовідносин, тобто вичерпують свою дію після їх виконання.

За твердженням третьої особи, наданий до суду витяг про державну реєстрацію об`єкта нерухомості, підтверджує, що містобудівні умови та обмеження вичерпали свою дію.

Враховуючи правові висновки, які викладені у постановах Верховного Суду від 12.05.2021 у справі №9901/286/19, від 08.09.2021 у справі №816/228/17, від 14.07.2021 у справі №9901/96/21, від 27.10.2022у справі №П/9901/97/21, скасування після їх реалізації та вичерпання своєї дії оскаржуваного позивачем акту індивідуальної дії порушить стабільність публічно-правових відносин та принцип правової визначеності.

На думку представника третьої особи, Верховний Суд у постанові від 09.05.2023 помилково застосував судову практику, котра регулює оскарження рішень, що мають характер нормативно правових актів. Тоді як в даній справі оскаржується рішення, що є актом індивідуальної дії.

Ухвалою суду від 21.06.2023, занесеною до протоколу судового засідання, до розгляду справи залучено Державну інспекцію архітектури та містобудування України в якості третьої особи та надано строк, протягом 10 днів з моменту отримання листа, для надання пояснень по суті заявлених позовних вимог.

У додаткових поясненнях представник відповідача вказує, що згідно Декларації СМ101220621710 дата реєстрації в ЄДЕССБ 27.06.2022, розміщеної і офіційно доступної на Порталі державної електронної системи у сфері будівництва https://e-construction.gov.ua/document_detail/doc_id=2865319803516618045/optype=100 - по об`єкту будівництва за адресою Сумська обл., Сумський район, Сумська територіальна громада, м. Суми, вулиця Засумська, 2/1, дата завершення будівництва 21.06.2022. Відповідно до ч.8. ст. 29 ЗУ "Про регулювання містобудівної діяльності": "8.Містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника.

Внесення змін до містобудівних умов та обмежень може здійснювати орган, що їх надав, за заявою замовника або за рішенням суду. Скасування містобудівних умов та обмежень здійснюється: 1) за заявою замовника; 3) за рішенням суду. У разі скасування за рішенням суду містобудівних умов та обмежень посадові особи відповідного уповноваженого органу містобудування та архітектури несуть відповідальність згідно із законом.

Відповідач вказує, що з системного аналізу норми ч.8. ст. 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та практики Верховного Суду випливає, що МУО як акт індивідуальної дії є чинним і може бути скасований за заявою замовника або за рішенням суду саме до завершення будівництва. Відтак оскаржувані в даній справі МУО відповідно до ч.8. ст. 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" втратили свою чинність завершенням будівництва 21.06.2022 і скасуванню за рішенням суду не підлягають, що відповідає принципу правової визначеності, стабільності правового становища та остаточності вирішення спору.

Представник третьої особи ДІАМ у поданих письмових поясненнях вказує, що невідповідність намірів забудови земельної ділянки є підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень. При цьому невідповідність намірів забудови означає, що запланований для будівництва об`єкт не відповідає вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, тобто затвердженим текстовим та графічним матеріалам з питань регулювання планування, забудови та іншого використання конкретного населеного пункту.

Враховуючи вищевикладене, наміри забудови земельної ділянки, на яку надаються містобудівні умови та обмеження, мають відповідати у повній мірі генеральному плану населеного пункту та плану зонування, якщо такий розроблено.

Містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника.

Внесення змін до містобудівних умов та обмежень може здійснювати орган, що їх надав, за заявою замовника або за рішенням суду. Скасування містобудівних умов та обмежень здійснюється: 1) за заявою замовника; 2) за рішенням суду.

У поданій до суду відповіді на відзив керівник окружної прокуратури м. Суми вказує, що наведеним у відзиві доводам вже надано правову оцінку Верховним Судом у постанові від 09.05.2023, якою скасовано рішення Сумського окружного адміністративного суду від 05.10.2021 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 03.02.2022, за результатами перегляду цієї справи у касаційному порядку.

Крім того позивачем подано заперечення на пояснення третьої особи ТОВ «Б.Р.С.».

09.08.2023 ухвалою суду у задоволенні клопотання представника Товариства з обмеженою відповідальністю "Б.Р.С." про залишення без руху адміністративного позову у справі відмовлено.

Ухвалою від 09.08.2023 продовжено строк підготовчого провадження у справі на тридцять днів.

Ухвалою від 15.08.2023 відмовлено у задоволенні клопотання представника відповідача про залишення позовної заяви без розгляду.

15.08.2023 судом закрито підготовче провадження по справі та призначено справу до судового розгляду по суті у відкритому судовому засіданні.

Від третьої особи ТОВ «Б.Р.С.» 26.09.2023 надійшло клопотання про залишення позовної заяви без розгляду. Представник третьої особи у судовому засіданні просив вказане клопотання залишити без розгляду. Ухвалою, занесеною до протоколу судового засідання від 09.10.2023, судом було залишено без розгляду клопотання третьої особи від 26.09.2023.

У судовому засіданні прокурор позовні вимоги підтримав.

Представник відповідача та представник третьої особи ТОВ «Б.Р.С.» у судовому засіданні проти задоволення позову заперечували.

Представник ДІАМ України та Управління ДІАМ в Сумській області у судове засідання не з`явився.

Суд, заслухавши представників сторін та третьої особи, перевіривши матеріали справи, повно та об`єктивно оцінивши докази в їх сукупності, зазначає наступне.

Як вбачається з матеріалів справи, 30.09.2020 Управлінням архітектури та містобудування за заявою ТОВ «Б.Р.С.» надано МУО для проектування об`єкта будівництва: «Реконструкція нежитлових приміщень під кафе на 25 місць з магазином по вул. Засумська, 2/1 в м. Суми». Відповідно до пункту 5 потребується спеціальне погодження у вигляді громадських слухань щодо розміщення об`єкту (Т.1 а.с. 23-24).

Прокурор, посилаючись на невідповідність намірів забудови земельної ділянки ТОВ«Б.Р.С.» містобудівній документації на місцевому рівні, вказуючи на відсутність розробленого та затвердженого детального плану території на земельну ділянку, на якій товариство мало намір виконувати будівельні роботи, просить суд визнати протиправними та скасувати вказані МУО.

Надаючи правову оцінку спірних правовідносин, суд зазначає наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частин першої та четвертої статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (тут і далі у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва. Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.

Згідно із частиною п`ятою статті 26 цього ж Закону проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у наступному порядку:

отримання замовником або проектувальником вихідних даних;

розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених ст. 31 Закону, її експертизи;

затвердження проектної документації;

виконання підготовчих та будівельних робіт;

прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів;

реєстрація права власності на об`єкт містобудування.

Частиною першою статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» основними складовими вихідних даних є містобудівні умови та обмеження.

Відповідно до пункту 8 частини першої статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівні умови та обмеження документ, в якому зазначено комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування та будівництва, що стосуються поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будівель та споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

Згідно із частиною четвертою статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є:

неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень;

виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці;

невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Частиною восьмою статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника.

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що отримання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки є обов`язковою умовою для здійснення будівництва на земельній ділянці, що перебуває у власності або користуванні особи. Для цього до спеціально уповноваженого органу містобудування та архітектури подається заява з визначеним переліком документів, відповідний орган розглядає вказану заяву протягом семи робочих днів з дня реєстрації заяви та видає містобудівні умови та обмеження або надає мотивовану відмову. При цьому підставою для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні.

Відповідно до частини першої статті 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Відповідно до статті 25 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій.

Режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, обов`язковий для врахування під час розроблення землевпорядної документації.

Режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, за межами населених пунктів встановлюється відповідними районними державними адміністраціями, а в разі відсутності адміністративного району відповідно Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною, Севастопольською міською державними адміністраціями.

Узгодження питань щодо забудови визначених для містобудівних потреб територій суміжних територіальних громад здійснюється на підставі відповідних угод, відображається у схемах планування зазначених територій та генеральних планах населених пунктів.

Встановлення режиму забудови територій, визначених для містобудівних потреб, не тягне за собою припинення права власності або права користування земельними ділянками, зміни адміністративно-територіальних меж до моменту вилучення (викупу) земельних ділянок.

Комплексна забудова території відповідно до статті 33 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» здійснюється з метою забезпечення реалізації громадських інтересів і спрямовується на попереднє проведення інженерної підготовки, спорудження зовнішніх інженерно-транспортних мереж, об`єктів соціальної сфери, житлових будинків, інших об`єктів будівництва, а також на благоустрій території. Комплексна забудова території може здійснюватися шляхом комплексної реконструкції кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду одним або кількома інвесторами.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку про те, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації населеного пункту на місцевому рівні. На його основі розробляються інші види містобудівної документації на місцевому рівні, зокрема, й детальний план території. Отже, відповідність намірів забудови містобудівній документації на місцевому рівні, під час ухвалення рішення про надання або відмову у наданні містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, уповноважений орган визначає, виходячи із містобудівної документації на місцевому рівні генерального плану та детального плану території, якщо такий розроблено.

Невідповідність намірів забудови земельної ділянки є підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень. При цьому невідповідність намірів забудови означає, що запланований для будівництва об`єкт не відповідає вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, тобто затвердженим текстовим та графічним матеріалам з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій конкретного населеного пункту.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься, зокрема, у постановах від 11 квітня 2018 року у справі № 803/1231/17, від 14 серпня 2018 року у справі № 823/5265/15, від 20 березня 2019 року у справі № 810/726/18, від 17 травня 2019 року у справі № 806/1576/18, від 4 вересня 2019 року у справі № 826/13852/17, від 15 січня 2020 року у справі № 813/4060/17, від 4 лютого 2020 року у справі № 826/9713/18, від 29 квітня 2020 року у справі № 712/6577/18, від 15 лютого 2021 року у справі № 320/5710/20, від 16 червня 2021 року у справі № 2340/3189/18 та від 22 жовтня 2021 року у справі № 1.380.2019.002227.

Крім того, здійснення забудови, наміри якої суперечать вимогам містобудівної документації (Генерального плану населеного пункту, ДПТ), нівелює мету планування та забезпечення сталого розвитку населеного пункту, а отже, порушує суспільні інтереси, які виражаються у забезпеченні дотримання правил благоустрою населеного пункту, спрямованих на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини; містобудівні умови та обмеження, які не відповідають Генеральному плану населеного пункту та іншій містобудівній документації на місцевому рівні не можуть вважатися такими, що враховують громадські (суспільні) та приватні інтереси при плануванні та забудові територій.

Цей висновок відповідає правовій позиції Верховного Суду, сформульованій, зокрема, у постановах від 20 травня 2019 року у справі № 826/15338/18, від 4 вересня 2019 року у справі № 826/13852/17 та від 19 січня 2023 року у справі № 640/9995/20.

Суд також враховує, що практика Верховного Суду щодо застосування положень Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» сформована, зокрема, у постановах від 17 серпня 2021 року у справі № 420/5/20, від 17 листопада 2021 року у справі № 160/11647/19, від 2 грудня 2021 року у справі № П/320/900/20, від 13 лютого 2022 року у справі № 210/3729/17(2-а/210/204/17), від 18 травня 2022 року у справі № 640/7663/21 та від 19 січня 2023 року справа № 640/9995/20.

Крім того, відповідно до правового висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 4 вересня 2019 року у справі № 826/13852/17, неухильне дотримання містобудівної документації є основою забезпечення правопорядку у сфері містобудування. Саме тому згідно з частиною другою статті 5 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування. Рішення у цій сфері істотно та протягом тривалого часу впливають на життєвий простір мешканців міста, навколишнє середовище, розвиток міста. Тому під час розробки містобудівної документації вкрай важливим є врахування інтересів держави, територіальної громади, окремих груп та осіб. Досить часто ці інтереси конкурують між собою. (...)

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, відповідальні за розробку та затвердження містобудівної документації, діючи з дотриманням принципів належного урядування, повинні забезпечувати збалансований підхід до різних інтересів. Законним способом узгодження різних інтересів у сфері містобудування є громадське обговорення. Процедура громадського обговорення є запобіжником порушення важливих інтересів різних груп та осіб та забезпечує їх виявлення та врахування під час прийняття рішень у сфері містобудування.

Відповідно до статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» громадському обговоренню підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій. Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації без проведення громадського обговорення проектів такої документації забороняється. Відтак, слід виходити з презумпції, що містобудівна документація, яку розроблено та затверджено у встановленому порядку, враховує державні, громадські (суспільні) та приватні інтереси.

Тому видання містобудівних умов та обмежень на підставі та у повній відповідності до містобудівної документації свідчить про взаємоузгодження державних, громадських (суспільних) та приватних інтересів під час планування і забудови територій. Навпаки, у разі відхилення містобудівних умов та обмежень від містобудівної документації, постає питання про відповідність таких відхилень громадським (суспільним) та приватним інтересам. При цьому законом не передбачено спеціальної процедури перевірки такої відповідності. Водночас загальний порядок затвердження та внесення змін до генерального плану передбачено статтею 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». З метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон на основі генерального плану населеного пункту розробляється план зонування території. Він встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації (стаття 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»). (...) З огляду на вищенаведене, у разі необхідності надання містобудівних умов, які не відповідають містобудівній документації на місцевому рівні (а отже невідомо чи враховують інтереси усіх зацікавлених осіб), необхідно вносити зміни до відповідної містобудівної документації у порядку, передбаченому Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Такий висновок вказаний у постановах Верховного Суду від 4 лютого 2020 року у справі № 826/9713/18 та від 31 травня 2021 року у справі № 826/1581/18.

Як вбачається з матеріалів справи, земельна ділянка за адресою: м. Суми, вул. Засумська 2/1 знаходиться у підзоні зелених насаджень спеціального призначення Р-3с; допустимим видом використання, які потребують спеціальних погоджень у зоні Р-3с, визначено розміщення закладів по наданню комерційних послуг та підприємницької діяльності; громадські вбиральні.

Містобудівною документацією м. Суми, яка встановлює вимоги до забудови та використання території м. Суми, є Генеральний план міста Суми, затверджений рішенням Сумської міської ради від 16 жовтня 2002 року № 139-МР, та План зонування території міста Суми, затверджений рішенням Сумської міської ради від 6 березня 2013 року № 2180-МР.

Пояснювальною запискою до Плану зонування території м. Суми визначено, що можливою територіальною зоною супутнього чи допустимого виду використання земельної ділянки, щодо якої Управлінням архітектури надано третій особі МУО, є Р-2 чи Р-3.

Пунктом «в» частини четвертої глави 2 пояснювальної записки до Плану зонування території м. Суми визначено, що виключно на основі детального плану здійснюється розташування та будівництво окремих об`єктів містобудування, для яких відповідно до зонінгу необхідно отримати спеціальне погодження; пунктом «з» частини п`ятої глави 2 пояснювальної записки визначено, що для допустимих видів забудови земельних ділянок ландшафтно-рекреаційних зон (Р-1, Р-2, Р-3, Р-4) процедура спеціального погодження або отримання спеціального дозволу обов`язково повинна містити отримання позитивного протоколу громадських слухань, визначених Порядком № 555, яка визначає механізм проведення громадських слухань щодо врахування громадських (суспільних) інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, зокрема, детальних планів територій.

Крім того, згідно із пояснювальною запискою до Плану зонування території м. Суми переважний вид забудови - вид забудови, який відповідає переліку дозволених планом зонування території для даної зони та не потребує спеціального погодження; супутній вид використання - вид використання, який необхідний для повноцінного функціонування переважного виду використання земельної ділянки; допустимий вид забудови - вид забудови, який не відповідає переліку переважних та супутніх видів забудови у плані зонування території для даної зони, але можливий при умові спеціального погодження після необхідного обґрунтування.

Відповідно до абзацу 3 пункту «е» частини п`ятої глави 2 пояснювальної записки до Плану зонування території м. Суми види забудови та використання, як супутні переважним видам, і, які по відношенню до останніх є допоміжними при відсутності на земельній ділянці переважного виду використання, супутній вид використання таким не є, та вважається недозволеним, якщо інше не обумовлюється зонінгом стосовно до конкретних випадків та місць розташування нерухомості.

Згідно із положеннями пункту «м» частини п`ятої глави 2 пояснювальної записки до Плану зонування території м. Суми види використання земельних ділянок або нерухомості, які відсутні у переліку переважних, супутніх або допустимих видів забудови земельних ділянок в межах зон, є недозволеними для відповідної функціонально правової зони та не можуть бути дозволені, у тому числі і за процедурою спеціального погодження.

Відповідно до пункту 4.11 ДБН Б.1.1-22:2017 «Склад та зміст плану зонування території» для окремої земельної ділянки дозволеним є таке використання, яке відповідає містобудівному регламенту зони (підзони), на території якої ділянка знаходиться. Невідповідність наміру забудови встановленим видам дозволеного використання земельних ділянок і об`єктів, зазначеним у містобудівному регламенті, означає, що його застосування у відповідній територіальній зоні не допускається.

Згідно із положеннями абзацу третього пункту 7.1 ДБН Б.1.1-22:2017 «Склад та зміст плану зонування території», якщо земельна ділянка потрапляє в зону дії кількох планувальних обмежень, до неї застосовуються всі види обмежень та режимів використання територій або найбільш жорсткий із цих режимів.

Крім того, пунктом 8.1 ДБН Б.1.1-22:2017 «Склад та зміст плану зонування території» визначено, що уточнення Плану зонування може здійснюватися при розробленні ДТП.

У свою чергу статтею 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці.

На підставі та з урахуванням положень затвердженого детального плану території може розроблятися проект землеустрою щодо впорядкування цієї території для містобудівних потреб, який після його затвердження стає невід`ємною частиною детального плану території.

Детальний план території визначає:

1) принципи планувально-просторової організації забудови;

2) червоні лінії та лінії регулювання забудови;

3) функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами;

4) містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно з планом зонування території;

5) потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування;

6) доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови;

7) черговість та обсяги інженерної підготовки території;

8) систему інженерних мереж;

9) порядок організації транспортного і пішохідного руху;

10) порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі;

11) межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів (у разі відсутності плану зонування території).

Детальний план території складається із графічних і текстових матеріалів.

Склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Отже, для виконання допустимих видів забудови земельних ділянок, що розташовані в межах ландшафтно-рекреаційних зон (Р-1, Р-2, Р-3, Р-4), встановлена процедура спеціального погодження або отримання спеціального дозволу.

За змістом пункту «в» частини четвертої глави 2 пояснювальної записки до Плану зонування території м. Суми визначено, що виключно на основі детального плану здійснюється розташування та будівництво окремих об`єктів містобудування, для яких у відповідності до зонінгу необхідно отримати спеціальне погодження; процедура спеціального погодження або отримання спеціального дозволу обов`язково повинна містити отримання позитивного протоколу громадських слухань, визначених Порядком № 555.

Суд наголошує, що відповідність намірів забудови містобудівній документації на місцевому рівні, під час ухвалення рішення про надання або відмову у наданні містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, уповноважений орган визначає, виходячи із містобудівної документації на місцевому рівні генерального плану та детального плану території, якщо такий розроблено.

Невідповідність намірів забудови земельної ділянки є підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень. При цьому невідповідність намірів забудови означає, що запланований для будівництва об`єкт не відповідає вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, тобто затвердженим текстовим та графічним матеріалам з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій конкретного населеного пункту.

Як вбачається з матеріалів справи, детальний план території по вул. Засумська, 2/1 у м. Суми не розроблявся та не затверджувався, громадські слухання його проекту не проводились.

А тому суд погоджується з доводами позивача про те, що наміри забудови не відповідають вимогам містобудівної документації на місцевому рівні - Плану зонування, що свідчить про протиправність виданих забудовнику містобудівних умов та обмежень.

При цьому отримання спеціальних погоджень повинно було бути здійснено до надання забудовнику містобудівних умов та обмежень, оскільки лише при наявності затвердженого детального плану території та його громадського обговорення уповноважений орган державного архітектурно-будівельного контролю міг зробити висновок про відповідність намірів ТОВ «Б.Р.С.» щодо забудови території по вул. Засумська, 2/1 у м. Суми вимогам Плану зонування.

Та обставина, що спірний об`єкт забудови введено до експлуатації без отримання спеціальних погоджень, передбачених Планом зонування (розроблення детального плану території та проведення його громадського обговорення), на підставі спірних МУО, свідчить про відсутність можливості подальшого контролю відповідності намірів забудови вимогам містобудівної документації.

Отже, перевірка відповідності намірів забудови вимогам містобудівної документації має перевірятись уповноваженим органом саме на стадії видачі забудовнику містобудівних умов та обмежень, а не передувати початку будівництва, як помилково стверджує відповідач.

Суд також враховує, що відповідно до правового висновку, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 31 травня 2021 року у справі № 826/1581/18, законним способом узгодження різних інтересів у сфері містобудування є громадське обговорення; процедура громадського обговорення є запобіжником порушення важливих інтересів різних груп та осіб і забезпечує їх виявлення та врахування під час прийняття рішень у сфері містобудування.

Відповідно до статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» громадському обговоренню підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій. Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації без проведення громадського обговорення проектів такої документації забороняється.

Отже, слід виходити з презумпції, що містобудівна документація, яку розроблено та затверджено у встановленому порядку, враховує державні, громадські (суспільні) та приватні інтереси. Тому видання містобудівних умов та обмежень на підставі та у повній відповідності до містобудівної документації свідчить про взаємоузгодження державних, громадських (суспільних) та приватних інтересів під час планування і забудови територій.

Навпаки, у разі відхилення містобудівних умов та обмежень від містобудівної документації, постає питання про відповідність таких відхилень громадським (суспільним) та приватним інтересам. При цьому законом не передбачено спеціальної процедури перевірки такої відповідності.

Відповідно до пункту 2 Порядку № 555 проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів у проектах містобудівної документації здійснюється під час розроблення відповідних проектів містобудівної документації із врахуванням вимог Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку».

Крім того, Порядок № 555 визначає спеціальну процедуру оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними наслідками та наслідками для довкілля, у тому числі для здоров`я населення; оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, пояснювальної записки реєстрацію, розгляд і врахування пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні; проведення громадських слухань щодо проектів містобудівної документації на місцевому рівні; оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні (пункт 3).

Для дотримання вимог Порядку № 555 громадські слухання мають бути проведені саме щодо містобудівної документації на місцевому рівні, до якої відповідно до частини першої статті 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» відносяться генеральний плани населених пунктів, план зонування територій і детальний план території, їх оновлення та внесення змін до них; проведення громадських слухань проектної документації щодо будівництва або реконструкції конкретних об`єктів Порядком № 555 не передбачено.

А тому твердження відповідача та третьої особи про те, що ТОВ «Б.Р.С.» під час видачі МУО було виконано вимогу щодо спеціального погодження будівництва шляхом проведення ТОВ «Б.Р.С.» 16 листопада 2020 року громадських слухань щодо розміщення об`єкту «Реконструкція нежитлових приміщень під кафе на 25 місць з магазином по вул. Засумська, 2/1 в м. Суми», суд вважає необгрунтованими.

Матеріали громадських слухань, у тому числі копія протоколу від 16.11.2020, не є належними доказами виконання вимоги щодо спеціального погодження, оскільки предметом вказаних слухань був не проект містобудівної документації (детального плану території), як це передбачено Порядком № 555, а проектна документація, проведення громадських обговорень якої чинним законодавством не передбачено.

Правовий висновок щодо правильності застосування положень Порядку № 555 викладено у постановах Верховного Суду від 21 червня 2018 року у справі № 826/4504/17, від 18 жовтня 2018 року у справі № 527/43/17, від 21 березня 2019 року у справі № 823/1159/17, від 17 травня 2019 року у справі № 806/1576/18, від 25 травня 2020 року у справі № 750/11932/16-а, від 3 листопада 2020 року у справі № 826/11632/16, від 24 червня 2021 року у справі № 560/3160/20, від 7 грудня 2021 року у справі № 380/142/20 та від 18 травня 2022 року у справі № 640/7663/21.

Крім того відповідно до ч. 2 ст. 39-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у разі виявлення відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації (про готовність об`єкта до експлуатації), які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема, якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи без належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, а також у разі набрання законної сили судовим рішенням про скасування містобудівних умов та обмежень відповідний орган державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду звертається до суду із позовом про скасування реєстрації такої декларації або про припинення права на виконання підготовчих або будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення.

З огляду на вищенаведену норму Закону суд доходить висновку, що скасування містобудівних умов та обмежень допускається також після введення об`єкта забудови до експлуатації. Більше того, прийняття такого рішення є підставою для звернення уповноваженим органом державного архітектурно-будівельного контролю із позовом про скасування реєстрації відповідної декларації.

Суд не приймає до уваги доводи ТОВ «Б.Р.С.», про те, що спірні МУО вичерпали свою дію з огляду на реєстрацію декларації про готовність та права власності на реконструйований об`єкт, оскільки суди надають оцінку правомірності рішення суб`єкта владних повноважень на момент його прийняття.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною у постановах Верховного Суду від 31 травня 2021 року у справі № 826/16053/16, від 14 лютого 2022 року у справі № 210/3729/17(2-а/210/204/17) та від 24 жовтня 2022 року у справі № 640/3941/19.

Відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Крім того, згідно з ч. 5 ст. 353 КАС України висновки і мотиви, з яких скасовані рішення, є обов`язковими для суду першої або апеляційної інстанції при новому розгляді справи.

З огляду на викладене, суд при прийнятті рішення враховує відповідну правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 09.05.2023 у цій справі.

Згідно п.п. 1, 3 ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють серед іншого, чи прийняті вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення.

Відповідно до ч.2 ст.77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

З огляду на встановлені обставини у справі, аналізуючи наведені відповідачем доводи, суд доходить висновку, що відповідачем не доведено правомірність містобудівних умов та обмежень, виданих ТОВ «Б.Р.С.» для проектування об`єкта будівництва «Реконструкція нежитлових приміщень під кафе на 25 місць з магазином по вул. Засумська, 2/1, м. Суми», затверджених наказом Управління архітектури та містобудування від 30.09.2020 № 322-м, тому вони підлягають скасуванню.

Керуючись ст.ст. 90, 139, 143, 241-246, 250, 255, 295 КАС України, суд, -

В И Р І Ш И В:

Адміністративний позов Керівника Окружної прокуратури міста Суми в інтересах держави до Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради, треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю "Б.Р.С.", Управління Державної інспекції архітектури і містобудування у Сумській області, Державна інспекція архітектури та містобудування України про визнання протиправними та скасування містобудівних умов та обмежень задовольнити.

Визнати протиправними та скасувати містобудівні умови та обмеження (реєстраційний номер ЄДЕСББ МU01:9409-051506260-7868, реєстраційний номер 141/08.01-12 від 30.09.2020), видані Товариству з обмеженою відповідальністю «Б.Р.С.», для проектування об`єкта будівництва «Реконструкція нежитлових приміщень під кафе на 25 місць з магазином по вул. Засумська, 2/1, м. Суми», які затверджено наказом управління архітектури та містобудування Сумської міської ради від 30.09.2020 № 322-м.

Рішення може бути оскаржено до Другого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги протягом тридцяти днів з дня складення повного рішення.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Повний текст рішення складено 12.10.2023.

Суддя А.Б. Діска