Ухвала

від 22.11.2023 по справі 9901/396/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

УХВАЛА

22 листопада 2023 року

м. Київ

справа №9901/396/21

адміністративне провадження №П/9901/396/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючої судді - Блажівської Н.Є.,

суддів: Білоуса О.В., Желтобрюх І.Л., Шишова О.О., Яковенка М.М.,

за участю:

секретаря судового засідання - Жураковської Б.М.,

представника Позивача: Сідельникової О.Л.,

представника Відповідача: Басая В.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції в порядку спрощеного позовного провадження клопотання представника Відповідача про залишення позовної заяви без розгляду

у справі за позовом ОСОБА_1

до Президента України Зеленського Володимира Олександровича

про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії,-

УСТАНОВИВ:

ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ, СТИСЛИЙ ВИКЛАД ПОЗИЦІЇ ПОЗИВАЧА

4 жовтня 2021 року до Верховного Суду як до суду першої інстанції надійшла позовна заява ОСОБА_1 (надалі також - Позивач, ОСОБА_1 ) до Президента України Зеленського Володимира Олександровича (надалі також - Відповідач, Президент України) про визнання протиправною бездіяльності Президента України, яка полягає у невиданні Указу Президента України «Про призначення на посаду судді Шевченківського районного суду міста Запоріжжя ОСОБА_1 » на підставі подання Вищої ради правосуддя від 12 листопада 2020 року та зобов`язання Президента України видати Указ «Про призначення на посаду судді Шевченківського районного суду міста Запоріжжя ОСОБА_1 » у порядок та спосіб, визначені чинним законодавством України.

В обґрунтування позовних вимог Позивач зазначав, що Відповідачем допущено протиправну бездіяльність, яка полягає в непризначенні ОСОБА_1 на посаду судді Шевченківського районного суду міста Запоріжжя за наслідком внесеного 18 листопада 2020 року подання про призначення судді на посаду згідно з рішенням Вищої ради правосуддя від 12 листопада 2020 року №3096/0/15-20.

Акцентує, що призначення судді на посаду Президентом України за поданням Вищої ради правосуддя забезпечує суто церемоніальну роль Глави держави у процедурі призначення суддів, про що йдеться у пункті 3.1 пояснювальної записки до Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» від 2 червня 2016 року №1401-VIII, й що означає безальтернативний обов`язок Президента України на підставі та в межах подання Вищої ради правосуддя не пізніше тридцяти днів із дня отримання відповідного подання видати указ про призначення судді на посаду. Обов`язок Президента України видати указ про призначення судді на посаду протягом 30 днів з дня отримання подання Вищої ради правосуддя закріплено у статті 80 Закону України від 2 червня 2016 року №1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (надалі також - Закон №1402) як і те, що Президент не має повноважень самостійно і в доповнення до проведеної Вищою радою правосуддя перевірки здійснювати оцінку відповідності особи вимогам, що висуваються до кандидатів на посаду судді по закінченню п`ятирічного терміну перебування на посаді. Поряд з цим, положення ряду міжнародних документів рекомендують беззаперечно дотримуватися одного з ключових елементів незалежності суддів - принципу незмінюваності суддів.

Оскільки Відповідачем допущено протиправну бездіяльність щодо невидання указу про призначення Позивача на посаду судді Шевченківського районного суду міста Запоріжжя, чим обмежуються права Позивача на доступ до публічної служби, а саме: на здійснення правосуддя та отримання суддівської винагороди, наявні підстави для зобов`язання Відповідача в судовому порядку виконати церемоніальну функцію шляхом видання відповідного указу.

Також Позивач вважає, що невидання указу про призначення його на посаду судді має дискримінаційний характер, оскільки стосовно багатьох інших осіб за таких самих обставин Президент України видав відповідні укази про призначення на посаду судді.

Ухвалою Верховного Суду від 8 жовтня 2021 року відкрито провадження в справі і вирішено здійснювати її розгляд у порядку спрощеного позовного провадження з повідомленням (викликом) сторін.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД КЛОПОТАННЯ ВІДПОВІДАЧА ТА ПОЗИЦІЇ ПОЗИВАЧА ЩОДО ЗАЯВЛЕНОГО КЛОПОТАННЯ

Представником Відповідача подано відзив на позовну заяву, в якому він просить залишити позовну заяву без розгляду з підстав пропуску Позивачем місячного строку звернення до суду, передбаченого частиною п`ятою статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також - КАС України).

В обґрунтування позиції щодо залишення позову без розгляду у зв`язку із пропуском строку звернення до суду представник Відповідача посилається на положення частини другої статті 80 Закону №1402 зазначаючи про те, що предметом розгляду у цій справі є бездіяльність Президента України щодо видачі указу про призначення судді, який обмежується 30-денним строком від дня внесення Вищою радою правосуддя подання про призначення судді. Відтак, на думку представника Відповідача, строк звернення з позовом у цій справі сплинув 18 січня 2021 року (місячний строк на прийняття Президентом України відповідного рішення та місячний строк на звернення до суду у разі відсутності такого рішення).

Зазначає, що Позивач був повідомлений про розгляд питання щодо направлення подання про його призначення до Президента України, а рішення Вищої ради правосуддя опубліковуються на веб-сайті цього органу та є загальнодоступними, у тому числі і для Позивача. Відтак Позивач знав про наявність рішення Вищої ради правосуддя про внесення подання про призначення його на посаду судді ще 12 листопада 2020 року. Стверджує, що аналіз змісту статті 122 КАС України дає підстави вважати, що особа має обов`язок знати про стан своїх прав, а прояв байдужості до своїх прав, як і небажання дізнатися не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.

Враховуючи юридичну обізнаність Позивача щодо законодавчих вимог в частині обмеження строку звернення до суду та з огляду на те, що про можливе порушення своїх прав Позивач повинен був дізнатися з 18 грудня 2020 року, строк звернення до суду з цим позовом пропущено, а Позивачем не наведено жодних поважних причин для поновлення такого, що зумовлює застосування процесуальних наслідків згідно зі статтею 123 КАС України та залишення позовної заяви без розгляду. При цьому, за практикою Європейського суду з прав людини (надалі також - ЄСПЛ), застосування судами наслідків пропущення строків звернення до суду не є порушенням права на доступ до суду.

У судовому засіданні представник Відповідача підтримав висловлену позицію й просив Суд залишити позов ОСОБА_1 без розгляду.

У наданих письмових поясненнях щодо строків звернення до суду та у відповіді на відзив Позивач стверджує, що невиконання Відповідачем церемоніальної функції має характер бездіяльності у вигляді триваючого правопорушення. Пояснює, що до отримання листа від Офісу Президента від 9 вересня 2021 року №22/1-09/4127 Позивачу не було відомо щодо направлення Вищою радою правосуддя подання про його призначення Президентові України та про факт отримання Відповідачем такого. Тому стверджує, що саме з отриманням цього листа 9 вересня 2021 року Позивачу стало відомо про факт внесення Вищою радою правосуддя Президентові України подання про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Шевченківського районного суду міста Запоріжжя, яке зареєстровано в Офісі Президента 18 листопада 2020 року за №139/56312-01, відтак з цієї дати у Позивача виникло право звернення до суду з цим позовом, яке й було ним зреалізовано у встановлений статтею 122 КАС України строк.

Додає, що інформація про направлення подання до Президента України, як і щодо розгляду цього подання не публікується у відкритих джерелах, а тому не є загальнодоступною, що унеможливлює можливість обізнаності щодо перебігу розгляду подання щодо призначення судді. При цьому Регламентом Вищої ради правосуддя, затвердженого рішенням Вищою радою правосуддя від 24 січня 2017 року №52/0/15-17, не передбачено порядку інформування судді про направлення подання Президентові України.

У судовому засіданні представник Позивача заперечувала проти доводів представника Відповідача й просила залишити без задоволення заявлене клопотання щодо залишення позову без розгляду.

ЗАСТОСУВАННЯ НОРМ ПРАВА ТА МОТИВИ УХВАЛЕНОГО РІШЕННЯ

Відповідно до частин першої та третьої статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Отже, за загальним правилом перебіг строку на звернення до адміністративного суду починається від дня виникнення права на адміністративний позов, тобто, коли особа дізналася або могла дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Правовий припис «в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого законом» означає, що позов має подаватись лише в тих межах часу, які встановлені законом. Крім того, можливість захисту прав та інтересів залежить від дотримання строків, встановлених на цей випадок законом.

Встановлення строків звернення до суду з відповідними позовними заявами законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними, передбачених Кодексом адміністративного судочинства України, певних процесуальних дій. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.

Згідно з частиною п`ятою статті 122 КАС України для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.

Пунктом 17 частини першої статті 4 цього Кодексу встановлено, що публічна служба - це діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

З урахуванням викладеного, враховуючи, що спір виник з приводу проходження Позивачем публічної служби, до спірних правовідносин має застосовуватись місячний строк звернення до суду, а вирішальним для визначення додержання особою такого строку є встановлення часу, коли особа фактично дізналася або повинна була дізнатися про зміст оскарженого рішення.

Предметом оскарження в межах заявленого позову є бездіяльність Президента України щодо невидання на підставі та в межах подання Вищої ради правосуддя від 17 листопада 2020 року №422/0/12-20 указу про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Шевченківського районного суду міста Запоріжжя. Позивач стверджує, що Президент України в строки, передбачені статтею 80 Закону №1402, указ про призначення його на посаду судді, як і на даний час, не видав.

Частинами першою та другою статті 36 Закону України від 21 грудня 2016 року №1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (надалі також - Закон №1798) передбачено, що призначення на посаду судді здійснюється Президентом України за поданням Вищої ради правосуддя.

Вища рада правосуддя ухвалює рішення щодо внесення Президентові України подання про призначення судді на посаду за результатами розгляду рекомендації Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, до якої обов`язково додається особова справа (досьє) кандидата на посаду судді.

Згідно з частиною першою статті 80 Закону №1402 призначення на посаду судді здійснюється Президентом України на підставі та в межах подання Вищої ради правосуддя, без перевірки додержання встановлених цим Законом вимог до кандидатів на посаду судді та порядку проведення добору чи кваліфікаційного оцінювання кандидатів.

Частиною другою вказаної статті встановлено, що Президент України видає указ про призначення судді не пізніше тридцяти днів із дня отримання відповідного подання Вищої ради правосуддя.

Отже, в силу вимог закону Президент України зобов`язаний видати указ про призначення судді протягом тридцяти днів із дня отримання подання Вищої ради правосуддя. Таким чином, з наступного дня після закінчення вказаного строку, у разі невидання Президентом України відповідного указу, права особи на призначення суддею вважаються порушеними.

За обставинами у цій справі, 12 листопада 2020 року Вищою радою правосуддя ухвалено рішення №3096/0/15-20 «Про внесення подання Президентові України про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Шевченківського районного суду міста Запоріжжя».

Указане подання внесене Президентові України листом Вищої ради правосуддя від 17 листопада 2020 року №41235/0/9-20 та надійшло до Офісу Президента України 18 листопада 2020 року і зареєстровано за №139/56312-01.

За спливом тридцятиденного строку від зазначеної дати на видання указу та по закінченню місячного строку, встановленого для звернення до суду, представник Відповідача пов`язує факт пропущення Позивачем строку звернення до суду з цим позовом, який, як стверджує Відповідач, сплинув 18 січня 2021 року.

Суд не погоджується з такими доводами представника Відповідача з огляду на таке.

Дійсно, положеннями статті 122 КАС України встановлено обчислення строку звернення до адміністративного суду з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Згідно з пунктом 1 Закону України від 17 липня 1997 року №475/97-ВР «Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів №2, 4, 7 та 11 до Конвенції» Україна повністю визнає на своїй території дію статті 46 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року щодо визнання обов`язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції, а відповідно до статті 17 Закону України від 23 лютого 2006 року №3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

У рішенні від 28 березня 2006 року у справі «Мельник проти України», заява №23436/03, Європейський суд з прав людини вказав на те, що норми, що регулюють строки подачі скарг, безсумнівно, спрямовані на забезпечення належного здійснення правосуддя і юридичної визначеності. Зацікавлені особи мають розраховувати на те, що ці норми будуть застосовані. У той же час такі норми та їх застосування не повинні перешкоджати учасникам провадження використовувати доступні засоби захисту.

За змістом заявлених у позові вимог у цій справі, Позивач оскаржує саме протиправну бездіяльність Президента України щодо невидачі указу про його призначення на посаду судді, видати який в силу Закону Відповідач має не пізніше тридцяти днів із дня отримання відповідного подання Вищої ради правосуддя.

Тож, предметом спору є триваюче порушення прав Позивача у виді невиконання суб`єктом владних повноважень свого обов`язку протягом законодавчо визначеного строку.

У свою чергу, триваюче правопорушення - це проступок, пов`язаний з тривалим, неперервним невиконанням обов`язків, передбачених законом. Тобто, триваючі правопорушення характеризуються тим, що особа, яка вчинила якісь певні дії чи бездіяльність, перебуває надалі у стані безперервного продовження цих дій (бездіяльності). Ці дії безперервно порушують закон протягом якогось часу. Іноді такий стан продовжується значний час і увесь час винний безперервно вчиняє правопорушення у виді невиконання покладених на нього обов`язків. Триваюче правопорушення припиняється лише у випадку усунення стану, за якого об`єктивно існує цей обов`язок, виконанням обов`язку відповідним суб`єктом або припиненням дії відповідної норми закону.

Тобто, порушення може вважатись тривалим у разі тривалого та безперервного невиконання суб`єктом владних повноважень обов`язків, передбачених законом.

У контексті цього питання варто наголосити, що строк звернення до суду існує не для того, щоб надавати можливість суб`єкту владних повноважень уникнути відповідальності. Триваюче право повинно бути захищено, а триваюче порушення - припинено, тобто протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень може бути оскаржена до суду в будь-який час за весь період, протягом якого вона триває. У протилежному випадку - суб`єкт владних повноважень отримав би легітимацію з боку держави у формі забезпечення можливості зловживання правом та безкінечне продовження протиправної поведінки з огляду на відсутність дієвого механізму спонукання до виконання обов`язку (ухвала Верховного Суду від 08 лютого 2023 року по справі №9901/524/21).

Суд звертає увагу, що предметом оскарження в межах заявленого позову є бездіяльність Президента України щодо невидання на підставі та в межах подання Вищої ради правосуддя від 17 листопада 2020 року №455/0/12-20 указу про призначення Позивача на посаду судді Шевченківського районного суду м. Запоріжжя. На обґрунтування позовних вимог Позивач зазначив, що Президент України в строки, передбачені статтею 80 Закону №1402, не видав указ про призначення його на посаду судді.

Позивач указує, що у цьому випадку йому не було відомо про обставини виготовлення подання Вищої ради правосуддя та часу його направлення до Офісу Президента України. Про порушення своїх прав Позивач дізнався 9 вересня 2021 року, отримавши відповідь від Офісу Президента України за №22/1-09/4127 на його запит від 19 серпня 2021 року, а тому строк звернення до адміністративного суду ним пропущено не було.

Водночас представник Відповідача не надав суду жодного доказу, який би спростовував зазначені доводи ОСОБА_1 та підтверджував би, що Позивач міг або повинен був дізнатися про порушення своїх прав раніше 9 вересня 2021 року.

Колегія суддів зазначає, що положення статті 122 КАС України слугують меті забезпечення дотримання принципу правової визначеності, але не повинні використовуватися як засоби легалізації неправомірної поведінки і не повинні застосовуватися стосовно заходів, які спрямовані на припинення неправомірної поведінки.

З огляду на те, що на час звернення Позивача до Суду (жовтень 2021 року) не припинили існувати підстави для звернення до Суду з цим позовом, відсутні й підстави для залишення позовної заяви без розгляду, оскільки позовна заява подана Позивачем 4 жовтня 2021 року, тобто у межах установленого процесуальним законом строку звернення до суду з дня, коли особа дізналася про порушення своїх прав (09 вересня 2021 року).

У зв`язку з цим відсутні підстави для задоволення заявленого клопотання Відповідача.

Такі ж висновки за аналогічних обставин зроблено Верховним Судом в ухвалах від 2 грудня 2021 року по справі №9901/403/21, від 5 липня 2022 року по справі №9901/406/21, від 8 лютого 2023 року по справі №9901/524/21.

Керуючись статтями 122, 240, 243, 248, 266 КАС України, Суд

УХВАЛИВ:

Клопотання представника Президента України про залишення позовної заяви без розгляду у справі №9901/396/21 залишити без задоволення.

Ухвала набирає законної сили негайно після її проголошення і може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її проголошення.

Головуюча суддя Н.Є. Блажівська

Судді: О.В. Білоус

І.Л. Желтобрюх

О.О. Шишов

М.М. Яковенко