Окрема думка

від 07.11.2023 по справі 120/360/22-а

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ф

ОКРЕМА ДУМКА

07 листопада 2023 року

м. Київ

справа №120/360/22-а

адміністративне провадження №К/990/16844/22

Окрема думка судді Верховного Суду Стеценка С. Г. на постанову Верховного Суду від 06.11.2023 у справі № 120/360/22-а за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "ІНВЕСТАГРО 2000" до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити певні дії.

Ключове правове питання даної справи

та його вирішення колегією суддів Верховного Суду.

Для вирішення спірних правовідносин у цій справі, необхідно надати відповідь на питання - в якій редакції потрібно застосовувати Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615:

- в редакції, що була чинною на час звернення особи із заявою про видачу спеціального дозволу на користування надрами;

- чи в редакції, що була чинною на час розгляду уповноваженим органом заяви особи про видачу спеціального дозволу на користування надрами і прийняття відповідного рішення за наслідками розгляду такої заяви.

06.11.2023 Верховний Суд дійшов висновку, що суди попередніх інстанцій у цій справі помилково застосували до спірних правовідносин положення підпункту 1 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615 у редакції, чинній станом на дату звернення із заявою. В той час, як до спірних відносин слід було застосовувати законодавство, чинне на момент прийняття спірного наказу від 08.11.2021 № 844.

Суд постановив касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити. Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 28.04.2022 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15.06.2022 скасувати. Ухвалити нове рішення. В задоволенні позову Товариства з обмеженою відповідальністю "ІНВЕСТАГРО 2000" відмовити.

Мотиви, які лежать в основі непогодження

із рішенням колегії суддів.

Поділяючи окремі положення мотивувальної частини рішення колегії суддів у вказаній справі, все ж вважаю, що викладена в ньому позиція з основних питань є вразливою, а відтак із прийнятим рішенням не погоджуюсь. Мотиви непогодження - далі в окремій думці.

Так, 27.10.2017 ТОВ "Інвестагро 2000" було направлено на адресу відповідача заяву № 01/17 про отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою геологічного вивчення Турбівської ділянки пісків Вінницької області. У вказаній заяві позивачем зазначалися назва і місцезнаходження ділянки надр, вид корисних копалин, відомості про заявника, інформація для встановлення зв`язку із заявником (номер телефону, адреса електронної пошти), а також підстава для надання дозволу згідно з п. 8 Порядку №615. Крім того, до вказаної заяви позивачем додано пояснювальну записку, каталог географічних координат кутових точок Турбівської ділянки піску, оглядову карту району розташування Турбівської ділянки будівельних пісків в масштабі 1: 200 000, ситуаційний план розташування Турбівської ділянки піску в масштабі 1: 25 000, оглядову геологічну карту району розташування Турбівської ділянки будівельних пісків в масштабі 1: 50 000 та геологічний розріз.

Заява № 01/17 отримана і зареєстрована відповідачем 30.10.2017 за вх. №18127/02/12-17. Проте, у встановлений законом строк, не була розглянута.

Не погоджуючись із такими діями відповідача, позивач 17.02.2021 звернувся до суду з відповідним позовом.

Автор окремої думки акцентує увагу, що від дати подання заяви про отримання спеціального дозволу на користування надрами (27.10.2017) до дати оскарження позивачем бездіяльності Держгеонадра щодо неприйняття у визначений законом строк рішення за наслідками розгляду такої заяви (17.02.2021) пройшло 3 роки і 4 місяці. При тому, що пунктом 8 Порядку № 615 передбачено, що рішення про надання дозволу без проведення аукціону приймається протягом 30 календарних днів після отримання всіх погоджень, передбачених пунктом 9 цього Порядку, та пропозицій Мінприроди, передбачених пунктом 25 цього Порядку. Інформація про предмет зазначеного рішення розміщується на офіційному веб-сайті органу з питань надання дозволу протягом п`яти робочих днів з дня його прийняття.

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 14.06.2021 по справі №120/1269/21-а, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28.09.2021, визнано протиправною бездіяльність відповідача щодо неприйняття у визначений законом строк рішення за наслідками розгляду заяви позивача від 27.10.2017 на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону; зобов`язано відповідача розглянути заяву позивача та прийняти, за наслідками її розгляду, відповідне рішення про надання чи/або відмову у наданні відповідного дозволу, з урахування висновків суду, викладених у даному рішенні.

08.11.2021 на виконання рішення Вінницького окружного адміністративного суду у справі № 120/1269/21-а від 14.06.2021, керуючись п. 19 Порядку № 615 та з урахуванням рекомендацій робочої групи з питань надрокористування (протокол від 28.10.2021 № 26-РГ/2021), відповідачем прийнятий наказ № 844, яким позивачеві відмовлено у наданні дозволу на користування надрами. Підставою для відмови зазначено невідповідність документів, поданих суб`єктом господарювання, вимогам п. 8 Порядку № 615 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 19.02.2020 № 124).

Тобто, при ухвалені спірного наказу Держгеонадра керувалось положеннями Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого Постановою КМУ від 30.05.2011 № 615 в редакції, чинній на момент прийняття такого.

Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Повноваження Держгеонадра, які ним реалізовані у спірних правовідносинах, як і будь - якого іншого суб`єкта владних повноважень, обмежуються принципом законності (частина друга статті 19 Конституції України) і принципом верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України).

Одним із суттєвих елементів принципу верховенства права є принцип юридичної визначеності. Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів "доброго врядування" і "належної адміністрації" (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до "якості" закону).

Європейський суд з прав людини у пунктах 70-71 рішення по справі "Рисовський проти України" (заява №29979/04), аналізуючи відповідність мотивування Конвенції, підкреслює особливу важливість принципу "належного урядування". Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (див. рішення у справах "Беєлер проти Італії" [ВП] (Beyeler v. Italy [GC]), заява № 33202/96, п. 120, ECHR 2000-I, "Онер`їлдіз проти Туреччини" [ВП] (Oneryildiz v.Turkey [GC]), заява № 48939/99, п. 128, ECHR 2004-XII, "Megadat.com S.r.l. проти Молдови" (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), заява № 21151/04, п. 72, від 8 квітня 2008 року, і "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, п. 51, від 15 вересня 2009 року). Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах "Лелас проти Хорватії" (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, п. 74, від 20 травня 2010 року, і "Тошкуце та інші проти Румунії" (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, п. 37, від 25 листопада 2008 року) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах "Онер`їлдіз проти Туреччини" (Oneryildiz v. Turkey), п. 128, та "Беєлер проти Італії" (Beyeler v. Italy), п. 119).

Принцип "належного урядування", як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), n. 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (див. там само). З іншого боку, потреба виправити минулу "помилку" не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (див., mutatis mutandis, рішення у справі "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява № 36548/97, п. 58, ECHR 2002-VIII). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі "Лелас проти Хорватії" (Lelas v. Croatia), п. 74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (див., серед інших джерел, mutatis mutandis, зазначене вище рішення у справі "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pine v. the Czech Republic), n. 58, а також рішення у справі "Ґаші проти Хорватії" (Gashi v.Croatia), заява № 32457/05, п. 40, від 13 грудня 2007 року, та у справі "Трґо проти Хорватії" (Trgo v. Croatia), заява № 35298/04, п. 67, від 11 червня 2009 року).

У світлі обставин, встановлених у справі, що розглядається, та з урахуванням вищевикладених положень законодавства, автор окремої думки вважає, що Держгеонадра протиправно протягом більш ніж чотири роки вчиняло триваючу бездіяльність щодо неприйняття рішення за наслідками розгляду заяви ТОВ "ІНВЕСТАГРО 2000" від 27.10.2017 про отримання спеціального дозволу на користування надрами.

Триваюче правопорушення (бездіяльність) - це проступок, пов`язаний з тривалим, неперервним невиконанням обов`язків, передбачених законом. Тобто, триваючі правопорушення характеризуються тим, що особа, яка вчинила якісь певні дії чи бездіяльність, перебуває надалі у стані безперервного продовження цих дій (бездіяльності).

Сама по собі бездіяльність - це триваюча пасивна поведінка суб`єкта, яка виражається у формі невчинення дії (дій), яку він зобов`язаний був і міг вчинити.

Ба більше, і після прийняття постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28.09.2021 у справі № 120/1269/21-а, Держгеонадра прийняло оскаржуваний у цій справі наказ № 844 від 08.11.2021, яким позивачеві відмовлено у наданні дозволу на користування надрами.

Позивач, звернувшись до Держгеонадра 27.10.2017 із заявою про надання спеціального дозволу на користування надрами, більше ніж через чотири роки отримав відмову у видачі такого дозволу.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 30.09.2020 у справі № 9901/159/20 висловила позицію, згідно з якою "протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень слід розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.".

Європейський суд з прав людини неодноразово у своїх рішеннях підкреслював важливість правозастосування без відкладень, що можуть зашкодити його ефективності чи правдивості (Scordino v. Italy (Скордіно проти Італії) (no. 1) [ВП], § 224), (Bottazzi v. Italy (Боттацці проти Італії) [ВП], § 22), (Deumeland v. Germany (Доймланд проти Німеччини), § 90), (Beaumartin v. France (Бомартен проти Франції), § 33).

Враховуючи вищевикладене, вважаю, що у цій справі Верховний Суд мав би при розгляді справи за позовом ТОВ "ІНВЕСТАГРО 2000" звернути увагу саме на строки розгляду заяви щодо отримання спеціального дозволу на користування надрами суб`єктом владних повноважень, оскільки ці строки не відповідають поняттю "розумні строки".

В даному випадку, Держгеонадра, затягуючи строк розгляду вказаної заяви, порушив принцип "легітимного очікування" суб`єкта господарювання.

Висновок

Тому, у цій справі, на мою думку, слід було б касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.

Суддя Верховного Суду С. Г. Стеценко