Постанова

від 13.12.2023 по справі 240/21503/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 грудня 2023 року

м. Київ

справа №240/21503/20

адміністративне провадження № К/9901/27823/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Стеценка С.Г., Шарапи В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 11.03.2021 (головуючий суддя: Лавренчук О.В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29.06.2021 (головуючий суддя: Боровицький О.А., судді: Шидловський В.Б., Матохнюк Д.Б.) у справі № 240/21503/20 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Арена Ресурс» до Державної служби геології та надр України про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії, визнання протиправним та скасування наказу,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У грудні 2020 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Арена Ресурс» (далі - ТОВ «Арена Ресурс» або позивач) звернулося з позовом до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра або відповідач), у якому просило:

визнати протиправною бездіяльність Держгеонадра щодо неприйняття у строк, визначений пунктом 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 (далі - Порядок № 615), рішення про надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону за заявою ТОВ «АРЕНА РЕСУРС» на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону від 17.07.2019 №17/07, зареєстрованою за вхідним № 14476/02/12-19 від 17.07.2019;

зобов`язати відповідача надати ТОВ «АРЕНА РЕСУРС» спеціальний дозвіл на користування надрами без проведення аукціону з метою видобування пісків і суглинків Станишівського-1 родовища пісків і суглинків, яке розташоване на відстані близько 1,5 км на північ від с. Млинище в Житомирському районі Житомирської області, строком на 20 років, без проведення аукціону, відповідно до заяви позивача на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону від 17.07.2019 №17/07, що була зареєстрована за вхідним номером 14476/02/12-19 від 17.07.2019;

визнати протиправним і скасувати наказ Держгеонадра від 13.03.2020 № 92 про відмову у наданні спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «АРЕНА РЕСУРС» в частині пункту 10 додатку №1 до вказаного Наказу.

Також позивач просив встановити судовий контроль за виконанням судового рішення шляхом зобов`язання Державної служби геології та надр України подати звіт про його виконання до Житомирського окружного адміністративного суду у строк п`ятнадцять днів з дня набрання чинності рішенням суду у цій справі.

Житомирський окружний адміністративний суд рішенням від 11.03.2021, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29.06.2021, позов задовольнив.

Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні позову.

IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалою Верховного Суду від 10.08.2021 відкрито касаційне провадження у справі.

За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено новий склад суду.

Ухвалою Верховного Суду від 12.12.2023 справу призначено до розгляду у порядку письмового провадження.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Із відомостей, зазначених у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, суди попередніх інстанцій установили, що ТОВ «Арена Ресурс» є суб`єктом господарювання, основним видом діяльності за КВЕД якого, зокрема, є: 08.12 Добування піску, гравію, глин і коаліну.

17.07.2019 позивач звернувся до Держгеонадра із заявою №17/07, у якій просив надати спеціальний дозвіл на користування надрами без проведення аукціону з метою видобування пісків та суглинків Станишівського -1 родовища у Житомирському районі Житомирської області на термін 20 років.

У якості підстави для надання дозволу зазначено п.п. 1 п. 8 Порядку № 615, а саме: ТОВ «Арена Ресурс» за власні кошти здійснило геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено ДКЗ (протокол від 25.09.2018 № 4519 ДКЗ України). Своєю чергою, у протоколі №4519 Державної комісії України по запасам корисних копалин при Державній службі геології та надр України від 25.09.2018 вказано: п. 2.2: попередня геолого-економічна оцінка запасів пісків і суглинків Станишівського-1 родовища виконана в 2018 ТОВ «ГК» Геобаланс» за технічним завданням ТОВ «Арена Ресурс».

Одночасно до заяви додано: заяву на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону; копію свідоцтва про державну реєстрацію; пояснювальну записку; копію протоколу № 4519 від 25.09.2018 Державної комісії України по запасах корисних копалин; каталог географічних координат кутових точок ділянки надр із зазначенням її площі; оглядова карта м-бу 1:200000; ситуаційний план м-бу 1:10000; план підрахунку запасів м-бу 1:1000; геологічні розрізи по лініях; копію повідомлення про планову діяльність, яка підлягає оцінці впливу на довкілля (діяльність з видобування корисних копалин в межах Станишівського-1 родовища пісків і суглинків у Житомирському районі Житомирської області); знімки екрану з єдиного реєстру ОВД; Програму робіт із ведення родовища в експлуатацію; диск з електронною версією матеріалів.

Після отримання від позивача пакету документів, відповідну пропозицію щодо надання ТОВ «Арена Ресурс» дозволу на користування надрами, у порядку передбаченому законодавством, Держгеонадра України було надіслано до Міністерства екології та природних ресурсів (лист від 18.07.2019 № 13133/14/12-19.

Листом № 2195/01/12-19 від 31.07.2019 Міністерство екології та природних ресурсів України повідомило відповідача про те, що вже були надані пропозиції щодо надання спеціальних дозволів на користування надрами, зокрема, ТОВ «Арена Ресурс» з метою видобування піску та суглинку Станишівського 1 родовища Житомирської області (лист № 3880/01/12-18 від 26.12.2018).

Своєю чергою, відповідно до інформації, що міститься у листі № 3880/01/12-18 від 26.12.2018, Міністерство екології та природних ресурсів України внесло пропозицію щодо надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Арена Ресурс» з метою видобування піску, суглинку Станишівського -1 родовища.

Також, у межах строку, встановленого Порядком № 615, Держгеонадра було надіслано для погодження Житомирській районній раді та Станишівській громаді копії документів, поданих позивачем, щодо отримання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування пісків, суглинків Станишівського - 1 родовища (лист № 13134/14/12-19 від 18.07.2019).

Водночас судами попередніх інстанцій встановлено, що у визначений пунктом 9 Порядку № 615 строк, Житомирською районною радою та Станишівською громадою не було надано позитивної чи негативної відповіді щодо погодження видачі дозволу ТОВ «Арена Ресурс».

Листом № 4798/01/11-20 від 23.03.2020 Держгеонадра України повідомила позивача про те, що у зв`язку із невідповідністю документів, поданих суб`єктами господарювання, вимогам пункту 8 Порядку № 615 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 19.02.2020 № 124), підпункт 1 якого викладено у новій редакції, а саме: «Видобування корисних копалин, якщо заявник на підставі спеціального дозволу на користування надрами за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено в установленому порядку, та подав документи на отримання спеціального дозволу на видобування корисних копалин відповідного родовища не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів», керуючись пунктом 19 Порядку та враховуючи пропозиції Робочої групи з питань надрокористування (протокол Робочої групи з питань надрокористування від 28.02.2020 № 2-РГ/2020), наказом Держгеонадр від 13.03.2020 № 92 відмовлено у наданні ТОВ «Арена Ресурс» спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування пісків, суглинків Станишівського-1 родовища у Житомирській області.

За таких обставин, Держгеонадра України повернула позивачу заяву із доданими до неї документами.

Одночасно суди констатували, у матеріалах справи міститься копія наказу Держгеонадра України № 92 від 13.03.2020 «Про прийняте рішення про відмову в наданні спеціальних дозволів на користування надрами», яким наказано відмовити ТОВ «Арена Ресурс» у наданні спеціального дозволу на користування надрами: видобування пісків та суглинків Станишівського - 1 родовища у Житомирському районі Житомирської області.

Вважаючи бездіяльність відповідача протиправною, а прийнятий за результатом розгляду поданих у липні 2019 року документів наказ № 92 від 13.03.2020 у частині відмови ТОВ «Арена Ресурс» в наданні спеціального дозволу на користування надрами - таким, що не відповідає приписам законодавства України, чинного на дату подачі заяви на отримання спеціального дозволу на користування надрами без аукціону, позивач звернувся із цим позовом до суду.

ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН

В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач стверджує, що за встановленою законодавством процедурою звернувся до відповідача із заявою та відповідним пакетом документів для отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, проте за відсутності на те законодавчо визначених підстав (надано вичерпний перелік необхідних документів; Міністерство екології та природних ресурсів України погодило надання дозволу; у визначений пунктом 9 Порядку № 615 строк, Житомирською районною радою та Станишівською громадою не було надано позитивної чи негативної відповіді щодо погодження видачі дозволу ТОВ «Арена Ресурс», а тому вважається надання дозволу погодженим) дозвільний орган відмовив у наданні дозволу та повернув у зв`язку із цим документи заявникові.

Також позивач зазначає, що при розгляді заяви від 17.07.2019 № 17/07 відповідачем застосовано положення Порядку № 615, які набули чинності з 25.02.2020, що на його думку, не узгоджується із нормами чинного законодавства, оскільки закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі.

Позивач вважає, що питання надання дозволу на користування надрами повинно вирішуватися за законодавством, чинним на момент подачі відповідної заяви, у спірному випадку, за нормами Порядку № 615, у редакції станом на липень 2019 року.

За таких обставин, позивач стверджує, що в спірному випадку у відповідача не було альтернативних правомірних управлінських рішень та не було можливості обирати спосіб правомірної поведінки, оскільки відповідач має лише один варіант правомірної поведінки - видати спеціальний дозвіл на користування надрами.

Також позивач зазначив, що оскільки Держгеонадра України у строк, встановлений Порядком № 615, не було прийнято рішення про надання дозволу чи про відмову у його видачі, то відповідно до вимог частини шостої статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» останній набув право на користування надрами за принципом мовчазної згоди.

Відповідач позов не визнав. Наполягає на законності своїх дій щодо розгляду порушеного позивачем у заяві питання за законодавством, чинним, на момент прийняття рішення. На переконання відповідача, бездіяльність ним не допускалась. Просив врахувати при вирішенні справи висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 16.04.2020 у страві № 826/7696/18.

V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Суди попередніх інстанцій дійшли висновку про наявність правових підстав для задоволення позову. За висновками судів обох інстанцій, рішення за результатом розгляду заяви ТОВ «Арена Ресурс» № 17/07 від 17.07.2019 про надання дозволу на користування надрами без проведення аукціону було прийнято відповідачем 13.03.2020, тобто із порушенням термінів (більше ніж на 60 днів), визначених Порядком № 615, що свідчить про протиправну бездіяльність відповідача протягом зазначеного періоду.

Відповідно застосування Держгеонадра норми пункту 8 Порядку № 615 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 19.02.2020 № 124) стало можливим у зав`язку із протиправною бездіяльністю відповідача, що призвела до зволікання із прийняттям рішення за результатом розгляду заяви Товариства № 17/07 від 17.07.2019.

Своєю чергою, відповідач при розгляді заяви ТОВ «Арена ресурс» від 17.07.2019 безпідставно застосував норми Порядку № 615, у редакції постанови Кабінету Міністрів України № 124, яка набрала чинності 25.02.2020.

Таким чином, суди констатували, що при розгляді заяви ТОВ «Арена Ресурс» від 17.07.2019 відповідач діяв не у спосіб та не у відповідності до норм, що були чинними станом на дату звернення позивача із заявою, що свідчить про відсутність наміру у суб`єкта владних повноважень прийняти обґрунтоване та законне рішення відповідно до чинного законодавства України.

Отже, зважаючи на те, що під час розгляду цієї справи установлено подачу позивачем разом із заявою від 17.07.2019 № 17/07 усіх документів, визначених Порядком № 615, суди дійшли висновку про наявність правових підстав для зобов`язання відповідача надати Товариству відповідний дозвіл.

VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

Касаційна скарга обґрунтована тим, що суди першої та апеляційної інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях застосували норми права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 16.04.2020 у справі № 826/7696/18 та від 31.03.2021 у справі № 803/1541/16.

Наполягає на законності своїх дій щодо розгляду порушеного позивачем у заяві питання за законодавством, чинним, на момент прийняття рішення. Відтак, зважаючи на невідповідність поданих позивачем документів вимогам підпункту 1 пункту 8 Порядку № 615, у редакції Постанови Уряду № 124, у Держгеонадра не було законних підстав для видачі ТОВ «Арена Ресурс» дозволу на користування надрами. Відповідно оскаржуваний наказ є обґрунтованим.

Позивач подав відзив на касаційну скаргу, у якому із посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій просить залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скаргу без задоволення. Зазначає про нетотожність приведеної відповідачем судової практики Верховного Суду, викладеної у постанові від 16.04.2020 у справі № 826/7696/18, до обставин цієї справи. Наполягає на необхідності розгляду заяви Товариства за нормами, чинними на момент її подання. Також позивач вважає, що повноваження відповідача у спірних правовідносинах не є дискреційними.

Крім того, від позивача на адресу суду надійшло клопотання про закриття касаційного провадження на підставі пункту 5 частини першої статті 339 КАС України, мотивоване тим, що аналіз зазначеної відповідачем постанови Верховного Суду від 16.04.2020 у справі № 826/7696/18, на яку зроблено посилання у касаційній скарзі як на приклад іншого правозастосування, та оскаржуваних судових рішень не дає підстав для висновку про те, що ці рішення прийняті у справах правовідносини у яких є подібними, що виключає можливість касаційного перегляду оскаржуваних рішення суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції, з підстави та у випадку, передбачених пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.

Зазначив, що такий правовий підхід застосований Верховним Судом у справах №260/1888/20 (ухвала від 13.04.2022) та № 240/22046/20 (ухвала від 29.06.2022).

VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі, Верховний Суд виходить з такого.

Згідно із статтею 2 Кодексу України про надра його завданням є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.

Відповідно до статті 3 цього Кодексу гірничі відносини в Україні регулюються Конституцією України, Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища», цим Кодексом та іншими актами законодавства України, що видаються відповідно до них.

Згідно зі статтею 13 Кодексу України про надра користувачами надр можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.

Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу (частина перша статті 19 Кодексу України про надра).

Постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 № 1174 затверджено Положення про Державну службу геології та надр України (далі - Положення №1174).

Згідно із пунктом 1 Положення №1174 Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра енергетики та захисту довкілля і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Відповідно до пункту 3 Положення №1174 основними завданнями Держгеонадр є, у тому числі, реалізація державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Згідно із підпунктом 9 пункту 4 Положення № 1174 Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами.

Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615 (далі - Порядок № 615), врегульовано питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначено процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін. Дія цього Порядку поширюється на всі види користування надрами (пункт 1).

Відповідно до пункту 2 Порядку № 615 (у редакції до внесених постановою Уряду №124 змін) дозволи надаються Держгеонадрами переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку, органом з питань надання дозволу, крім корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, дозволи на видобування яких надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим згідно із цим Порядком.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 17.07.2019 позивач звернувся до Держгеонадра із заявою та відповідним пакетом документів щодо отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону на підставі підпункту 1 пункту 8 Порядку № 615.

Відповідно до положень пункту 8 Порядку № 615 (у редакції до внесених постановою Уряду № 124 змін) без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо заявник на підставі спеціального дозволу на користування надрами за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено в установленому порядку, та подав документи на отримання спеціального дозволу на видобування корисних копалин відповідного родовища не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів; видобування корисних копалин (крім нафти і газу), якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин в установленому порядку; геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробка родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), якщо заявник за власні кошти виключно в результаті геологічного вивчення ділянки надр на підставі відповідного спеціального дозволу на користування надрами здійснив апробацію за умови затвердження в установленому порядку підрахунку запасів корисних копалин після отримання спеціального дозволу (абз. 1 підпункту 1 пункту 8).

Для отримання дозволу без проведення аукціону заявник подає органові з питань надання дозволу заяву разом з документами, зазначеними у додатку 1, у паперовій та електронній формі. Разом із заявою подаються дві копії заяви та доданих до неї документів. У заяві зазначаються назва ділянки надр, її місцезнаходження відповідно до адміністративно-територіального устрою України (область, район, населений пункт, прив`язка на місцевості), географічні координати ділянки надр, вид корисних копалин, вид користування надрами, строк дії дозволу, відомості про заявника (найменування, місцезнаходження, код згідно з ЄДРПОУ юридичної особи або прізвище, ім`я, по батькові, місце проживання, реєстраційний номер облікової картки платника податків фізичної особи - підприємця чи серія та номер паспорта такої особи (для фізичних осіб, які через свої релігійні переконання відмовляються від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків та повідомили про це відповідний контролюючий орган і мають відмітку в паспорті), інформація для здійснення зв`язку із заявником (номер телефону, адреса електронної пошти), а також підстава для надання дозволу згідно з пунктом 8 цього Порядку.

Рішення про надання дозволу без проведення аукціону приймається органом з питань надання дозволу відповідно до даних, зазначених у заяві про отримання дозволу, та документів, зазначених у додатку 1, протягом 30 календарних днів після отримання всіх погоджень, передбачених пунктом 9 цього Порядку, та пропозицій Мінекоенерго, передбачених пунктом 25 цього Порядку. Інформація про предмет зазначеного рішення розміщується на офіційному веб-сайті органу з питань надання дозволу протягом п`яти робочих днів з дня його прийняття.

Водночас, на момент прийняття оскаржуваного наказу від 13.03.2020 № 92 постановою Кабінету Міністрів України № 124 від 19.02.2020 внесено зміни до Порядку № 615.

Зокрема підпункт 1 пункту 8 Порядку № 615 викладено у новій редакції, відповідно до якої без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо заявник на підставі спеціального дозволу на користування надрами за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено в установленому порядку, та подав документи на отримання спеціального дозволу на видобування корисних копалин відповідного родовища не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів.

Разом із заявою подаються дві копії заяви та доданих до неї документів. У заяві зазначаються назва ділянки надр, її місцезнаходження відповідно до адміністративно-територіального устрою України (область, район, населений пункт, прив`язка на місцевості), географічні координати ділянки надр, вид корисних копалин, вид користування надрами, строк дії дозволу, відомості про заявника (найменування, місцезнаходження, код згідно з ЄДРПОУ юридичної особи або прізвище, ім`я, по батькові, місце проживання, реєстраційний номер облікової картки платника податків фізичної особи - підприємця чи серія та номер паспорта такої особи (для фізичних осіб, які через свої релігійні переконання відмовляються від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків та повідомили про це відповідному контролюючому органу і мають відмітку в паспорті), інформація для здійснення зв`язку із заявником (номер телефону, адреса електронної пошти), а також підстава для надання дозволу згідно з пунктом 8 цього Порядку (абз. 16 підпункту 1 пункту 8).

Заява та додані до неї документи подаються органові з питань надання дозволу з прошитими і пронумерованими сторінками та з описом доданих документів, засвідченим підписом уповноваженої особи заявника. Заява засвідчується підписом уповноваженої особи заявника із зазначенням дати та вихідного номера (абз. 17 підпункту 1 пункту 8).

Отже, підпункт 1 пункту 8 Порядку № 615 (в редакції, чинній до внесених постановою Уряду № 124 змін) визначав три самостійні виключні підстави для надання дозволу без проведення аукціону при дотриманні чітко визначених складових умов кожної з підстав.

Перша підстава передбачала, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо:

а) заявник за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено ДКЗ;

б) заявник подав документи на отримання спеціального дозволу не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження підрахунку запасів.

Друга підстава передбачала, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин (крім нафти і газу), якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин в установленому порядку.

Третя підстава передбачала, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробка родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), якщо заявник за власні кошти виключно в результаті геологічного вивчення ділянки надр на підставі відповідного спеціального дозволу на користування надрами здійснив апробацію за умови затвердження в установленому порядку підрахунку запасів корисних копалин після отримання спеціального дозволу.

Водночас підпунктом 1 пункту 8 Порядку №615 (в редакції постанови № 124, чинній з 25.02.2020, тобто на момент прийняття оскаржуваного наказу від 13.03.2020 №92) було передбачено, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо заявник на підставі спеціального дозволу на користування надрами за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено в установленому порядку, та подав документи на отримання спеціального дозволу на видобування корисних копалин відповідного родовища не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів.

Тобто, підпунктом 1 пункту 8 Порядку № 615, у редакції постанови № 124, було змінено правила надання спеціальних дозволів та встановлено єдину підставу для отримання дозволу на користування надрами без проведення аукціону, а саме, зацікавлений суб`єкт господарювання повинен був виконати дві вимоги:

а) на підставі спеціального дозволу на користування надрами за власні кошти здійснити геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено в установленому порядку;

б) подати документи на отримання спеціального дозволу на видобування корисних копалин відповідного родовища не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів.

Аналогічний висновок щодо застосування норм права у подібних правовідносинах викладений у постановах Верховного Суду від 16.11.2021 у справі № 640/5893/20, від 18.05.2022 у справі № 200/3570/20-а та від 01.12.2022 у справі № 640/7578/20.

У справі, що розглядається, відповідачем відмовлено у наданні дозволу у зв`язку із невідповідністю документів, поданих суб`єктом господарювання, вимогам пункту 8 Порядку № 615, у редакції постанови Кабінету Міністрів України № 124 від 19.02.2020, підпункт 1 якого викладено у новій редакції, а саме: «Видобування корисних копалин, якщо заявник на підставі спеціального дозволу на користування надрами за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено в установленому порядку, та подав документи на отримання спеціального дозволу на видобування корисних копалин відповідного родовища не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів».

Своєю чергою, невідповідність документів, поданих заявником, вимогам пункту 8 цього Порядку є підставою для прийняття рішення про відмову в наданні дозволу (абз. 4 пункту 19 Порядку, в редакції Постанови Уряду № 124).

Вирішуючи питання стосовно того, яку саме редакцію Порядку № 615 слід застосовувати до правовідносин, що склалися у цій справі, колегія суддів зазначає таке.

Так, різні аспекти дії закону у часі неодноразово досліджувалися Конституційним Судом України.

Зокрема, у Рішенні від 09.02.1999 №1-рп/99 Конституційний Суд України зазначив, що у регулюванні суспільних відносин застосовуються різні способи дії в часі нормативно-правових актів. Перехід від однієї форми регулювання суспільних відносин до іншої може здійснюватися негайно (безпосередня дія), шляхом перехідного періоду (ультраактивна форма) і шляхом зворотної дії (ретроактивна форма).

За загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

У Рішенні Конституційного Суду України від 12.07.2019 № 5-р(I)/2019 Конституційний Суд України висловив думку, що за змістом частини першої статті 58 Основного Закону України новий акт законодавства застосовується до тих правовідносин, які виникли після набрання ним чинності. Якщо правовідносини тривалі і виникли до ухвалення акта законодавства та продовжують існувати після його ухвалення, то нове нормативне регулювання застосовується з дня набрання ним чинності або з дня, встановленого цим нормативно-правовим актом, але не раніше дня його офіційного опублікування (абзац четвертий пункту 5 мотивувальної частини).

Отже, у разі безпосередньо (прямої) дії закону в часі новий нормативний акт поширюється на правовідносини, що виникли після набрання ним чинності, або до набрання ним чинності і тривали на момент набрання актом чинності.

Якщо під час розгляду заяви особи суб`єктом владних повноважень до прийняття остаточного рішення було змінено нормативно-правове регулювання, суб`єкт владних повноважень не має законних можливостей для прийняття рішення з урахуванням попереднього нормативно-правового регулювання, яке є нечинним, а його рішення та дії в цих випадках не можуть вважатися протиправними за формальними ознаками.

У теорії права допускається можливість застосування до триваючих відносин до їх завершення нормативно-правового регулювання, яке діяло на час їх виникнення, за окремим рішенням і розглядається з позицій встановлення спеціального регулювання перехідного періоду - «переживаючої» (ультраактивної) дії нормативно-правових актів. Водночас, таке застосування повинно бути чітко обумовлено при прийнятті відповідних нормативно-правових актів. Відсутність такого застереження не надає суб`єкту владних повноважень права на самовільне застосування нечинних правових норм.

Правова визначеність як елемент верховенства права не передбачає заборони на зміну нормативно-правового регулювання. На думку Конституційного Суду України, особи розраховують на стабільність та усталеність юридичного регулювання, тому часті та непередбачувані зміни законодавства перешкоджають ефективній реалізації ними прав і свобод, а також підривають довіру до органів державної влади, їх посадових і службових осіб. Однак очікування осіб не можуть впливати на внесення змін до законів та інших нормативно-правових актів (абзац 4 п. 4.1 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 22.05.2018 № 5-р/2018).

Колегія суддів також враховує, що у справі № 803/1541/16 Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду (постанова від 31.03.2021) відступив від висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 18.09.2018 у справі № 816/1053/16, від 02.10.2020 у справі №826/1236/17, від 22.12.2020 у справі № 817/856/16 та інших, в частині неприпустимості зворотної дії в часі законів та інших нормативно-правових актів, закріпленої у частині першій статті 58 Конституції України, з огляду на внесення змін до Порядку № 615 та підтримав правовий підхід, застосований Верховним Судом у постанові від 09.09.2020 у справі № 826/10971/16, за яким рішення за результатами розгляду заяви про надання спеціального дозволу на користування надрами приймається за законодавством, що діє на час прийняття рішення про надання чи відмову у наданні дозволу (а не на час звернення із заявою).

У контексті обставин справи, що розглядається, Суд звертає увагу, що Постанова №124, якою змінено перелік та вимоги до документів для отримання дозволу на користування надрами без проведення аукціону, набрала чинності 25.02.2020. На цей час розгляд заяви ТОВ «Арена Ресурс» не був завершений, отже правовідносини між заявником та Держгеонадрами були триваючими.

Своєю чергою, Кабінет Міністрів України, приймаючи Постанову № 124, не визначив перехідного періоду та особливостей застосування законодавства за заявами, розгляд яких не закінчено. Отже, Постанова №124 і змінений нею Порядок № 615 підлягали застосуванню до триваючих правовідносин стосовно заяви ТОВ «Арена Ресурс», поданої 17.07.2017.

З урахуванням наведеного правового регулювання та предмету спору у цій справі, Верховний Суд доходить висновку, що суди попередніх інстанцій помилково застосували до спірних правовідносин підпункт 1 пункту 8 Порядку № 615 у редакції, чинній станом на дату звернення із заявою. У той час, як до спірних відносин слід було застосовувати законодавство, чинне на момент прийняття оскаржуваного наказу від 13.03.2020 № 92, а саме підпункт 1 пункту 8 Порядку №615, у редакції Постанови № 124.

Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Оскільки на момент прийняття оскаржуваного наказу від 13.03.2020 № 92 заява ТОВ «Арена Ресурс» та додані до неї документи не відповідали вимогам, встановленим пункту 8 Порядку № 615 (у редакції Постанови № 124), у Держгеонадра були відсутні підстави для прийняття рішення щодо надання позивачу дозволу на використання надр без проведення аукціону.

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що суди попередніх інстанцій неправильно розтлумачили положення статті 58 Конституції України, помилково застосували до спірних правовідносин нечинні положення підпункту 1 пункту 8 Порядку № 615, не врахували висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 31.03.2021 у справі № 803/1541/16, що, серед іншого, було підставою для відкриття касаційного провадження у справі, що розглядається.

Водночас, окрім невідповідності висновків судів попередніх інстанцій позиції Верховного Суду, викладеній у зазначеній вище постанові від 31.03.2021 у справі №803/1541/16, скаржник також у касаційній скарзі посилається на невідповідність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм права висновкам Верховного Суду, наведеним у постанові від 16.04.2020 у справі № 826/7696/18.

З цього приводу колегія суддів зазначає таке.

Насамперед колегія суддів зазначає, що подібність правовідносин означає, зокрема, тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). Зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності в різних рішеннях суду (судів) визначається обставинами кожної конкретної справи.

У постанові від 19.05.2020 (справа №910/719/19) Велика Палата Верховного Суду вказала, що під судовими рішеннями в подібних правовідносинах слід розуміти такі рішення, де подібними є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог і встановлені судом фактичні обставини, а також наявне однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин.

Так, у справі № 826/7696/18, на постанову Верховного Суду від 16.04.2020 у якій скаржник посилається на підтвердження підстави, визначеної пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, спір виник у зв`язку із тим, що ТОВ «Петро-Консалтінг», в порушення вимог частини першої підпункту 1 пункту 8 Порядку №615, не здійснило підрахунок запасів корисних копалин, який був би затверджений ДКЗ України, чим не виконало вимоги законодавства для отримання спеціального дозволу на використання надр без проведення аукціону. При цьому, спір у цій справі виник за іншого правого регулювання, у той час, коли на момент прийняття компетентним органом наказу про надання відповідного спеціального дозволу від 09.01.2018 № 08 діяла редакція Порядку № 615 до викладення його в новій редакції згідно із постановою Кабінету Міністрів України від 19.02.2020 № 124 «Про внесення змін до Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами».

Натомість, у справі, що розглядається, спір виник у зв`язку із відмовою Держгеонадра надати позивачу спеціальний дозвіл на користування надрами без проведення аукціону з посиланням на положення Порядку № 615 в редакції із змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 19.02.2020 № 124 «Про внесення змін до Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами», підпунктом 1 пункту 8 якого вже не була передбачена можливість отримання спеціального дозволу без проведення аукціону у разі, якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин в установленому порядку; геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробка родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), якщо заявник за власні кошти виключно в результаті геологічного вивчення ділянки надр на підставі відповідного спеціального дозволу на користування надрами здійснив апробацію за умови затвердження в установленому порядку підрахунку запасів корисних копалин після отримання спеціального дозволу.

Аналіз зазначеної відповідачем постанови Верховного Суду від 16.04.2020 у справі №826/7696/18, на яку зроблено посилання у касаційній скарзі як на приклад іншого правозастосування, та оскаржуваних судових рішень не дає підстав для висновку про те, що ці рішення прийняті у справах правовідносини у яких є подібними.

За таких обставин, колегія суддів відхиляє доводи касаційної скарги відповідача, що суди першої та апеляційної інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях застосували норми права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постанові Верховного Суду від 16.04.2020 у справі № 826/7696/18.

Відповідно у цій частині колегія суддів вважає обґрунтованими твердження позивача про нерелевантність до спірних правовідносин приведеної скаржником судової практики Верховного Суду.

Водночас, зважаючи на те, що інші доводи касаційної скарги Держгеонадра, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у цій справі є обґрунтованими та такими, що знайшли своє підтвердження у ході касаційного розгляду, підстави для закриття провадження у справі на підставі пункту 5 частини першої статті 339 КАС України, відсутні.

За наведеного правового регулювання та встановлених у справі обставин, колегія суддів приходить до висновку про скасування рішень судів попередніх інстанцій із ухваленням нової постанови про відмову у задоволенні позову.

VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

За таких обставин, коли суди повно і правильно встановили обставини справи, проте неправильно тлумачили закон, який підлягав застосуванню, судові рішення підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову у задоволенні позову.

ІХ. СУДОВИЙ ЗБІР

Враховуючи, що рішення суду приймається на користь суб`єкта владних повноважень, підстави для розподілу судових витрат, відповідно до статті 139 КАС України, відсутні.

Керуючись статтями 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити.

Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 11.03.2021 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29.06.2021 у справі №240/21503/20 скасувати і ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні позову.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

С. Г. Стеценко

В. М. Шарапа