Постанова

від 13.11.2023 по справі 340/2285/23

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 листопада 2023 року

м. Київ

справа № 340/2285/23

адміністративне провадження № К/990/31828/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Тацій Л.В.,

суддів: Стрелець Т.Г., Стеценка С.Г.,

розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу №340/2285/23

за позовом Городницького кооперативу "Перспективний" до Соколівської сільської ради про визнання протиправним та скасування рішення, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Городницького кооперативу "Перспективний" на ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 28.04.2023 (постановлена у складі головуючого судді Момонт Г.М.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 10.08.2023 (ухвалена у складі колегії суддів: Лукманової О.М. (суддя-доповідач), Божко Л.А., Дурасової Ю.В.)

В С Т А Н О В И В

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

26.04.2023 Городницький кооператив «Перспективний» (далі - позивач) звернувся до Кіровоградського окружного адміністративного суду з позовом до Соколівської сільської ради (далі-відповідач), в якому просив: визнати протиправним та скасувати рішення Соколівської сільської ради від 29.11.2022 №2453 «Про скасування рішення Соколівської сільської ради від 19.05.2000 №119».

Позов обґрунтований тим, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

Ухвалою Кіровоградського оружного адміністративного суду від 28.04.2023 відмовлено у відкритті провадження у справі. Роз`яснено Городницькому кооперативу «Перспективний», що розгляд справи віднесено до господарської юрисдикції.

Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 10.08.2023 залишив без змін ухвалу Кіровоградського оружного адміністративного суду від 28.04.2023.

Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив із того, що оскаржуваним рішенням від 29.11.2022 №2453 Соколівською сільською радою скасовано рішення Соколівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області №119 від 19.05.2000 «Про надання земельної ділянки із земель резерву в тимчасове довгострокове користування на умовах оренди». Рішенням фактично припинено право позивача користування земельною ділянкою на умовах оренди. Позовні вимоги фактично спрямовані на усунення перешкод у реалізації свого права на користування земельною ділянкою; предметом даного спору є поновлення прав Городницького кооперативу «Перспективний» у сфері земельних відносин. За своєю правовою природою спір у даній справі не є спором між учасниками публічно-правових відносин і підлягає розгляду у порядку господарського судочинства.

ПРОВАДЖЕННЯ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

Не погоджуючись із ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 28.04.2023 та постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 10.08.2023, позивач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати ці судові рішення, справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

В обгрунтування доводів касаційної скарги заявник посилається на те, що спір у цій справі є публічно-правовим, належить до юрисдикції адміністративних судів. Судами попередніх інстанцій надана передчасна правова оцінка факту набуття позивачем права оренди після прийняття рішення Соколівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області №119 від 19.05.2000 «Про надання земельної ділянки із земель резерву в тимчасове довгострокове користування на умовах оренди», оскільки на підставі вказаного рішення між позивачем і органом місцевого самоврядування договір оренди не укладався. Спірні правовідносини стосуються оскарження рішення Соколівської сільської ради, яким скасоване попереднє рішення цього органу місцевого самоврядування про намір наділити позивача правом на отриманян в оренду та використання після оформлення орендних відносин земельної ділянки.

Верховний Суд ухвалою від 19.10.2023 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Городницького кооперативу "Перспективний".

Відповідач надіслав до Суду відзивів на касаційну скаргу, відповідно до якого заперечує проти її задоволення.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до статті 142 Конституції України, матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об`єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Відповідно до статті 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності.

Згідно із статтею 144 Конституції України, органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

За правилами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України.

Наведені конституційні положення свідчать про те, що органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Як зазначено у преамбулі Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" цей Закон відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Так, у відповідності до частини п`ятої статті 16 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від імені та в інтересах територіальних громад права суб`єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.

Згідно з пунктом 34 частини першої статті 26 вказаного Закону до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад, які вирішуються виключно на пленарних засіданнях належить, зокрема, вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.

Відповідно до частини п`ятої статті 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об`єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, укладати договори в рамках державно-приватного партнерства, у тому числі концесійні договори, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об`єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду.

За приписами частини першої статті 12 ЗК України ("Повноваження сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів у галузі земельних відносин"), яка входить до Глави 2 Кодексу "Повноваження Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування в галузі земельних відносин", до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема, розпорядження землями територіальних громад, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу, вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Відповідно до пункту 6 частини першої статті 20 ГПК України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема, справи у спорах щодо права власності чи іншого речового права на майно (рухоме та нерухоме, в тому числі землю), реєстрації або обліку прав на майно, яке (права на яке) є предметом спору, визнання недійсними актів, що порушують такі права, крім спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, та спорів щодо вилучення майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності, а також справи у спорах щодо майна, що є предметом забезпечення виконання зобов`язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці.

Відповідно до приписів частини першої статті 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Разом з тим, пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" означає орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (п.7 ч.1 статті 4 КАС України).

Системний аналіз зазначених норм процесуального законодавства дає підстави для висновку, що до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, коли один з його учасників - суб`єкт владних повноважень, здійснює публічно-владні управлінські функції і в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.

Натомість визначальні ознаки приватноправових відносин - це юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило, майнового) певного суб`єкта, що підлягає захисту у спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб`єкта владних повноважень.

При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин справи.

Таким чином до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

За змістом положень статті 122 ЗК України ("Повноваження органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування"), яка входить до Глави 19 Кодексу "Набуття права на землю громадянами та юридичними особами", вирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.

Зокрема, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб (ч.1 ст.122 ЗК).

Відповідно до частини 2 статті 7 Закону України «Про оренду землі», який діяв станом на травень 2000 року (станом на дату прийняття рішення, яке скасовано оскаржуваним у цій справі рішенням Соколівської сільської ради від 29.11.2022 №2453), підставою для укладення договору оренди і набуття права на оренду земельної ділянки, що перебуває у комунальній або державній власності, є рішення орендодавця.

Отже, рішення органу місцевого самоврядування №119 від 19.05.2000 «Про надання земельної ділянки із земель резерву в тимчасове довгострокове користування на умовах оренди» без його реалізації шляхом укладення та реєстрації договору оренди не породжувало для позивача особистих майнових прав та зобов`язань.

Відтак, правовідносини, пов`язані із скасуванням такого рішення не підпадають під визначення приватноправових, оскільки також не породжують особистих майнових прав та зобов`язань осіб.

При прийнятті такого рішення орган державної влади виконує дозвільну функцію, що притаманна суб`єкту владних повноважень у публічно-правових відносинах.

Рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися у порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 ЦК України та пред`являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред`явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного речового права особи (наприклад, права користування на землю), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб`єкта владних повноважень.

Судами у цій справі встановлено та не заперечується сторонами у справі, що договір оренди земельної ділянки між Городницьким кооперативом "Перспективний" та Соколівською сільською радою на реалізацію рішення від 19.05.2000 за № 119 не укладався.

Понад це, Суд звертає увагу, що спірні правовідносини виникли саме між позивачем та сільською радою, не стосуються прав, обов`язків та інтересів третіх осіб, тому спір є публічно-правовим.

Отже, обсяг та зміст конкретних обставин цієї справи та їх нормативне регулювання дають підстави вважати, що виникнення цього спору пов`язане зі здійсненням відповідачем владних управлінських функцій, що підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.

Відповідно до частини 1 статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

За наведених вище підстав, Верховний Суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню, рішення судів першої та апеляційної інстанції - скасуванню, а справа- направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Городницького кооперативу "Перспективний"- задовольнити.

Ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 28.04.2023 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 10.08.2023- скасувати.

Справу №340/2285/23 направити до Кіровоградського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя- доповідач: Л.В. Тацій

Судді: С.Г. Стеценко

Т.Г. Стрелець