Постанова

від 30.11.2023 по справі 440/7173/23

ДРУГИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 листопада 2023 р.Справа № 440/7173/23Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Чалого І.С.,

Суддів: Катунова В.В. , Ральченка І.М. ,

за участю секретаря судового засідання Яковини В.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 07.06.2023, суддя С.С. Сич, повний текст складено 07.06.23 по справі № 440/7173/23 за позовом ОСОБА_1 до Політичної партії "ДОВІРА", Полтавської обласної організації політичної партії "Довіра" про визнання дій протиправними, визнання протиправними та скасування протокольних рішень, визнання протиправним та скасування рішення,

,

ВСТАНОВИВ:

02 червня 2023 року ОСОБА_1 звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Політичної партії "ДОВІРА", Полтавської обласної організації політичної партії "Довіра", у якій просить:

1) визнати протиправними дії Полтавської обласної організації політичної партії "Довіра" щодо процедури проведення шостої (позачергової) конференції Полтавської обласної організації політичної партії "Довіра" з відкликання депутата Лохвицької міської ради ОСОБА_1 за народною ініціативою, обраного від Полтавської обласної організації Політичної партії "Довіра";

2) визнати протиправним та скасувати протокольне рішення від 14.02.2023 шостої (позачергової) конференції Полтавської обласної організації політичної партії "Довіра" щодо встановлення невідповідності практичної діяльності депутата Лохвицької міської ради Миргородського району Полтавської області ОСОБА_1 основним принципам і положенням передвиборчої програми Полтавської обласної організації політичної партії "Довіра" на перших та чергових місцевих виборах 25 жовтня 2020 року, затвердженої рішенням другої (позачергової) конференції Полтавської обласної організації політичної партії "Довіра" 19 вересня 2020 року;

3) визнати протиправним та скасувати протокольне рішення від 14.02.2023 шостої (позачергової) конференції Полтавської обласної організації політичної партії "Довіра" щодо встановлення невиконання депутатом Лохвицької міської ради Миргородського району Полтавської області ОСОБА_1 обов`язків депутата місцевої ради у виборчому окрузі без поважних причин;

4) визнати протиправним та скасувати протокольне рішення від 14.02.2023 шостої (позачергової) конференції Полтавської обласної організації політичної партії "Довіра" щодо внесення на розгляд Політичної партії "Довіра" пропозицію щодо відкликання депутата Лохвицької міської ради Миргородського району Полтавської області ОСОБА_1 з народною ініціативою;

5) визнати протиправним та скасувати рішення №1 від 06.03.2023 четвертого (позачергового) з`їзду Політичної партії "Довіра" щодо відкликання депутата Лохвицької міської ради Миргородського району Полтавської області ОСОБА_1 за народною ініціативою, обраного від Полтавської обласної організації політичної партії "Довіра".

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 07.06.2023 відмовлено у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Політичної партії "ДОВІРА" ,Полтавської обласної організації політичної партії "Довіра"про визнання дій протиправними, визнання протиправними та скасування протокольних рішень, визнання протиправним та скасування рішення.

Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржувану ухвалу та прийняти нову постанову, якою направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги вказав, що відповідно до правової позиції, викладеної Верховним Судом у постанові від 29 грудня 2020 року у справі №819/151/18, оскарження рішень вищого керівного органу політичної партії про відкликання депутата місцевої ради може бути самостійним предметом судового розгляду, а заявлені позовні вимоги в цій частині можуть бути предметом розгляду адміністративного суду. Крім того, посилається на ч.3.ст.5 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», відповідно до якої спори щодо дострокового припинення повноважень депутата місцевої ради вирішуються судом.

У судове засідання суду апеляційної інстанції учасники справи не прибули, були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.

Неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, відповідно до ст. 313 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) , не перешкоджає розгляду справи.

Відповідно до ч. 4 ст. 229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалось.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, переглянувши справу за наявними у ній доказами та перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено в суді апеляційної інстанції, що ОСОБА_1 обраний депутатом Лохвицької міської ради Миргородського району Полтавської області на перших виборах депутатів Лохвицької міської ради Миргородського району Полтавської області 25.10.2020 за територіальним виборчим списком кандидатів у депутати Лохвицької міської ради Миргородського району Полтавської області, висунутих Полтавською обласною організацією Політичної партії "Довіра" в територіальному виборчому окрузі №1.

Предметом позову є оскарження дій Полтавської обласної організації політичної партії "Довіра" щодо процедури скликання і проведення позачергової конференції, протокольні рішення цієї шостої (позачергової) конференції, у тому числі, про внесення на розгляд Політичної партії "Довіра" пропозиції щодо відкликання депутата Лохвицької міської ради Миргородського району Полтавської області ОСОБА_1 за народною ініціативою, а також безпосередньо рішення вищого керівного органу партії про відкликання такого депутата за народною ініціативою.

Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції виходив з того, що Політична партія "ДОВІРА" та Полтавська обласна організація політичної партії "Довіра" не є суб`єктом владних повноважень у розумінні Кодексу адміністративного судочинства України. Суд першої інстанції виснував, щоцей спір не є спором щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму, а пов`язаний із відносинами, які відповідно до Закону України "Про політичні партії в Україні" та Статуту політичної партії віднесені до її внутрішньої діяльності та виключної компетенції партії.

Колегія суддів частково не погоджується з вказаним висновком суду першої інстанції з огляду на таке.

За змістом частини першоїстатті 2 КАС Українизавданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частини першоїстатті 5 КАС Україникожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:

1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;

2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;

3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій;

4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії;

5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень;

6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

За визначенням, даним в частині першійстатті 4 КАС України:

адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір;

публічно-правовий спір - спір, у якому:

хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або

хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи;

суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Разом з тим, перелік категорій справ, що підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, визначено устатті 19 КАС України.

Згідно пункту 4 частини другоїстатті 19 КАС Україниюрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.

Колегія суддів уважає, що суд першої інстанції помилково дійшов висновку, що спір у даній справі виник щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції.

Судом першої інстанції не враховано, що окрім вимог про визнання протиправними дій Полтавської обласної організації політичної партії "Довіра" щодо процедури проведення конференції та визнання протиправними та скасування протокольних рішень від 14.02.2023, які дійсно є рішеннями, що належать до внутрішньоорганізаційної діяльності політичної партії і є її виключною компетенцією, позивачем заявлено вимогу про визнання протиправним та скасування рішення № 1 від 06.03.2023 четвертого (позачергового) з`їзду Політичної партії "Довіра" щодо відкликання депутата Лохвицької міської ради Миргородського району Полтавської області ОСОБА_1 за народною ініціативою, обраного від Полтавської обласної організації політичної партії "Довіра".

Так, як вже зазначалося вище, пунктом 4 частини 2статті 19 КАС Українирегламентовано, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, зокрема, щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції,крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.

Відповідно до .9-10 ч. 1ст. 19 КАС України(в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин):

9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб;

10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб.

В даному випадку, спірні правовідносини виникли, у зв`язку з відкликанням позивача як депутата міської ради, відповідно спір стосується публічних правовідносин, оскільки рішення про відкликання депутата впливає на виборчий процес іформування органів місцевого самоврядування.

Отже, оспорюване рішення №1 від 06.03.2023 четвертого (позачергового) з`їзду Політичної партії "Довіра" щодо відкликання депутата Лохвицької міської ради Миргородського району Полтавської області ОСОБА_1 за народною ініціативою, обраного від Полтавської обласної організації політичної партії "Довіра", може бути самостійним предметом судового розгляду, а заявлені позовні вимоги в цій частині можуть бути предметом розгляду адміністративного суду.

Указане відповідає правовому висновку, викладеному у постанові Верховного Суду від 29 грудня 2020 року у справі № 819/151/18.

Колегія суддів зазначає, що діяльність відповідача, зокрема, щодо формування органу місцевого самоврядування, обрання, призначення і звільнення їх посадових осіб не може бути свавільною та має допускати розумний публічний нагляд і контроль.

Питання відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою чітко регламентовано законодавством.

Позивач, в свою чергу, має право на захист та перевірку судом дотримання здійсненої щодо нього відповідачем регламентованої законом процедури та правил відкликання депутата за народною ініціативою.

Посилання суду першої інстанції на висновки постанов Великої Палати Верховного Суду: від 23 березня 2021 року в справі № 761/3540/20 та від 17 квітня 2018 року у справі № 815/6956/15 - є помилковими і недоречними, оскільки такі висновки були ухвалені за фактичних обставин, які є відмінними від фактичних обставин цієї справи, а також за іншого предмета і підстав позову, що залишилося без уваги суду першої інстанції.

Отже, суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про відмову у відкритті провадження по справі в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування оспорюваного рішення № 1 від 06.03.2023 четвертого (позачергового) з`їзду Політичної партії "Довіра" щодо відкликання депутата Лохвицької міської ради Миргородського району Полтавської області ОСОБА_1 за народною ініціативою, обраного від Полтавської обласної організації політичної партії "Довіра"

У зв`язку з вищевикладеним, колегія суддів апеляційної інстанції вважає обґрунтованими доводи апелянта про порушення судом першої інстанції процесуальних норм права в цій частині.

У зв`язку з вищезазначеним, апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувана ухвала суду першої інстанції - скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження її розгляду в означеній вище частині позовних вимог.

В той же час щодо висновку суду про відмову у відкритті провадження в іншій частині позовних вимог, колегія суддів зазначає таке.

Питання, пов`язані з відкликанням депутата місцевої ради, унормовані статтями 38 - 48 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» № 93-IV від 11.07.2002 (даліЗакон № 93-IV).

Відповідно до частин першої, дев`ятої статті 38 Закону № 93-IV право вносити пропозицію про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою (не раніше ніж через рік з моменту набуття таких повноважень) надано місцевій організації політичної партії, від якої його обрано депутатом, а також громадянам України, які є виборцями відповідного виборчого округу.

Рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою місцевою організацією політичної партії, від якої його обрано депутатом, приймається на зборах (конференції) цієї організації, які проводяться у порядку, передбаченому статутом політичної партії. Таке рішення приймається не менше ніж двома третинами голосів присутніх учасників (делегатів) зборів (конференції).

При цьому, вказаним Законом не передбачена можливість оскарження таких рішень в порядку адміністративного судочинства.

Також, частиною другою статті 39 Закону № 93-IV встановлено, що у триденний строк після дня проведення зборів (конференції) місцевої організації партії, на яких було прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, така організація партії повідомляє територіальну виборчу комісію, яка встановила результати відповідних місцевих виборів, про факт проведення зборів (конференції). До повідомлення додається витяг з протоколу зборів (конференції), в якому зазначаються дата, місце проведення зборів (конференції), кількість їх учасників (делегатів), хід обговорення питання про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, результати голосування, зміст прийнятого рішення.

Голова, а в разі його відсутності - заступник голови, а в разі відсутності голови та його заступника - секретар територіальної виборчої комісії на наступний день з дня одержання повідомлення про проведення зборів виборців чи зборів (конференції) місцевої організації політичної партії, на яких було прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, інформує депутата та місцеву раду.

Протокол зборів (конференції), на яких було прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, місцевою організацією політичної партії надсилається політичній партії для розгляду питання про відкликання депутата місцевої ради її вищим керівним органом.

Відповідно до частин сьомої - дев`ятої статті 41 Закону № 93-IV вищий керівний орган політичної партії розглядає звернення територіальної виборчої комісії щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою чи протокол зборів (конференції) місцевої організації політичної партії, на якому прийнято рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, та приймає рішення про відкликання такого депутата за народною ініціативою або про відмову в задоволенні цієї пропозиції.

Рішення вищого керівного органу партії, прийняте відповідно до її статуту, передається до відповідної територіальної виборчої комісії, яка інформує про зміст рішення ініціативну групу.

На підставі рішення вищого керівного органу політичної партії про відкликання депутата, обраного шляхом висування місцевою організацією політичної партії, за народною ініціативою, а у разі якщо депутат був обраний шляхом самовисування, - на підставі свого рішення, передбаченого частиною п`ятою цієї статті, відповідна територіальна виборча комісія зобов`язана у порядку, передбаченому Виборчим кодексом України, визнати обраним депутатом наступного за черговістю кандидата у депутати від місцевої організації політичної партії або призначити проміжні вибори депутата у відповідному багатомандатному виборчому окрузі.

Наведене дає підстави для висновку, що при прийнятті рішення про внесення пропозиції про відкликання депутата місцевої ради збори місцевої організації політичної партії не здійснюють будь-які публічно-владні управлінські функції в розумінні положень КАС України, а тому в цьому випадку не можуть вважатись суб`єктом владних повноважень.

А відтак, рішення зборів (конференції) про внесення пропозиції не можна розглядати як індивідуальний акт суб`єкта владних повноважень, що визначений пунктом 19 частини першої статті 4 КАС України.

Також, вказане рішення саме по собі не спричиняє відкликання особи з посади депутата, позаяк надалі воно розглядається вищим керівним органом політичної партії, за наслідками чого вирішується питання про відкликання депутата за народною ініціативою або про відмову в задоволенні цієї пропозиції, яке в подальшому може бути предметом розгляду в суді, про що суд апеляційної інстанції зазначив вище.

Відтак, спори щодо дій та рішень місцевої організації політичної партії стосовно вирішення питання внесення пропозиції про відкликання депутата не є публічно-правовими, а тому юрисдикція адміністративних судів на них не поширюється.

Також статтею 46 Закону № 93-IV встановлено, що рішення, дії або бездіяльність виборчої комісії, що стосуються відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, можуть бути оскаржені до суду в порядку, встановленому Кодексом адміністративного судочинства України.

Проте, цим Законом не передбачено можливості оскарження рішення зборів (конференції) про внесення пропозиції щодо відкликання депутата в порядку адміністративного судочинства.

За висновками Великої Палати Верховного Суду, висловленими у постановах від 22.03.2018 у справі № 800/559/17, від 26.02.2019 у справі № 9901/787/18, від 13.03.2019 у справі № 9901/947/18, від 12.06.2019 у справі № 9901/70/19, від 13.05.2020 у справі №9901/527/19, від 27.05.2020 у справі № 9901/485/19, від 23.03.2021 у справі №761/3540/20, поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому контексті, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

З огляду на те, що дії Полтавської обласної організації політичної партії "Довіра" щодо процедури проведення шостої (позачергової) конференції Полтавської обласної організації політичної партії "Довіра" з відкликання депутата Лохвицької міської ради ОСОБА_1 за народною ініціативою, обраного від Полтавської обласної організації Політичної партії "Довіра"; протокольне рішення від 14.02.2023 шостої (позачергової) конференції Полтавської обласної організації політичної партії "Довіра" щодо встановлення невідповідності практичної діяльності депутата Лохвицької міської ради Миргородського району Полтавської області ОСОБА_1 основним принципам і положенням передвиборчої програми Полтавської обласної організації політичної партії "Довіра" на перших та чергових місцевих виборах 25 жовтня 2020 року, затвердженої рішенням другої (позачергової) конференції Полтавської обласної організації політичної партії "Довіра" 19 вересня 2020 року; протокольне рішення від 14.02.2023 шостої (позачергової) конференції Полтавської обласної організації політичної партії "Довіра" щодо встановлення невиконання депутатом Лохвицької міської ради Миргородського району Полтавської області ОСОБА_1 обов`язків депутата місцевої ради у виборчому окрузі без поважних причин; протокольне рішення від 14.02.2023 шостої (позачергової) конференції Полтавської обласної організації політичної партії "Довіра" щодо внесення на розгляд Політичної партії "Довіра" пропозицію щодо відкликання депутата Лохвицької міської ради Миргородського району Полтавської області ОСОБА_1 з народною ініціативою належать до внутрішньоорганізаційної діяльності політичної партії і є її виключною компетенцією, втручання з боку органів державної влади та органів місцевого самоврядування або їх посадових осіб у створення і внутрішню діяльність політичних партій та їх структурних утворень заборонено законом, за винятком випадків, передбачених Законом № 2365-III, і суди не належать до органів, які відповідно до цього Закону можуть здійснювати контроль за діяльністю політичних партій, у тому числі й щодо дотримання ними вимог їх статуту, заявлені позовні вимоги в силу пункту 4 частини другої статті 19 КАС України не можуть бути предметом судового розгляду.

Отже, в цій частині висновок суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження є правомірним, підстави для скасування в цій частині судом апеляційної інстанції не встановлено.

Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.

Ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 07.06.2023 по справі № 440/7173/23 скасувати в частині відмовити у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Політичної партії "ДОВІРА", Полтавської обласної організації політичної партії "Довіра" в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування рішення № 1 від 06.03.2023 четвертого (позачергового) з`їзду Політичної партії "Довіра" щодо відкликання депутата Лохвицької міської ради Миргородського району Полтавської області ОСОБА_1 за народною ініціативою, обраного від Полтавської обласної організації політичної партії "Довіра".

В цій частині позовних вимог направити справу № 440/7173/23 для продовження розгляду до Полтавського окружного адміністративного суду.

В іншій частині ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 07.06.2023 у справі № 440/7173/23 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя І.С. ЧалийСудді В.В. Катунов І.М. Ральченко Повний текст постанови складено 11.12.2023