Постанова

від 24.01.2024 по справі 2340/3410/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 січня 2024 року

м. Київ

справа № 2340/3410/18

адміністративне провадження № К/9901/13208/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

суддя-доповідач - Стародуб О.П.,

судді: Єзеров А.А., Кравчук В.М.,

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 27.11.2018 (суддя - Паламар П.Г.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.03.2019 (судді - Василенко Я.М., Кузьменко В.В., Шурко О.І.)

у справі за позовом Дослідної станції помології імені Л.П. Симиренка Інституту садівництва Національної академії аграрних наук України до державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області Дрозденка Володимира Ілліча, третя особа - Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області про визнання протиправними та скасування рішення.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

Дослідна станція помології імені Л.П. Симиренка Інституту садівництва Національної академії аграрних наук України звернулась до суду з позовом, в якому просила:

- визнати протиправним та скасувати приписи № 117-ДК/0145Пр/03/01/-18 від 03.05.2018 та №325-ДК/0408Пр/03/01/-18 від 30.07.2018 державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області Дрозденка Володимира Ілліча.

ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що Дослідна станція помології імені Л.П.Симиренка Інституту садівництва Національної академії аграрних наук України зареєстрована, як суб`єкт господарювання - юридична особа 31.08.2000, ідентифікаційний код 00497331, за основним видом діяльності "Дослідження й експериментальні розробки у сфері інших природничих і технічних наук".

Так, на базі центральної садово-городньої станції була створена Мліївська дослідна станція садівництва, якій у 1958 році присвоєно ім`я Л.П. Симиренка .

Відповідно до "Виписки із схеми районної планіровки Городищенського району" 1969 року, що затверджена рішенням Виконавчого комітету Черкаської обласної Ради депутатів трудящих № 266 від 30.04.1969, площа землекористування Мліївської дослідної станції складала 852 га, в т.ч. 740 га сільськогосподарських угідь, з них 340 га - ріллі.

В 1983 році Республіканським проектним інститутом із землеустрою "Укрземпроект" був розроблений "Проект внутрішньогосподарського землеустрою Мліевскої дослідної станцїї садівництва ім. Л.П. Симиренко Городищенського району Черкаської області", відповідно до розділу 1.4 якого за одним із п`яти відділень, а саме, Городищенським (м. Городище,) закріплена земля загальною площею 212,2 га.

Наказом Державного агропромислового комітету Української PCP від 17.04.1989 №101 на базі Мліївської ордена Трудового Червоного Прапора Дослідної станції садівництва імені Л.П. Симиренка створено Науково-дослідний інститут садівництва Лісостепу України ім. Симиренка.

Постановою Президії Верховної Ради Української PCP № 1370-ХІІ від 29.07.1991 закріплено за Українською академією аграрних наук землю, всі основні фонди та інше державне майно, що знаходиться у розпорядженні її установ. Визначено, що порядок володіння та використання їх визначається виключно Президією Академії.

Відповідно до протоколу № 15 від 09.12.1991 Президія Української академії аграрних наук закріпила за Науково-виробничим об`єднанням "Сад" Городищенського району Черкаської області 37,679 тис.га. Відповідно до Додатку № 1 сюди увійшов і Мліївський науково-дослідний Інститут садівництва, за яким закріпили 847 га.

Наказом Президії Української академії аграрних наук від 14.04.1992 № 100 Мліївський науково-дослідний інститут садівництва Лісостепу УРСР ім. Л.П. Симиренка (з дослідним господарством) перейменовано на Мліївський інститут садівництва ім. Л.П. Симиренка Української академії аграрних наук (з дослідним господарством).

Постановою Президії Української академії аграрних наук від 27.02.1996 № 2 закріплені за Українською академію аграрних наук землі, основні фонди та інше державне майно передано у володіння та користування науково-дослідним установам, дослідним господарствам, підприємствам та організаціям, що входять до мережі Академії, для виконання діяльності, передбаченої їх статутами.

Відповідно до постанови Президії Української академії аграрних наук від 27.07.2006 (протокол № 11) Мліївський інститут садівництва ім. Л.П. Симиренка Української академії аграрних наук перейменовано в Інститут помології ім. Л.П. Симиренка УААН.

Наказом УААН від 29.08.2006 № 81 встановлено правонаступництво Інституту помології ім. Л.П. Симиренка УААН щодо майна, майнових прав і зобов`язань.

Пунктом 2 наказу Національної академії аграрних наук України від 07.09.2010 № 69 визначено вважати, що установи, підприємства і організації Національної академії аграрних наук України є правонаступниками в частині майна, землі, майнових прав і зобов`язань установ, підприємств і організацій, що входили до відання Української академії аграрних наук.

Пунктом 1 постанови Президії Національної Академії аграрних наук України від 22.12.2016 протокол № 22 змінено найменування Інституту помології ім. Л.П. Симиренка УААН (код ЄДРПОУ 00497331) на Дослідну станцію помології ім. Л.П. Симиренка (код ЄДРПОУ 00497331).

Пунктом 2 вказаної постанови підпорядковано Дослідну станцію помології імені Л.П. Симиренка Інституту садівництва Національної академії аграрних наук України.

Відповідно до пункту 4 наказу Національної Академії аграрних наук України від 06.03.2017 № 52 директора Інституту садівництва НААН зобов`язано створити комісію з приймання передачі землі та майна, майнових і немайнових прав і зобов`язань Інституту помології ім. Л.П. Симиренка на баланс Дослідної станції помології ім. Л.П. Симиренка та в безпосереднє підпорядкування Інституту садівництва НААН України.

10.04.2018 наказом Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області за №117-ДК, зобов`язано державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області Дрозденка Володимира Ілліча здійснити державний контроль за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки використання земель в адміністративних межах Городищенської міської ради Городищенського району у термін з 11.04.2018 по 24.04.2018.

На виконання вищевказаного наказу від 10.04.2018 №117-ДК державним інспектором Дрозденком В.І. проведено перевірку та встановлено, що земельна ділянка площею 121,3215 га сільськогосподарського призначення державної форми власності в адміністративних межах Городищенської міської ради, за межами населеного пункту самовільно зайнята Дослідною станцією помології Інституту садівництва НААН України для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, тобто використовується без державної реєстрації прав.

Результати перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки оформлені актом від 11.04.2018 №117-ДК/238/АП/09/01/-18.

03.05.2018 державним інспектором Дрозденком В.І. винесено припис №117-ДК/0145Пр/03/01/-18, згідно якого приписано директору Дослідної станції помології ім. Л.П. Симеренка Інституту садівництва НААН України усунути вказане порушення земельного законодавства - звільнити земельні ділянки.

05.07.2018 начальнику Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області Залозі О.В. надійшла доповідна записка про повторне проведення перевірки в наслідок пропуску строку складення протоколу про адміністративне правопорушення.

27.07.2018 наказом Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області за №325-Д зобов`язано державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області Дрозденка Володимира Ілліча здійснити державний контроль за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів, шляхом проведення перевірки використання земель в адміністративних межах Городищенської міської ради Городищенського району у термін з 26.07.2018 по 05.08.2018.

На виконання вищевказаного наказу від 27.07.2018 №325-Д державним інспектором Дрозденком В.І. та Громовим С.Г. проведено перевірку та встановлено, що земельна ділянка площею 121,3215 га сільськогосподарського призначення державної форми власності в адміністративних межах Городищенської міської ради, за межами населеного пункту самовільно зайнята Дослідною станцією помології Інституту садівництва НААН України для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, тобто, використовується без державної реєстрації прав.

Результати перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки оформлені актом від 30.07.2018 №325-ДК/622/АП/09/01/-18.

30.07.2018 державним інспектором Дрозденком В.І. винесено припис №325-ДК/0408Пр/03/01/-18, згідно якого приписано директору Дослідної станції помології ім. Л.П. Симеренка Інституту садівництва НААН України усунути вказане порушення земельного законодавства - звільнити земельні ділянки.

Вважаючи оскаржувані приписи протиправними та такими, що підлягають скасуванню, позивач звернувся до суду першої інстанції з даним позовом.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 27.11.2018, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.03.2019, позовні вимоги задоволено.

Визнано протиправними та скасовано приписи № 117-ДК/0145Пр/03/01/-18 від 03.05.2018, № 325-ДК/0408Пр/03/01/-18 від 30.07.2018

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що якщо право постійного користування виникло в суб`єкта господарювання до 01.01.2002 (дня набрання чинності Земельного кодексу України), після цієї дати воно продовжує зберігатися.

Також суди попередніх інстанцій виходили з того, що довідка №1162/0108 від 07.09.2006 Городищенського районного відділу земельних ресурсів та довідки відділу Держгеокадастру у Городищенському районі від 02.07.18 сформовані згідно земельно-облікових документів, а отже дослідна станція є землекористувачем спірних земельних ділянок.

Суди дійшли висновку, що Дослідна станція помології імені Л.П. Симиренка Інституту садівництва Національної академії аграрних наук України правомірно використовує надану земельну ділянку, а тому спірні приписи є протиправними.

ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

В обґрунтування касаційної скарги відповідач покликається на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, порушення норм процесуального права та неповне з`ясування обставин справи, що призвело до неправильного вирішення справи.

Зокрема відповідач покликається на відсутність правовстановлюючих документів, державних актів, актів приймання-передачі чи будь-яких інших доказів, які б засвідчували правомірність використання спірних земельних ділянок.

Також відповідач покликається на те, що позивачем не надано жодного рішення, згідно якого йому передають та на яких умовах земельні ділянки у володіння, що свідчить про самовільне їх зайняття.

Відповідач просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та постановити рішення про задоволення позовних вимог.

У відзиві на касаційну скаргу позивач просить відмовити у її задоволенні, а судові рішення залишити без змін.

ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частин першої та другої статті 5 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", в редакції станом на час виникнення спірних правовідносин (Закон № 963-IV) державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

До повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині: додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням;

додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, у тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок;

ведення державного обліку і реєстрації земель, достовірності інформації про земельні ділянки та їх використання (підпункт "а" пункту 1 частини першої статті 6 Закону № 963-IV).

Положенням про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15 (у редакції, чинній на час правовідносин, щодо яких виник спір у цій справі) передбачено, що Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів (пункт 1 Положення). Основним завданням Держгеокадастру є реалізація державної політики у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів (підпункт 1 пункту 3 Положення). Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, у тому числі, організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності (підпункт «а» підпункту 25-1 пункту 4). Держгеокадастр здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи (пункт 7).

Водночас згідно з пунктом 5-1 указаного Положення голова Держгеокадастру є Головним державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, а його перший заступник та заступник - відповідно першим заступником та заступником Головного державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель.

Керівники територіальних органів Держгеокадастру є головними державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель в Автономній Республіці Крим, області, мм. Києві та Севастополі, районі, а їх перші заступники та заступники - відповідно першими заступниками та заступниками головних державних інспекторів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель в Автономній Республіці Крим, області, мм. Києві та Севастополі, районі.

Керівники структурних підрозділів Держгеокадастру та його територіальних органів, на яких покладено повноваження щодо виконання інспекційних функцій, є одночасно старшими державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель.

Головні та провідні спеціалісти, які безпосередньо здійснюють державний нагляд (контроль), є одночасно державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель.

Посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів, які є державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, у межах своїх повноважень мають право:

безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;

давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;

складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;

у разі неможливості встановлення особи порушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів Національної поліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення;

отримувати в установленому законодавством порядку від центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності документи, матеріали та іншу інформацію, необхідну для виконання покладених на Держгеокадастр завдань;

проводити лабораторний аналіз стану забруднення земель, у тому числі радіоактивного, в зонах безпосереднього впливу викидів і скидів підприємствами забруднюючих речовин, а також у разі виникнення аварій та надзвичайних ситуацій;

звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився;

викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для отримання від них усних або письмових пояснень з питань, пов`язаних з порушенням земельного законодавства;

передавати до органів прокуратури, органів дізнання та досудового слідства акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки злочину;

проводити у випадках, установлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства.

Таким чином, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель належить до безпосередніх повноважень Держгеокадастру, як уповноваженого органу, та із цією метою Закон № 963-IV надає інспекторам Держгеокадастру право проводити перевірки у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і складати акти та протоколи про адміністративні правопорушення за їх наслідками, а також розглядати справи про адміністративні правопорушення і давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи).

Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно з пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України під вжитим у цьому Кодексі терміном "суб`єкт владних повноважень" розуміється орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкта при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Верховний Суд сформував сталу судову практику, згідно з якою як під час розгляду справ про адміністративні правопорушення, так і під час видачі приписів з вимогою про усунення порушення законодавства з питань використання та охорони земель, державні інспектори Держгеокадастру, як уповноваженого органу, не діють як самостійний суб`єкт владних повноважень, а діють від імені цього органу (наприклад, постанови Верховного Суду від 01 липня 2021 року в справі № 628/348/18, від 16 листопада 2020 в справі № 398/2077/17, від 29 вересня 2020 року в справі № 823/2479/18, від 27 липня 2020 року в справі № 818/1512/17).

Відповідачем у справах, які розглядаються судом у порядку, визначеному КАС України, є саме орган державної влади - суб`єкт владних повноважень, зокрема територіальний орган Держгеокадастру, а не особа, яка перебуває із цим органом у трудових відносинах, зокрема "інспектор".

Відповідно до статті 48 КАС України якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача.

Отже, визначення відповідачів, предмета і підстав заявленого позову є правом позивача. Натомість установлення належності відповідачів й обґрунтованості заявленого позову - обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи. Одночасно обов`язком суду є встановлення належності відповідачів та їх заміна в разі потреби.

Водночас позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом, проте під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну відповідача належним. Заміна відповідача може відбутися за клопотанням не лише позивача, а й будь-якої іншої особи, яка бере участь у справі, у тому числі й за клопотанням самого відповідача, або навіть за ініціативою суду.

Такі висновки у питанні визначення належного відповідача у справі з подібними правовідносинами зробив Верховний Суд у складі судової палати у постанові від 12.12.2023 у справі № 160/7116/19.

У справі, яка розглядається, суд першої інстанції зазначених вище норм процесуального закону також не дотримався, та, розв`язуючи спір, пред`явлений до відповідача - державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області Дрозденка Володимира Ілліча, не з`ясував, хто є належним відповідачем у справі, не вирішив питання про заміну цього відповідача чи залучення до участі в справі другого відповідача.

Суд апеляційної інстанції такі недоліки судового розгляду не усунув, залишив рішення суду першої інстанції без змін.

За правилами пункту 4 частини третьої статті 353 КАС порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

За таких обставин, рішення судів попередніх інстанцій підлягає скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд, під час якого необхідно виконати вимоги статті 48 КАС України, залучити до участі в справі належного відповідача та постановити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 353, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області задовольнити частково.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 27.11.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.03.2019 у справі №2340/3410/18 скасувати.

Справу №2340/3410/18 направити до суду першої інстанції на новий судовий розгляд.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

А.А. Єзеров

В.М. Кравчук