Постанова

від 11.10.2023 по справі 260/5074/22

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 жовтня 2023 року

м. Київ

справа №260/5074/22

адміністративне провадження № К/990/13480/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Бучик А.Ю.,

суддів: Коваленко Н.В., Рибачука А.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09.03.2023 (колегія суддів: Качмар В.Я., Большакова О.О., Кушнерик М.П.) у справі №260/5074/22 за позовом ОСОБА_1 в інтересах малолітньої ОСОБА_2 до Перечинської міської ради Закарпатської області, треті особи - Перечинський заклад дошкільної освіти «Теремок» Перечинської міської ради та Відділ освіти, культури, сім`ї, молоді та спорту Перечинської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення в частині,

УСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. У листопаді 2022 року ОСОБА_1 в інтересах малолітньої ОСОБА_2 звернулася до суду із позовом до Перечинської міської ради Закарпатської області, в якому просила визнати протиправним та скасувати пункт 3 рішення Перечинської міської ради від 27.10.2022 №583 «Про оптимізацію закладів дошкільної освіти Перечинської територіальної громади» (далі - Рішення №583), яким вирішено скоротити 3 (три) групи у Перечинському закладі дошкільної освіти «Теремок».

2. Разом із позовом ОСОБА_1 подала заяву про забезпечення позову, в якій просила: зупинити дію Рішення № 583 до набрання законної сили судовим рішенням по справі; заборонити Міській раді, як засновнику, та Відділу освіти, культури, сім`ї, молоді та спорту Міської ради (далі - Відділ освіти), як органу управління, вчиняти дії, пов`язанні з виконанням Рішення № 583 в частині скорочення 3 (трьох) груп у закладі дошкільної освіти; заборонити іншим особам, до повноважень яких може відноситись виконання Рішення № 583 вчиняти дії, пов`язанні з виконанням Рішення № 583 в частині скорочення 3 (трьох) груп у закладі дошкільної освіти.

Заявлене клопотання аргументує тим, що внаслідок реалізації оскаржуваного рішення в дошкільному закладі освіти "Теремок" скорочено 3 групи, в тому числі ясельну групу дітей, до якої мав бути зарахований молодший син позивача. Отже, внаслідок прийнятого відповідачем оскаржуваного рішення дитину позивача позбавлено права на здобуття безоплатної дошкільної освіти на території міста Перечин.

Крім того позивач зазначила, що 27.10.2022 начальником відділу освіти, культури, сім`ї, молоді та спорту Перечинської міської ради ОСОБА_3 видано наказ № 230/01-08 "Про внесення змін до штатних розписів закладів дошкільної освіти Перечинської територіальної громади", відповідно до якого штатна чисельність працівників ДНЗ "Теремок" зменшена і скороченню підлягають 10 штатних одиниць. У подальшому 31.10.2022 начальник відділу освіти, культури, сім`ї, молоді та спорту Перечинської міської ради ОСОБА_3 винесла наказ № 235/01-08, яким внесла зміни до наказу № 233/01-08 від 27.10.2022, зазначивши про припинення діяльності 3 груп в ЗДО "Теремок" з 01.01.2023 і про введення штатного розпису з 01.01.2023. Отже, орган управління, в даному випадку відділ освіти, культури, сім`ї, молоді та спорту Перечинської міської ради на власний розсуд визначив термін припинення діяльності груп з 01.01.2023. А тому з метою захисту прав та інтересів позивача необхідно застосувати заходи забезпечення позову до вирішення даної справи по суті.

3. Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 24.11.2022 заяву задоволено частково.

Вжито заходи забезпечення позову шляхом зупинення пункту 3 Рішення № 583 в частині скорочення 3 (трьох) груп у закладі дошкільної освіти, до набрання законної сили судовим рішенням у даній справі. У решті вимог заяви відмовлено.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09.03.2023 ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 24.11.2022 скасовано в частині задоволення заяви і вжиття заходів забезпечення позову.

В решті ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 24.11.2022 залишено без змін.

4. Не погоджуючись з постановою суду апеляційної інстанції, позивач подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм процесуального права, просить її скасувати та залишити в силі ухвалу суду першої інстанції.

5. Ухвалою Верховного Суду від 04.05.2023 відкрито касаційне провадження.

6. У відзиві на касаційну скаргу відповідач проти її задоволення заперечує, просить залишити постанову суду апеляційної інстанції без змін.

ІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7. Постановляючи ухвалу про забезпечення позову, якою зупинено рішення Перечинської міської ради № 583 від 27.10.2022 в частині скорочення 3 (трьох) груп у Перечинському закладі дошкільної освіти "Теремок" до набрання законної сили судовим рішенням по справі, виходив з того, що скорочення 3 (трьох) груп у Перечинському закладі дошкільної освіти "Теремок" може призвести до неможливості захисту права позивача у подальшому, що істотно ускладнить виконання судового рішення, ефективний захист і поновлення порушених та оспорюваних прав і інтересів позивача, за захистом яких він звернувся суду та позбавить права дитину позивача на отримання безкоштовної дошкільної освіти.

8. Апеляційний суд, скасовуючи ухвалу суду першої інстанції в частині вжиття заходів забезпечення позову, виходив з того, що позивач не надала доказів, які б свідчили про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам та інтересам заявника до ухвалення рішення в адміністративній справі та неможливості захисту цих прав та інтересів без вжиття таких заходів. Відсутні також докази про можливе відрахування старшої доньки позивача з дошкільного закладу, а висновок про відсутність ясельної групи для влаштування молодшого сина не відповідає матеріалам справи.

ІІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

9. У касаційній скарзі скаржник посилається на те, що суд апеляційної інстанції застосував висновки Верховного Суду, які мають загальне, широке трактування процесуального порядку застосування заходів забезпечення позову.

Однак з огляду на специфічність предмета спору та важливість результатів спору для мешканців громади та суспільства в цілому, слід враховувати не тільки процесуальні підстави для вжиття заходів забезпечення позову, а розглядати порушення і матеріального права позивача.

Посилається на позицію Верховного Суду у постанові від 15.03.2019 у справі №0840/3025/18, в якій Суд, покликаючись на ст. 53 Конституції України та Закон України «Про загальну середню освіту» дійшов висновку, що рішення про ліквідацію закладів загальної середньої освіти без сумніву зачіпають гарантовані державою права дітей, які навчаються у цих школах, на загальну середню освіту.

У відзиві на касаційну скаргу відповідач вказує, що позивачем не надано доказів щодо порушень та неможливості захисту своїх прав без вжиття заходів забезпечення позову. Вказує, що неповнолітня донька відвідує Перечинський заклад дошкільної освіти «Теремок», відомості щодо її можливого відрахування відсутні. Також не може бути підставою для забезпечення позову довід позивачки, що її молодший син буде позбавлений права відвідувати ясельну групу, оскільки це припущення щодо можливого порушення її прав в майбутньому, яке не може визнаватись достатнім для вжиття заходів забезпечення позову за викладених позивачем доводів.

Також вказує, що у м. Перечин функціонує ще один заклад дошкільної освіти «Веселка», в якому п`ять груп, повністю не заповнені, наявні вільні місця для відвідування дітей місцевих мешканців.

ІУ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

10. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

11. Інститут забезпечення адміністративного позову регламентовано статтями 150, 151 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), які закріплюють підстави для вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, а також види забезпечення позову в адміністративному процесі.

Забезпечення адміністративного позову - це вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, до її вирішення по суті, визначених законом заходів з метою створення можливості реального виконання у майбутньому постанови суду, якщо її буде прийнято на користь позивача.

Відповідно до вимог частини першої статті 150 КАС України, суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи може вжити визначені цією статтею заходи забезпечення адміністративного позову.

12. Підставою для вжиття заходів забезпечення позову може бути наступне :

- невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивачем за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або

- очевидність ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Ці підстави є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може призвести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з двох названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.

13. Відповідно до частини другої статті 151 КАС України, заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття забезпечення позову для заінтересованих осіб.

В ухвалі про забезпечення позову суд зазначає вид забезпечення позову та підстави його обрання (частина шоста статті 154 КАС України).

Тобто, в ухвалі про забезпечення позову в цій справі суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидних ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю до ухвалення рішення у справі. Також суд має вказати в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав, будуть значними.

14. При розгляді заяви про забезпечення позову суд має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх доводів, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.

Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

Адекватність заходу забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими, репутаційними, службовими та професійними наслідками.

15. Вказаний інститут є елементом права на судовий захист і спрямований на те, щоб не допустити незворотності певних наслідків відповідних дій щодо відновлення порушеного права.

Водночас, будь-яке забезпечення позову в адміністративній справі є наданням тимчасового захисту до вирішення справи по суті, який застосовується у виключних випадках за наявністю об`єктивних обставин, які дозволяють зробити обґрунтоване припущення, що невжиття відповідних заходів потягне за собою більшу шкоду, ніж їх застосування.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 20 березня 2019 року у справі № 826/14951/18 та від 28 жовтня 2020 року у справі № 140/2474/20.

16. Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; ймовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі №826/8556/17, 25 квітня 2019 року у справі №826/10936/18, 24 листопада 2020 року у справі № 640/9636/20 та від 20 квітня 2021 року у справі № 640/17351/19.

17. Варто також зазначити, що забезпечення адміністративного позову - це вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, до вирішення адміністративної справи визначених законом заходів щодо створення можливості реального виконання у майбутньому рішення суду, якщо його буде прийнято на користь позивача.

Забезпечення позову є крайнім заходом, вжиття якого можливе виключно за наявності підстав вважати, що рішення, дії або бездіяльність суб`єкта владних повноважень є очевидно протиправними.

Отже, метою забезпечення позову є вжиття судом заходів щодо охорони матеріально-правових інтересів позивача від можливих недобросовісних дій з боку відповідача, щоб забезпечити позивачу реальне та ефективне виконання судового рішення, якщо воно буде прийняте на користь позивача, в тому числі з метою запобігання потенційним труднощам у подальшому виконанні такого рішення.

18. Судами встановлено, що позивачка ОСОБА_1 проживає в м. Перечин, Закарпатської області, має малолітню доньку ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , яка відвідує Перечинський заклад дошкільної освіти «Теремок» та малолітнього сина ОСОБА_4 , ІНФОРМАЦІЯ_2 .

Заява про забезпечення позову обгрунтована тим, що внаслідок оптимізації, введеної Рішенням №583, у закладі дошкільної освіти скорочуються групи, що призводить до збільшення чисельності вже існуючих груп, та викликає порушення санітарних норм, режиму та умов перебування дитини у дошкільному навчальному закладі, порушенням законних прав та інтересів дитини. Також вказує, що її малолітній син може бути позбавлений можливості відвідувати ясельну групу в Перечинському ДЗК «Теремок».

19. Однак колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що жодних доказів про те, що Рішенням №583 будь-яким чином порушуються права чи інтереси малолітньої дитини ОСОБА_2 не надано. Остання не відрахована та є вихованкою Перечинського ДЗК «Теремок».

20. Також колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що, задовольняючи заяву про забезпечення позову, суд першої інстанції не вказав, які саме докази свідчать про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам та інтересам заявника та чому права заявника неможливо буде відновити/забезпечити після набрання законної сили судовим рішенням у цій справі.

21. Також колегія суддів не приймає доводів позивачки, що її малолітній син мав бути зарахований у Перечинський ЗДО «Теремок» до ясельної групи, проте внаслідок прийняття оскаржуваного рішення зарахування дитини буде неможливе, оскільки посилання особи на можливе порушення її прав в майбутньому, не може визнаватись достатнім для вжиття заходів забезпечення позову за викладених позивачем доводів та обставин цієї справи.

22. Крім того судом апеляційної інстанції встановлено, що в місті Перечин є ще один навчальний заклад дошкільної освіти - ясла-садок «Веселка», в якому згідно листа Комунального навчального закладу дошкільної освіти - ясла-садок «Веселка» від 17.11.2022 №02-09-1-29/28 функціонує ясельна група із 14 вихованців. Інформації про те, що навчальний заклад дошкільної освіти ясла-садок «Веселка» не приймає заяв щодо влаштування дітей у ясельну групу матеріали справи не містять.

23. Позивач в касаційній скарзі посилається на позицію Верховного Суду у постанові від 15.03.2019 у справі №0840/3025/18, в якій Суд, покликаючись на ст. 53 Конституції України та Закон України «Про загальну середню освіту» дійшов висновку, що рішення про ліквідацію закладів загальної середньої освіти без сумніву зачіпають гарантовані державою права дітей, які навчаються у цих школах, на загальну середню освіту.

24. Колегія суддів не приймає цього доводу, оскільки у справі № 0840/3025/18 предметом спору було рішення про ліквідацію загальноосвітньої школи.

Відповідно до ст. 53 Конституції України та ст. 3 Закону України «Про загальну середню освіту» повна загальна середня освіта є обов`язковою, загальна середня освіта є обов`язковою основною складовою безперервної освіти.

Водночас у справі, що розглядається оскаржуваним рішенням скорочується чисельність груп, а не ліквідується дошкільний навчальний заклад, що не позбавляє права дитину позивача на його відвідування.

25. З огляду на викладене, позивачем не наведено достатніх підстав, які б унеможливили захист її прав, свобод та інтересів без вжиття відповідних заходів, не надано належних доказів щодо існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди її правам, свободам та інтересам до ухвалення рішення у цій справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.

26. Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на викладене, касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

27. Оскільки Верховний Суд залишає без змін постанову суду апеляційної інстанції рішення, то відповідно до статті 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09.03.2023 залишити без змін.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А.Ю. Бучик

Судді Н.В. Коваленко

А.І. Рибачук