Постанова

від 16.01.2024 по справі 520/7440/21

ДРУГИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 січня 2024 р.Справа № 520/7440/21Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Жигилія С.П.,

Суддів: Русанової В.Б. , Перцової Т.С. ,

за участю секретаря судового засідання Юрченко Д.С.

представника позивача Виноградова В.О.,

представника відповідача Дяк Ю.М.

представника відповідача Литовченко Ю.С.

представника третьої особи Карасави О.П.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційними скаргами Кабінету Міністрів України та Міністерства охорони здоров`я України на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 21.10.2021 (суддя Заічко О.В.; м. Харків; повний текст рішення складено 21.10.2021) по справі № 520/7440/21

за позовом ОСОБА_1

до Кабінету Міністрів України , Міністерства охорони здоров`я України третя особа Харківський національний медичний університет

про визнання протиправним та скасування розпорядження,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 (далі по тексту позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України (далі по тексту відповідач-1, КМ України, КМУ), Міністерства охорони здоров`я України (далі по тексту відповідач-2, МОЗ України), в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просить суд визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 08.02.2021 № 103-р «Про реорганізацію Харківської медичної академії післядипломної освіти».

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що зазначене розпорядження прийняте з порушенням законодавства, зокрема, порушено процедуру його прийняття, не вчинено дій, передбачених Регламентом КМ України, що є обов`язковими для видання будь-яких актів КМ України, в тому числі індивідуального характеру, яким і є спірне розпорядження.

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 13.10.2021 по справі № 520/7440/21 адміністративний позов ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Міністерства охорони здоров`я України про визнання протиправним та скасування розпорядження - задоволено.

Визнано протиправним та скасовано розпорядження Кабінету Міністрів України від 08.02.2021 № 103-р «Про реорганізацію Харківської медичної академії післядипломної освіти».

Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Кабінету Міністрів України (вул. Грушевського, буд. 12/2, м. Київ, 01008, код ЄДРПОУ 00031101) витрати зі сплати судового збору на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , рнокпп НОМЕР_1 ) у розмірі 908,00 гривень (дев`ятсот вісім гривень 00 копійок)..

Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 17.01.2023 по справі № 520/7440/21 апеляційні скарги Міністерства охорони здоров`я України, Кабінету Міністрів України задоволено частково.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 21.10.2021 по справі №520/7440/21 скасовано.

Прийнято постанову, якою позовні вимоги ОСОБА_1 до Міністерства охорони здоров`я України, Кабінету Міністрів України, третя особа Харківська медична академія післядипломної освіти про визнання протиправним та скасування розпорядження задоволено.

Визнано протиправним та скасовано розпорядження Кабінету Міністрів України від 08.02.2021 № 103-р "Про реорганізацію Харківської медичної академії післядипломної освіти".

Постановою Верховного Суду від 26.09.2023 по справі № 520/7440/21 касаційні скарги Кабінету Міністрів України та Міністерства охорони здоров`я України задоволено частково.

Постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2023 у справі № 520/7440/21 скасовано.

Справу № 520/7440/21 направлено на новий судовий розгляд до Другого апеляційного адміністративного суду.

Скасовуючи постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2023 по справі № 520/7440/21 та направляючи справу на новий судовий розгляд до Другого апеляційного адміністративного суду, касаційний суд зазначив, що висновок суду апеляційної інстанції є передчасним, з огляду на те, що апеляційний суд дослідив виключно головні завдання ХМАПО (зазначені у статуті), а не основний вид діяльності, який також може бути зазначений у статуті ХМАПО. Крім того, колегія суддів звернула увагу на те, що суд апеляційної інстанції, розглядаючи цю справу, керувався неактуальною редакцією статуту ХМАПО, що призвело до встановлення обставин, що мають істотне значення, на підставі недостовірних і неналежних доказів. Окрім того, вказав, що суд апеляційної інстанції не розглянув та не надав оцінку доводам МОЗ, викладеним у апеляційній скарзі, стосовно необхідності розгляду цієї справи Окружним адміністративним судом міста Києва за правилами виключної підсудності відповідно до приписів статті 27 КАС України, оскільки, на думку МОЗ, предметом розгляду у цій справі є оскарження розпорядження, яке є нормативно-правовим актом.

Відповідно до вимог ч.5 ст.353 КАС України, висновки і мотиви, з яких скасовані рішення, є обов`язковими для суду першої або апеляційної інстанції при новому розгляді справи.

Згідно з ч.1 ст.308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши рішення суду першої інстанції, дослідивши доводи апеляційних скарг, матеріали справи у їх сукупності, висновки та мотиви, викладені в постанові Верховного Суду від 26.09.2023, колегія суддів дійшла висновку про те, що апеляційні скарги не підлягають задоволенню, з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено у суді апеляційної інстанції, що 08.02.2021 Кабінетом Міністрів України прийнято розпорядження № 103-р, яким Кабінет Міністрів Україні погодився з пропозицією Міністерства охорони здоров`я щодо реорганізації Харківської медичної академії післядипломної освіти шляхом її приєднання до Харківського національного медичного університету.

Не погоджуючись із вказаним розпорядженням, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з доведеності факту прийняття розпорядження Кабінету Міністрів України від 08.02.2021 № 103-р з очевидними дефектами процедури, а також з того, що розпорядження є таким, що порушує права та свободи широкого кола громадян, зокрема, але не виключно, студентів та співробітників Харківської медичної академії післядипломної освіти.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, виходячи з наступного.

Частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини 1 статті 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Акти Кабінету Міністрів України з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України.

Згідно з вимогами статті 50 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", право ініціативи у прийнятті актів Кабінету Міністрів України мають члени Кабінету Міністрів України, центральні органи виконавчої влади, державні колегіальні органи, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

Проекти актів Кабінету Міністрів України готуються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, державними колегіальними органами, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.

Проекти актів Кабінету Міністрів України, внесені на його розгляд, реєструються Секретаріатом Кабінету Міністрів України. Зареєстровані проекти актів Кабінету Міністрів України вносяться до бази даних електронної комп`ютерної мережі. Їх оприлюднення на офіційному веб-сайті Кабінету Міністрів України здійснюється в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до пункту 10 частини 1 статті 1 Закону України «Про вищу освіту», засновниками закладу вищої освіти є органи державної влади від імені держави, відповідна рада від імені територіальної громади (громад), фізична та/або юридична особа, рішенням та за рахунок майна яких засновано заклад вищої освіти. Права засновника, передбачені цим Законом, набуваються також на підставах, передбачених цивільним законодавством.

Згідно з відомостями, зазначеними у Статуті Харківської медичної академії післядипломної освіти, її засновником є Кабінет міністрів України.

Пунктом 1 частини 1 статті 31 Закону України «Про вищу освіту» передбачено, що рішення про утворення, реорганізацію (злиття, приєднання, поділ, перетворення) чи ліквідацію закладу вищої освіти приймається для закладів державної форми власності - Кабінетом Міністрів України.

Водночас, варто зазначити, що статус Кабінету Міністрів України, як вищого органу виконавчої влади, жодним чином не призводить до змін у його правовому статусі, як засновника юридичної особи, а, отже, не позбавляє обов`язку дотримання вимог національного законодавства при прийнятті рішення про реорганізацію такої установи. Натомість, відповідач, як розпорядник публічної інформації, має додаткові обов`язки, пов`язані із дотриманням прав громадян.

Право засновника на прийняття рішення про реорганізацію юридичної особи не є абсолютним, адже обмежується вимогами трудового законодавства, а також власним порядком діяльності та прийняття рішень засновником.

Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньо-організаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності

Згідно з Главою 1 Розділу 4 Регламенту Кабінету Міністрів України, рішення Кабінету Міністрів України мають дві форми: постанови (нормативного характеру) та розпорядження (індивідуального характеру). Тобто, оскаржуване розпорядження є рішенням Кабінету Міністрів України, що носить індивідуальний характер та має зовнішню дію.

Відповідно до підпунктів 1-2 пункту 12 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 996 від 03.11.2010, в обов`язковому порядку проводяться консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення та/або електронних консультацій з громадськістю щодо проектів нормативно-правових актів, які:

- стосуються конституційних прав, свобод та обов`язків громадян;

- стосуються життєвих інтересів громадян, у тому числі впливають на стан навколишнього природного середовища.

Відповідно до статті 43 Конституції України, кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.

Таким чином, оскаржуване розпорядження прямо стосується права позивача на працю, оскільки таким не вирішено питання про майбутнє працівників, які мають трудові угоди з Харківською медичною академією післядипломної освіти.

Також, виходячи з вищенаведеного, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що законодавча процедура прийняття подібного рішення передбачає не тільки проведення обговорень з громадськістю (у визначений законом спосіб), але й попереднє оприлюднення проекту оскаржуваного розпорядження задля надання можливості зацікавленим особам подати свої пропозиції.

Таким чином, відповідачем порушено порядок прийняття рішення у формі розпорядження.

Продовжуючи розгляд справи, колегія суддів вбачає порушення процедури прийняття спірного розпорядження та порушення прав та свобод позивача через відсутність належного погодження рішення про реорганізацію установи з органами первинної профспілкової організації, яка опікується питаннями дотримання трудового законодавства відносно працівників Харківської медичної академії післядипломної освіти.

Так, частиною 3 статті 22 Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» встановлено, що у разі, якщо роботодавець планує звільнення працівників з причин економічного, технологічного, структурного чи аналогічного характеру або у зв`язку з ліквідацією, реорганізацією, зміною форми власності підприємства, установи, організації, він повинен завчасно, не пізніше як за три місяці до намічуваних звільнень надати первинним профспілковим організаціям інформацію щодо цих заходів, включаючи інформацію про причини наступних звільнень, кількість і категорії працівників, яких це може стосуватися, про терміни проведення звільнень, а також провести консультації з профспілками про заходи щодо запобігання звільненням чи зведенню їх кількості до мінімуму або пом`якшення несприятливих наслідків будь-яких звільнень.

Оскільки в тексті оскаржуваного розпорядження жодним чином не вирішується питання про переукладення трудових договорів/переведення працівників тощо, їх майбутнє та стан конституційного права на працю є невизначеними.

Недотримання зазначених вимог законодавства при прийнятті суб`єктом владних повноважень рішення щодо реорганізації закладу освіти є, серед іншого, підставою для скасування такого акта індивідуального характеру.

Так, у рішенні від 10.09.2020 по справі № 520/6929/19 Верховний Суд зазначив, що виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття. Так, дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків (ultraviresaction - invalidact). Зокрема, в тесті рішення Верховного Суду зазначено: з огляду на те, що предметом розгляду у даній справі є рішення про реорганізацію загальноосвітньої школи, яке посягає на гарантовані Конституцією України права на працю та середню освіту широкого кола осіб - учнів та працівників даного освітнього закладу, то в такому випадку від суб`єкта владних повноважень вимагається не лише обов`язкове дотримання всіх вимог чинного законодавства України щодо порядку та процедури прийняття такого рішення, а й дотримання принципу гласності та пропорційності між метою, на яку спрямовано вказане рішення, та несприятливими наслідками, пов`язаними із вступом його в дію.

Суд, в силу ч. 5 ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає доведеним факт прийняття розпорядження Кабінету Міністрів України від 08.02.2021 № 103-р з очевидними дефектами процедури, а також вказує, що розпорядження є таким, що порушує права та свободи широкого кола громадян, зокрема, але не виключно, студентів та співробітників Харківської медичної академії післядипломної освіти.

Відповідно до частини 1 статті 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Частиною 2 статті 77 КАС України встановлено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відтак, колегія суддів приходить до висновку, що відповідач в ході судового розгляду справи не довів, що у спірних відносинах при прийнятті оскаржуваного розпорядження він діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Приймаючи до уваги встановлені в ході судового розгляду фактичні обставини справи та враховуючи вищенаведені норми законодавства, якими врегульовано спірні відносини, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про задоволення позову ОСОБА_1 ..

Щодо доводів МОЗ стосовно необхідності розгляду цієї справи Окружним адміністративним судом міста Києва за правилами виключної підсудності відповідно до приписів статті 27 КАС України, оскільки, на думку МОЗ, предметом розгляду у цій справі є оскарження розпорядження, яке є нормативно-правовим актом, колегія суддів зазначає наступне.

Статтею 27 Кодексу адміністративного судочинства України визначено виключну підсудність справ, відповідно до якої адміністративні справи з приводу оскарження нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади, Національного банку України чи іншого суб`єкта владних повноважень, повноваження якого поширюються на всю територію України, крім випадків, визначених цим Кодексом, адміністративні справи з приводу оскарження рішень Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель та рішень у сфері державної допомоги суб`єктам господарювання, адміністративні справи за позовом Антимонопольного комітету України у сфері державної допомоги суб`єктам господарювання, адміністративні справи, відповідачем у яких є дипломатичне представництво чи консульська установа України, їх посадова чи службова особа, а також адміністративні справи про оскарження актів, дій чи бездіяльності органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, та про анулювання реєстраційного свідоцтва політичної партії, про заборону (примусовий розпуск, ліквідацію) політичної партії вирішуються окружним адміністративним судом, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ.

Разом з тим, відповідно до пункту 1 частини 1 статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Частиною першою статті 25 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що адміністративні справи з приводу оскарження індивідуальних актів, а також дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, які прийняті (вчинені, допущені) стосовно конкретної фізичної чи юридичної особи (їх об`єднань), вирішуються за вибором позивача адміністративним судом за зареєстрованим у встановленому законом порядку місцем проживання (перебування, знаходження) цієї особи-позивача або адміністративним судом за місцезнаходженням відповідача, крім випадків, визначених цим Кодексом.

Згідно з частиною другою статті 25 КАС України, у разі невизначеності цим Кодексом територіальної підсудності адміністративної справи така справа розглядається адміністративним судом за вибором позивача.

З тексту позову вбачається, що ОСОБА_1 оскаржується розпорядження Кабінету Міністрів України як акт індивідуальної дії, що стосується в тому числі позивача особисто (в частині порушення трудових прав), тобто приписи вказаного акту стосуються безпосередньо позивача, такий спрямований на конкретні правовідносини, не розрахований на багаторазове застосування.

Відтак, оскільки предметом оскарження в цій справі є акт ненормативного характеру (індивідуальної дії), який стосується безпосередньо прав позивача, колегія суддів дійшла висновку, що право вибору територіальної підсудності належить відповідно до ч.1 ст.25 КАС України позивачу.

Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча п. 1 ст. 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Суд, у цій справі, також враховує положення Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (п. 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Враховуючи вищезазначені положення, дослідивши фактичні обставини та питання права, що лежать в основі спору по даній справі, колегія суддів прийшла до висновку про відсутність необхідності надання відповіді на інші аргументи сторін, оскільки судом були досліджені усі основні питання, які є важливими для прийняття даного судового рішення.

Відповідно до ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до п. 2 ч. 1ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Згідно ч. 1ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції вірно встановив фактичні обставини справи, дослідив наявні докази, надав їм належну оцінку та прийняв законне і обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального і процесуального права.

Доводи апеляційної скарги, з наведених вище підстав, висновків суду першої інстанції не спростовують, а тому підстав для його скасування не вбачається.

Керуючись ст.ст. 229, 241, 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 327-329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційні скарги Кабінету Міністрів України та Міністерства охорони здоров`я України залишити без задоволення.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 21.10.2021 по справі № 520/7440/21 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя (підпис)С.П. ЖигилійСудді(підпис) (підпис) В.Б. Русанова Т.С. Перцова Повний текст постанови складено 25.01.2024 року