Постанова

від 23.11.2023 по справі 160/6763/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 листопада 2023 року

м. Київ

справа № 160/6763/20

адміністративне провадження № К/9901/2613/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

cудді-доповідача - Радишевської О. Р.,

суддів - Кашпур О.В., Уханенка С.А.

розглянув як суд касаційної інстанції в порядку письмового провадження справу № 160/6763/20

за позовом ОСОБА_1 до Дніпровського міського голови Філатова Бориса Альбертовича про визнання протиправним і скасування розпорядження, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 16.12.2020, ухвалену у складі: судді-доповідача Малиш Н.І., суддів: Баранник Н.П., Щербака А.А.,

УСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Дніпровського міського голови Філатова Бориса Альбертовича (далі - Філатов Б.А. , відповідач) з вимогою визнати протиправним і скасувати розпорядження Дніпровського міського голови Філатова Б.А. від 29.05.2020 № 3-29/5-рк «Про оголошення догани ОСОБА_1 ».

2. На обґрунтування позову позивач зазначив, що дисциплінарне стягнення до нього застосоване за межами строків, установлених у статті 148 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України). Позивач також зазначив, що відповідач не з`ясовував усіх обов`язкових елементів дисциплінарного проступку, зокрема причинно-наслідкового зв`язку між його діями та наслідками у вигляді шкоди, вини у вчиненні дисциплінарного проступку.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

3. Розпорядженням Дніпропетровського міського голови Куліченка І.І. від 17.12.2009 № 686-рк ОСОБА_1 призначено на посаду начальника Архівного управління Дніпропетровської міської ради.

4. Розпорядженням Дніпровського міського голови від 22.01.2020 №2-22/1-рк «Про проведення службового розслідування» на підставі доповідної записки секретаря Дніпровської міської ради від 22.01.2020 вх. № 8/383 призначено проведення службового розслідування щодо перевірки фактів та обставин стосовно незаконного вибуття земельних ділянок із комунальної власності територіальної громади міста.

5. 27 травня 2020 року складено акт службового розслідування, термін якого було двічі продовжено на 14 та 56 календарних дні, в якому запропоновано міському голові:

- керуючись частиною третьою статті 40 КЗпП України, звільнити із займаної посади за погодженням із профспілковим комітетом Дніпровської міської ради ОСОБА_1 , начальника Архівного управління за систематичне невиконання без поважних причин своїх посадових обов`язків;

- закінчити службове розслідування у зв`язку з виявленням фактів неналежного ставлення до посадових обов`язків начальника Архівного управління ОСОБА_1 , що призвело до підробки документів, які знаходилися на зберіганні в Архівному управлінні, чим сприяло незаконному вибуттю земельних ділянок з комунальної власності територіальної громади міста.

6. Розпорядженням Дніпровського міського голови Філатова Б.А від 29.05.2020 №3-29/5-рк до ОСОБА_1 застосовано дисциплінарне стягнення у вигляді догани.

7. У розпорядженні від 29.05.2020 №3-29/5-рк зазначено, що під час службового розслідування виявлено, що у 2015 році Державним архівом Дніпропетровської області було здійснено перевірку Архівного управління Дніпропетровської міської ради та надано довідку про стан архівної справи в Архівному управлінні Дніпропетровської міської ради від 10.04.2015 (лист від 29.04.2015 вих. № 376/0/126-153) з рекомендаціями про усунення недоліків. У 2016 році Державним архівом Дніпропетровської області здійснено контрольну перевірку, за результатами якої деякі зауваження так і не усунуто (лист від 16.11.2016 вих. № 973/0/126-16), про що начальник Архівного управління Департаменту забезпечення діяльності виконавчих органів Дніпровської міської ради ОСОБА_1 не повідомив керівництво Дніпровської міської ради.

8. 22.05.2020 ОСОБА_1 запропоновано надати письмові пояснення.

9. З урахуванням пояснень позивача від 26.05.2020 службовим розслідуванням встановлено, що деякі зауваження, зазначені у довідці від 10.04.2015, залишилися без виконання, а саме: 1) не погоджено на засіданні ЕГЖ список № 2; 2) не завершено роботу з упорядкування документів органів місцевого самоврядування та державної влади списку № 1 по 2013 рік; 3) не завершено роботу з упорядкування документів комунальних, державних, приватних установ і підприємств списків № 1, 2 по 2013 рік; 4) не виконано роботи з виявлення, описування і приймання на державне зберігання документів особового походження, кіно-, фото-, фотодокументів.

10. Не погоджуючись з указаним розпорядженням, позивач звернувся до суду.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

11. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15.09.2020 позов задоволено: визнано протиправним і скасовано розпорядження Дніпровського міського голови Філатова Б.А. від 29.05.2020 № 3-29/5-рк «Про оголошення догани ОСОБА_1 ».

12. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що до дисциплінарної відповідальності позивача було притягнуто за межами строків, встановлених у статті 148 КЗпП України строків (не пізніше місяця з дня виявлення проступку), адже дисциплінарні проступки, за які на позивача було накладено стягнення, були виявлені у 2015 році.

13. Суд першої інстанції також дійшов висновку, що у матеріалах справи відсутні докази вчинення позивачем конкретних негативних дій (бездіяльності), якими завдано або могло бути завдано шкоди, зокрема, інтересам територіальної громади міста внаслідок вибуття земельних ділянок з комунальної власності.

14. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 16.12.2020 рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15.09.2020 скасовано та ухвалено нове рішення, яким у задоволенні позову відмовлено.

15. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що про проведення Державним архівом Дніпропетровської області перевірок Архівного управління Дніпропетровської міської ради відповідачеві стало відомо лише 21.05.2020, а тому саме з цієї дати необхідно обчислювати передбачений у частині першій статті 148 КЗпП України строк для застосування дисциплінарного стягнення.

16. Суд апеляційної інстанції також уважав, що описані в акті службового розслідування дисциплінарні проступки за своїм характером є триваючими, у зв`язку з цим строк, встановлений у частині другій статті 148 КЗпП України, не застосовується.

17. Суд апеляційної інстанції зазначив, що під час проведення службового розслідування встановлено систематичне неналежне невиконання позивачем посадових обов`язків, у зв`язку з чим відповідачем обґрунтовано застосовано до нього дисциплінарне стягнення у вигляді догани.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

18. 22.01.2021 до Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 16.12.2020, у якій позивач просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15.09.2020.

19. За доводами позивача, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, суд апеляційної інстанції не врахував висновків Верховного Суду, викладених у постановах:

- від 13.01.2020 у справі № 401/2161/16, від 04.09.2020 у справі № 826/6165/17, від 26.11.2019 у справі № 806/590/16 щодо необхідності встановлення наявність всіх елементів складу дисциплінарного проступку - об`єкту, об`єктивної сторони, суб`єкта, суб`єктивної сторони, а також врахування інших обставин, що мають значення;

- від 12.08.2019 у справі № 1340/4847/18, від 04.04.2018 у справі № 821/935/16 про те, що наказ (розпорядження) про притягнення до дисциплінарної відповідальності повинен містити чітке формулювання суті та обставин допущеного працівником проступку, підстави прийняття рішення про притягнення до відповідальності, час вчинення і час виявлення самого проступку та обґрунтування обрання певного виду стягнення;

- від 20.09.2019 у справі № 810/5779/15, від 27.02.2020 у справі №815/2176/16 про те, що при застосуванні дисциплінарного стягнення мають враховуватися фактично вжиті позивачем заходи, вплив вжитих заходів на фактичне виконання або невиконання показників;

- від 02.06.2020 у справі № 766/6695/16-а, у якій зазначено, що передумовою звільнення посадової особи органу місцевого самоврядування мають бути порушення, встановлені внаслідок ретельного службового розслідування.

20. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу зазначив, що судом апеляційної інстанції повно та всебічно встановлено обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосовано норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування його рішення немає.

V. Джерела права та акти їхнього застосування

21. Порядок та правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування визначено Законом України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07.06.2001 №2493-III (далі - Закон № 2493-III; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

22. Відповідно до статей 1, 2 Закону № 2493-III служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом. Посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.

23. Згідно зі статтею 8 Закону № 2493-III основними обов`язками посадових осіб місцевого самоврядування є:

1) додержання Конституції і законів України, інших нормативно-правових актів, актів органів місцевого самоврядування;

2) забезпечення відповідно до їх повноважень ефективної діяльності органів місцевого самоврядування;

3) додержання прав та свобод людини і громадянина; збереження державної таємниці, інформації про громадян, що стала їм відома у зв`язку з виконанням службових обов`язків, а також іншої інформації, яка згідно із законом не підлягає розголошенню; 4) постійне вдосконалення організації своєї роботи, підвищення професійної кваліфікації;

4) сумлінне ставлення до виконання службових обов`язків, ініціативність і творчість у роботі;

5) шанобливе ставлення до громадян та їх звернень до органів місцевого самоврядування, турбота про високий рівень культури, спілкування і поведінки, авторитет органів та посадових осіб місцевого самоврядування;

6) недопущення дій чи бездіяльності, які можуть зашкодити інтересам місцевого самоврядування та держави.

24. Частиною третьою статті 7 Закону № 2493-III визначено, що на посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія Закону України «Про запобігання корупції» та законодавства України про працю з урахуванням особливостей, передбачених цим Законом.

25. Відповідно до статті 147 КЗпП України за порушення трудової дисципліни до працівника може бути застосовано тільки один з таких заходів стягнення: 1) догана; 2) звільнення. Законодавством, статутами і положеннями про дисципліну можуть бути передбачені для окремих категорій працівників й інші дисциплінарні стягнення.

26. Згідно зі статтею 149 КЗпП України до застосування дисциплінарного стягнення власник або уповноважений ним орган повинен зажадати від порушника трудової дисципліни письмові пояснення.

27. За кожне порушення трудової дисципліни може бути застосовано лише одне дисциплінарне стягнення.

28. При обранні виду стягнення власник або уповноважений ним орган повинен враховувати ступінь тяжкості вчиненого проступку і заподіяну ним шкоду, обставини, за яких вчинено проступок, і попередню роботу працівника.

29. Стягнення оголошується в наказі (розпорядженні) і повідомляється працівникові під розписку.

VI. Позиція Верховного Суду

30. Спір у цій справі виник у зв`язку з притягненням позивача, як посадової особи органу місцевого самоврядування, до дисциплінарної відповідальності у вигляді догани.

31. Дисциплінарний проступок визначається як винне невиконання чи неналежне виконання працівником своїх трудових обов`язків. Складовими дисциплінарного проступку є дії (бездіяльність) працівника; порушення або неналежне виконання покладених на працівника трудових обов`язків; вина працівника; наявність причинного зв`язку між діями (бездіяльністю) і порушенням або неналежним виконанням покладених на працівника трудових обов`язків. Недоведеність хоча б одного з цих елементів виключає наявність дисциплінарного проступку. Саме на роботодавцеві лежить обов`язок довести вчинення працівником дисциплінарного проступку.

32. У постанові Верховного Суду від 13.01.2020 у справі №401/2161/16-а, на яку позивач посилається як на приклад неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, зазначено, що для застосування дисциплінарного стягнення уповноваженому органу необхідно встановити наявність всіх елементів складу дисциплінарного проступку - об`єкту, об`єктивної сторони, суб`єкта, суб`єктивної сторони, а також врахувати інші обставини, що мають значення: ступінь тяжкості, наявність шкоди, особу працівника.

33. Об`єктивна сторона дисциплінарного проступку складається з протиправної поведінки суб`єкта (працівника), шкідливих наслідків та причинного зв`язку між ними й поведінкою особи, що притягається до відповідальності. Протиправність поведінки полягає в порушенні трудових обов`язків, закріплених нормами загального та спеціального законодавства про працю: КЗпП України, Законом № 3723-XII, правилами внутрішнього розпорядку, статутами, положеннями, посадовими інструкціями, а також у порушенні або невиконанні наказів і розпоряджень власника, уповноваженої ним адміністрації.

34. У постанові від 04 квітня 2018 року у справі №821/935/16 Верховний Суд сформулював правову позицію, відповідно до якої наказ про притягнення до дисциплінарної відповідальності повинен містити чітке формулювання суті та обставин допущеного працівником проступку, підстави прийняття рішення про притягнення до відповідальності, час вчинення і час виявлення самого проступку та обґрунтування обрання певного виду стягнення, з урахуванням передбачених законодавством обставин.

35. Як зазначив суд апеляційної інстанції, підставою для притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності були дисциплінарні проступки, встановлені під час службового розслідування, результати якого оформлені актом від 27.05.2020, що полягали в такому: 1) не погоджено на засіданні ЕГЖ список № 2; 2) не завершено роботу з упорядкування документів органів місцевого самоврядування та державної влади списку № 1 по 2013 рік; 3) не завершено роботу з упорядкування документів комунальних, державних, приватних установ і підприємств списків № 1-2 по 2013 рік; 4) не виконано роботи з виявлення, описування і приймання на державне зберігання документів особового походження, кіно-, фото-, фотодокументів.

36. Водночас, як убачається з рішення суду апеляційної інстанції, змісту акта службового розслідування від 27.05.2020 суд апеляційної інстанції не з`ясовував, встановлених у ньому обставин не описував, оцінки доводам позивача про те, що актом службового розслідування не було встановлено проступків, за які до нього було застосовано дисциплінарне стягнення, не надавав.

37. Погоджуючись з доводами відповідача про вчинення позивачем дисциплінарного проступку, суд апеляційної інстанції обмежився відтворенням тексту розпорядження в частині об`єктивної сторони проступку (опису діянь позивача). Постанова суду апеляційної інстанції не містить мотивів, з яких суд апеляційної інстанції вважав, що діяння позивача, зазначені в розпорядженні від 29.05.2020 № 3-29/5-рк, мали характер протиправних і становили склад дисциплінарного проступку.

38. Зокрема, суд апеляційної інстанції не з`ясовував як урегульовано упорядкування документів органів місцевого самоврядування та державної влади, комунальних, державних, приватних установ і підприємств; проведення робіт щодо описування, приймання на державне зберігання документів особового походження, кіно-, фото-, фонодокументів; не встановлював пов`язаних з цією сферою діяльності позивача на посаді начальника Архівного управління Дніпропетровської міської ради обов`язків та не перевіряв доказів, якими підтверджується невиконання/неналежне виконання обов`язків позивачем.

39. Відповідно до частин першої-третьої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

40. Це означає, що судове рішення має містити пояснення (мотиви), чому суд уважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому він урахував одні докази, але не взяв до уваги інших, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.

41. На переконання Суду, оскаржуване судове рішення суду апеляційної інстанції критеріям законності та обґрунтованості не відповідає, адже судом апеляційної інстанції не встановлено обставин, які мають значення для вирішення цього спору, не надано належної оцінки твердженням позивача, на яких ґрунтувався її позов.

42. Таким чином, висновок суду апеляційної інстанції про необґрунтованість позовних вимог є передчасним.

43. Частиною другою статті 353 КАС України передбачено, що підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.

44. З урахуванням викладеного, постанова суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

45. Суду апеляційної інстанції під час нового розгляду справи необхідно взяти до уваги викладене в мотивувальній частині цієї постанови, установити наведені в ній обставини, що входять до предмета доказування у цій справі, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам і постановити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.

VII. Судові витрати

46. Оскільки Суд не змінив та не ухвалив нового рішення, судові витрати, відповідно до статті 139 КАС України, розподілу не підлягають.

47. Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

48. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

49. Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 16.12.2020 скасувати і справу направити на новий розгляд до Третього апеляційного адміністративного суду.

50. Судові витрати не розподіляються.

51. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська

Судді: О.В. Кашпур

С.А. Уханенко