Постанова

від 21.11.2023 по справі 160/11107/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 листопада 2023 року

м. Київ

справа № 160/11107/20

адміністративне провадження № К/990/8773/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Рибачука А.І.,

суддів: Коваленко Н.В., Бучик А.Ю.,

розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №160/11107/20

за позовом Державної екологічної інспекції Придніпровського округу (далі - Держекоінспекція) до Приватного підприємства (далі - ПП) "ХЕЛП" про застосування заходів реагування, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою ПП "ХЕЛП"

на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 10.01.2023, ухвалену судом у складі колегії суддів: головуючого судді - Суховарова А.В., суддів: Головко О.В., Ясенової Т.І.,

УСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. 14.09.2020 Держекоінспекція звернулась до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до ПП "ХЕЛП", у якому просила суд повністю зупинити виробництво, реалізацію продукції, виконання робіт, надання послуг, які пов`язані із здійсненням ПП «ХЕЛП» рекультивації міського стихійного звалища відходів у верхів`ях балки Розсохувата по Криворізькому шосе у Дніпропетровській області у зв`язку із недодержанням проектних рішень та висновку повторної державної екологічної експертизи, за відсутності висновку з оцінки впливу на довкілля до повного усунення порушення.

2. В обґрунтування позовних вимог Держекоінспекція зазначила, що ПП «ХЕЛП» отримало позитивний висновок повторної державної екологічної експертизи від 18.07.2005 №41 (далі - висновок №41), згідно з яким в разі невиконання передбачених проектом заходів, направлених на запобігання та зменшення негативного впливу на стан навколишнього середовища зазначений висновок втрачає свою силу. Позивач вважає, що ПП "ХЕЛП" не виконуються передбачені проектом заходи, оскільки підприємством протягом тривалого проміжку часу грубо порушуються вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища, що було встановлено в ході неодноразових перевірок діяльності відповідача, відтак, на думку позивача, висновок №41 втратив чинність, що призвело до здійснення ПП «ХЕЛП» діяльності щодо реалізації проекту «Рекультивація звалища відходів у верхів`ях балки Розсохувата по Криворізькому шосе» за відсутності висновку з оцінки впливу на довкілля.

3. Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 11.05.2021 відмовив позивачу у задоволенні позовних вимог.

4. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 10.01.2023 скасовано рішення першої інстанції, задоволено позов Державної екологічної інспекції в Дніпропетровській області та повністю зупинено виробництво, реалізацію продукції, виконання робіт, надання послуг, які пов`язані із здійсненням ПП "ХЕЛП" діяльності з реалізації проекту «Рекультивація звалища відходів у верхів`ях балки Розсохувата по Криворізькому шосе» до повного усунення порушень законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

5. Відповідач із вказаною постановою суду апеляційної інстанції не погодився, тому звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 10.01.2023 та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Крім того, скаржник заявив клопотання про зупинення дії оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції до закінчення її перегляду в касаційному порядку.

6. Верховний Суд ухвалою від 04.04.2023 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.

Ухвалою судді Верховного Суду від 01.08.2023 відмовлено в задоволенні клопотання скаржника про зупинення дії оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що ПП «ХЕЛП» є власником земельної ділянки несільськогосподарського призначення площею 44 гектара, яка знаходиться на землях Новоолександрівської сільської ради на підставі державного акту на право власності на землю серія ДП №006162.

Держекоінспекцією в період з 25.08.2020 по 26.08.2020 на підставі наказу про проведення позапланової перевірки від 20.08.2020 № 543-П та направлення на перевірку від 20.08.2020 № 4-6216-5-3 проведено позапланову перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства щодо стану виконання відповідачем припису від 09.11.2018 №4-12163-5-3.

За результатом перевірки складено акт від 26.08.2020 № 289/5-11/20.

Під час перевірки Держекоінспекцією виявлено ряд порушень природоохоронного законодавства, зокрема було встановлено, що висновок №41 передбачав здійснення наступних заходів:

для дренажу газів, що утворюються в тілі звалища передбачено влаштування вентиляційної свердловини;

зібраний фільтрат в обсязі 2558 м3/рік передбачено відводити на очисні споруди, в складі яких запроектовано:

1) двоступеневі анаеробні біореактори, які представляють собою металеві контейнери, розділені перегородками на комірки, заповнені гофрованими ПВХ (біологічні ставки першого ступеню);

2) двоступеневі біологічні ставки з природною аерацією (біологічні ставки другої та третьої черги);

збирання та відведення зливових та талих вод з прилеглої вище території передбачено шляхом влаштування нагорного водовідного лотка в земляному руслі зі скидом поверхневого стоку в водотік балки;

скид очищеного фільтрату проектом передбачено в басейн р. Мокра Сура.

Проте станом на час перевірки вентиляційна свердловина відсутня, очисні споруди не влаштовані, дозвіл на спеціальне водокористування та проект гранично-допустимих скидів відсутні, проектні рішення та вимоги висновку державної екологічної експертизи в повному обсязі не виконані.

Вважаючи, що такі порушення свідчать про невиконання відповідачем вимог висновку №41, у зв`язку з чим зазначений висновок втратив чинність і як наслідок ПП «ХЕЛП» здійснює свою діяльність за відсутності висновку з оцінки впливу на довкілля, Держекоінспекція звернулась до суду з цим позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

8. Відмовляючи в задоволенні позову суд першої інстанції виходив з того, що результати перевірки, оформлені відповідним актом, не є безумовною підставою для зупинення виробництва. Суд першої інстанції зазначив, що наслідком задоволення цього позову буде зупинення виробництва, що призведе до припинення діяльності відповідача і для прийняття такого рішення в суду мають бути обґрунтовані підстави вважати, що виробнича діяльність підприємства призводить до негативних екологічних наслідків, а з урахуванням того, що позивачем не надано доказів скасування висновку №41 підстави для отримання відповідачем висновку з оцінки впливу на довкілля з метою продовження здійснення планової діяльності відсутні.

9. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції, виходив з того, що численні порушення вимог природоохоронного законодавства, які були встановлені Держекоінспекцією в період з 2017 по 2020 роки свідчать про те, що відповідачем не виконуються заходи передбачені висновком №41, що спричиняє екологічну небезпеку для здоров`я людей, забруднення атмосферного повітря, води, ґрунту, а тому до усунення зазначених порушень вимог природоохоронного законодавства ПП «ХЕЛП» не може продовжувати здійснення діяльності з реалізації проекту «Рекультивація звалища відходів у верхів`ях балки Розсохувата по Криворізькому шосе».

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

10. Касаційна скарга відповідача обґрунтована посиланням на те, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні неправильно застосував положення статті 40 Закону України від 09.02.1995 №45/95-ВР «Про екологічну експертизу» (далі - Закон №45/95-ВР) щодо строку дії позитивного висновку державної екологічної експертизи та положення Закону України від 23.05.2017 №2059-VIII «Про оцінку впливу на довкілля» (далі - Закон №2059-VIII) стосовно застосування тимчасової заборони (зупинення) діяльності підприємства без врахування принципу співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

11. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

12. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

13. Правові, економічні та соціальні основи організації охорони навколишнього природного середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь, визначає Закон України від 25.06.1991 № 1264-XII «Про охорону навколишнього природного середовища» (далі - Закон № 1264-XII).

14. За приписами частини першої статті 20-2 Закону №1264-XII до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить, зокрема, організація і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства, в тому числі про охорону атмосферного повітря, охорону і раціональне використання вод та відтворення водних ресурсів, використання та охорону земель.

15. Відповідно до пункту 2 Розділу II Положення про територіальні та міжрегіональні територіальні органи Держекоінспекції, затвердженого наказом Міністерства енергетики та захисту довкілля України від 07.04.2020 №230, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 16.04.2020 за № 350/34633 (далі - Положення №230) державна екологічна інспекція відповідної області відповідно до покладених завдань, зокрема, здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням територіальними органами центральних органів виконавчої влади, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства: 1) про екологічну та радіаційну безпеку, зокрема щодо виконання умов висновків з оцінки впливу на довкілля; 2) про охорону земель, надр, зокрема щодо виконання екологічних вимог під час надання у власність і користування, зокрема в оренду, земельних ділянок; 3) про охорону, раціональне використання вод та відтворення водних ресурсів, зокрема щодо: наявності та додержання умов дозволів, установлених нормативів гранично допустимого скидання забруднюючих речовин, лімітів забору і використання води та скидання забруднюючих речовин; здійснення водокористувачами заходів із запобігання забрудненню водних об`єктів стічними (дощовими, сніговими) водами, що відводяться з їх території; 4) про охорону атмосферного повітря, зокрема щодо: наявності та додержання умов дозволів на викиди забруднюючих речовин; надання своєчасної, повної та достовірної інформації про стан атмосферного повітря, визначення видів і обсягів забруднюючих речовин, що викидаються в атмосферне повітря; з питань поводження з відходами, зокрема щодо: дотримання вимог документів дозвільного характеру на здійснення операцій у сфері поводження з відходами; складення і ведення реєстру об`єктів утворення, оброблення та утилізації відходів, реєстру місць видалення відходів; збирання, перевезення, зберігання, оброблення, утилізації, знешкодження, видалення, захоронення відходів.

16. Відповідно до абзаців 1, 2 пункту 6 розділу ІІ Положення №230 інспекція звертається до суду з позовом щодо обмеження чи зупинення діяльності суб`єктів господарювання і об`єктів незалежно від їх підпорядкування та форми власності, якщо їх експлуатація здійснюється з порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, вимог дозволів на використання природних ресурсів, з перевищенням нормативів гранично допустимих викидів в атмосферне повітря забруднюючих речовин, впливу фізичних та біологічних факторів, лімітів скидів забруднюючих речовин.

17. Закон України від 05.04.2007 № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №877-V) визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

18. За змістом статті 7 Закону № 877-V за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім`я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.

19. На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу (частина сьома статті 7 Закону № 877-V).

20. Згідно з частиною п`ятою статті 4 Закону № 877-V виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду.

21. Отже, застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю) є необхідним оперативним та превентивним способом впливу на порушника з метою усунення існування загрози життю та здоров`ю людей. Застосування таких заходів обумовлюється виключно наявністю підстав, які свідчать про наявність для життя і здоров`я людей загрози внаслідок забруднення довкілля.

22. При цьому, Верховний Суд зазначає, що застосування заходів реагування є тимчасовим заходом, який направлений на попередження настання негативних наслідків, викликаних наявністю на об`єкті порушень вимог у сфері природоохоронного законодавства, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей.

23. Щодо суті заявлених позивачем вимог колегія суддів зазначає наступне.

24. Під час розгляду цієї справи судом першої інстанції встановлено, що позивач звертаючись до суду з цим позовом обґрунтовував його тим, що висновок №41 відповідач отримав ще у 2005 році в період чинності Закону №45/95-ВР, положеннями статті 40 якого визначено, що позитивний висновок державної екологічної експертизи є дійсним протягом трьох років від дня його видачі, якщо протягом трьох років не розпочато реалізацію рішення щодо об`єкта державної екологічної експертизи, то він підлягає новій державній екологічній експертизі. Позивач зазначив, що під час перевірок, здійснених в період 2017-2020 років, Держекоінспекцією було встановлено численні порушення природоохоронного законодавства в ході здійснення відповідачем діяльності з реалізації проекту «Рекультивація звалища відходів у верхів`ях балки Розсохувата по Криворізькому шосе».

Зазначене, на думку позивача, свідчить про те, що висновок №41 втратив чинність, а тому діяльність відповідача з реалізації вказаного проекту здійснюється з порушенням вимог Закону №2059-VIII за відсутності висновку з оцінки впливу на довкілля.

25. З урахуванням наведеного, позивач просив суд повністю зупинити виробництво (виготовлення), реалізацію продукції, виконання робіт, надання послуг, які пов`язані із здійсненням ПП «ХЕЛП» діяльності щодо реалізації проекту «Рекультивація звалища відходів у верхів`ях балки Розсохувата по Криворізькому шосе», яка здійснюється відповідачем за відсутності висновку з оцінки впливу на довкілля, до повного усунення зазначеного порушення.

26. Стосовно суті порушення, у зв`язку з яким Держекоінспекція просить застосувати до відповідача заходи реагування колегія суддів зазначає наступне.

27. На час отримання відповідачем висновку №41 був чинний Закон № 45/95-ВР, пунктом 4 статті 5 якого визначено, що одним із основних завдань екологічної експертизи є оцінка впливу діяльності об`єктів екологічної експертизи на стан навколишнього природного середовища, і якість природних ресурсів.

28. Статтею 39 Закону № 45/95-ВР визначалось, що висновки державної екологічної експертизи повинні містити оцінку екологічної допустимості і можливості прийняття рішень щодо об`єкта екологічної експертизи та враховувати соціально-економічні наслідки.

Позитивні висновки державної екологічної експертизи після затвердження їх центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, обласними, Київською, Севастопольською міськими державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища є підставою для відкриття фінансування проектів і програм чи діяльності.

Реалізація проектів і програм чи діяльності без позитивних висновків державної екологічної експертизи забороняється.

В разі негативної оцінки об`єктів державної екологічної експертизи замовник зобов`язаний забезпечити їх доопрацювання відповідно до вимог еколого-експертного висновку і своєчасну передачу матеріалів на додаткову державну екологічну експертизу.

29. При цьому, статтею 40 Закону № 45/95-ВР передбачено, що позитивний висновок державної екологічної експертизи є дійсним протягом трьох років від дня його видачі.

Якщо за цей час не розпочато реалізацію рішення щодо об`єкта державної екологічної експертизи, то він підлягає новій державній екологічній експертизі.

30. Аналізуючи наведені вище норми, колегія суддів приходить до висновку, що строк дії позитивного висновку державної екологічної експертизи продовжується у випадку початку реалізації суб`єктом господарювання рішення щодо об`єкта державної екологічної експертизи.

31. У зв`язку із введенням в дію 18.12.2017 Закону №2059-VIII втратив чинність, зокрема Закон№ 45/95-ВР.

32. При цьому, пунктом 3 статті 17 Прикінцевих та перехідних положень Закону №2059-VIII визначено, що висновки державної екологічної експертизи, одержані до введення в дію цього Закону, зберігають чинність та мають статус висновку з оцінки впливу на довкілля.

33. Судом першої інстанцій встановлено, що ПП «ХЕЛП» з 2006 року, після отримання усіх необхідних дозволів, розпочало проведення робіт по рекультивації зазначеного звалища.

34. Таким чином, колегія суддів звертає увагу на те, що відповідно до положень пункту 3 статті 17 Закону № 2059-VIII вищевказаний висновок державної екологічної експертизи зберіг свою чинність після введення в дію Закону № 2059-VIII та мав статус висновку з оцінки впливу на довкілля.

35. З урахуванням наведеного, колегія суддів зазначає, що помилковим є посилання позивача на наявність підстав для застосування до ПП «ХЕЛП» заходу реагування, шляхом зупинення його діяльності у зв`язку з необхідністю отримання висновку з оцінки впливу, оскільки порушення природоохоронного законодавства виявлені в ході інспекційних відвідувань не свідчать про те, що суб`єктом господарювання не розпочато реалізацію рішення щодо об`єкта державної екологічної експертизи та не свідчать про те, що висновок №41 втратив чинність.

36. Крім того, приписи, надані позивачем в підтвердження обґрунтованості позовних вимог, які виносились за результатами перевірок протягом 2017-2020 років, не містять положень щодо зобов`язання ПП «ХЕЛП» отримати висновок з оцінки впливу на довкілля. Натомість вказані приписи містять вимоги до ПП «ХЕЛП» щодо забезпечення виконання умов висновку державної екологічної експертизи.

37. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції, зазначив, що невиконання заходів, передбачених висновком №41 спричиняє екологічну небезпеку для здоров`я людей, забруднення атмосферного повітря, води, ґрунту, а тому ПП «ХЕЛП» не може продовжувати здійснення діяльності з реалізації проекту «Рекультивація звалища відходів у верхів`ях балки Розсохувата по Криворізькому шосе» без усунення виявлених Держекоінспекцією порушень природоохоронного законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

38. На підставі наведеного суд апеляційної інстанції ухвалив постанову, якою скасував рішення суду першої інстанції та постановив повністю зупинити виробництво, реалізацію продукції, виконання робіт, надання послуг, які пов`язані із здійсненням ПП «ХЕЛП» діяльності з реалізації проекту «Рекультивація звалища відходів у верхів`ях балки Розсохувата по Криворізькому шосе» до повного усунення порушень законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

39. Проте ухвалюючи таке судове рішення, апеляційний суд не врахував, що Держекоінспеція, звертаючись до суду з цим позовом, обґрунтовувала його тим, що відповідач здійснює діяльність з реалізації проекту «Рекультивація звалища відходів у верхів`ях балки Розсохувата по Криворізькому шосе» за відсутності висновку з оцінки впливу на довкілля і саме до моменту усунення цього порушення просила суд зупинити діяльність ПП «ХЕЛП».

40. Зазначеній обставині була надана належна оцінка в рішенні Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11.05.2021, а тому колегія суддів погоджується з позицією суду першої інстанції, який відмовив в задоволенні позову, у зв`язку з тим, що відсутні підстави вважати, що висновок №41 втратив чинність.

41. Таким чином, колегія суддів Верховного Суду зазначає, що висновки суду першої інстанції зроблені на підставі повного та всебічного дослідження матеріалів справи, правильного застосування норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тоді як судом апеляційної інстанції під час апеляційного перегляду справи невірно надано оцінку доказам у справі та неправильно застосовано норми матеріального права, що призвело до прийняття необґрунтованого судового рішення.

42. Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановив, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

43. За вказаних обставин, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції та залишення в силі рішення суду першої інстанції.

Керуючись статтями 341, 345, 352, 355, 356 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Приватного підприємства "ХЕЛП" задовольнити.

Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 10.01.2023 у справі №160/11107/20 скасувати.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11.05.2021 у справі №160/11107/20 залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

СуддіА.І. Рибачук Н.В. Коваленко А.Ю. Бучик