Постанова

від 07.03.2024 по справі 990/340/23

ВЕЛИКА ПАЛАТА ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 березня 2024 року

м. Київ

Справа № 990/340/23

Провадження № 11-9заі24

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Кривенди О. В.,

суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Кишакевича Л. Ю., Мазура М. В., Пількова К. М., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А., Шевцової Н. В.

розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 грудня 2023 року (суддя -доповідач Олендер І. Я., судді Юрченко В. П., Бившева Л. І., Хохуляк В. В., Ханова Р. Ф.) у справі за його позовом до Голови Верховної Ради України Стефанчука Руслана Олексійовича про встановлення наявності повноважень на вчинення та здійснення певних дій і

ВСТАНОВИЛА:

Короткий зміст та обґрунтування наведених у позовній заяві вимог

1. У грудні 2023 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Голови Верховної Ради України Стефанчука Р. О. , в якому просив встановити наявність компетенції (повноважень) у Голови Верховної Ради України - суб`єкта владних повноважень як посадової (службової) особи єдиного законодавчого органу державної влади України при здійсненні публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень, наданні адміністративних послуг Стефанчуком Р. О. щодо підписання прийнятого Верховною Радою України в другому читанні та в цілому проєкту Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення правового регулювання питань, пов`язаних із здійсненням заходів правового режиму воєнного стану» (реєстр. № 8312 від 27 грудня 2022 року) та здійснення певних дій відповідно до положень глави 22 Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI, та положень Конституції України (Основного Закону України).

2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що подання 11 квітня 2023 року народним депутатом України Цабалем В. В . Голові Верховної Ради України заяви про порушення Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VІ, та внесення проєкту постанови Верховної Ради України «Про скасування рішення Верховної Ради України від 10 квітня 2023 року про прийняття в другому читанні та в цілому проекту Закону України про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення правового регулювання питань, пов`язаних із здійсненням заходів правового режиму воєнного стану (реєстр. № 8312 від 27 грудня 2022 року)» (реєстр. № 8312-П від 11 квітня 2023 року) (далі - Проєкт постанови № 8312) на розгляд Верховної Ради України є протиправною реалізацією владних функцій щодо позивача, як і щодо будь-якого іншого громадянина України - військовослужбовця Збройних Сил України.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

3. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою

від 27 грудня 2023 року позовну заяву ОСОБА_1 передав за підсудністю до Дніпропетровського окружного адміністративного суду.

4. Судове рішення мотивоване тим, що зі змісту позовної заяви ОСОБА_1 вбачається, що його позовні вимоги адресовані Голові Верховної Ради України Стефанчуку Р. О. , однак Голова Верховної Ради України не належить до суб`єктів владних повноважень, акти, дії чи бездіяльність яких можуть відповідно до частини четвертої статті 22 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) бути оскаржені до Верховного Суду як суду першої інстанції.

5. До того ж, як зазначив Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, до його підсудності як суду першої інстанції віднесено лише ті спори щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, які виникають у правовідносинах, у яких цей орган державної влади реалізовує свої владні повноваження (крім законотворчої діяльності і випадків, коли акти Верховної Ради України підлягають перевірці на відповідність Конституції України (конституційність) Конституційним Судом України).

6. Таким чином, оскільки відповідачем у цій справі позивач зазначає Голову Верховної Ради України Стефанчука Р. О. , то з огляду на приписи частини четвертої статті 22 КАС України заявлені позивачем вимоги не підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції.

Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог

7. В апеляційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 грудня 2023 року та направити справу для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

8. На обґрунтування доводів апеляційної скарги ОСОБА_1 зазначає, що відповідач є суб`єктом владних повноважень - посадовою (службовою) особою єдиного законодавчого органу державної влади України при здійсненні публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень, наданні адміністративних послуг. Голова Верховної Ради України, на думку автора апеляційної скарги, належить до суб`єктів, вказаних за вичерпним переліком у КАС України.

Позиція інших учасників справи стосовно апеляційної скарги

9. У відзиві на апеляційну скаргу відповідач зазначає про те, що відповідно до приписів частини четвертої статті 22 КАС України справа за позовом ОСОБА_1 не підсудна Верховному Суду як суду першої інстанції. Просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувану ухвалу - без змін.

Рух апеляційної скарги

10. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 15 січня 2024 року відкрила апеляційне провадження у цій справі, а ухвалою від 20 лютого 2024 року призначила її до розгляду в порядку письмового провадження.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Установлені обставини справи, оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

11. Звертаючись із цим позовом до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції, ОСОБА_1 , зазначивши відповідачем Голову Верховної Ради України Стефанчука Р. О. , просиввстановити наявність компетенції (повноважень) у Голови Верховної Ради України - суб`єкта владних повноважень як посадової (службової) особи єдиного законодавчого органу державної влади України при здійсненні публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень, наданні адміністративних послуг Стефанчуком Р. О. щодо підписання прийнятого Верховною Радою України в другому читанні та в цілому проєкту Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення правового регулювання питань, пов`язаних із здійсненням заходів правового режиму воєнного стану» (реєстр. № 8312 від 27 грудня 2022 року) та здійснення певних дій відповідно до положень глави 22 Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI, та положень Конституції України (Основного Закону України).

12. При вирішенні питання про відкриття провадження у цій справі Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов висновку про непідсудність цього позову Верховному Суду як суду першої інстанції та постановив оскаржувану ухвалу про передачу позовної заяви за підсудністю до Дніпропетровського окружного адміністративного суду.

13. Велика Палата Верховного Суду погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на таке.

14. Положеннями статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року визначено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

15. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

16. Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

17. Отже, кожній особі надається право звернутися до адміністративного суду у разі, якщо дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, та просити про їх захист.

18. При цьому глава 2 КАС України визначає правила віднесення справ до адміністративної юрисдикції, а також розмежовує предметну, інстанційну та територіальну юрисдикцію (підсудність) різних адміністративних справ.

19. Юрисдикція (підсудність) адміністративних спорів (справ) є правовим інститутом, який містить адміністративно-процесуальні норми, що розмежовують компетенцію щодо розгляду і вирішення адміністративних справ між окремими інституціями судової системи та між адміністративними судами одного інституційного рівня. Визначення компетентного суду для розгляду адміністративної справи провадиться, серед іншого, залежно від предмета публічно-правового спору або його суб`єктного складу, територіальних меж юрисдикції певного суду, функцій при розгляді справи, які виконує певний суд судової системи. Предметною юрисдикцією адміністративних судів є сукупність правил, що визначають чи розмежовують компетенції судів з розгляду адміністративних справ у першій інстанції залежно від предмета публічно-правового спору. Територіальна юрисдикція (підсудність) адміністративних судів - це сукупність правил, що визначають розмежування компетенції адміністративних судів одного рівня щодо розгляду адміністративних справ у першій інстанції залежно від території, на яку поширюється їхня діяльність. Інстанційною юрисдикцією адміністративних судів вважають правила, що визначають розмежування компетенції цих судів різного рівня при розгляді адміністративних справ.

20. Аналогічних висновків Велика Палата Верховного Суду дійшла у постанові від 26 серпня 2019 року у справі № 855/364/19.

21. Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України,рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів призначення суддів Конституційного Суду України у процесі конкурсного відбору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, а також Дорадчої групи експертів щодо оцінювання таких кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроєкту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.

22. Цією нормою КАС України встановлений вичерпний перелік справ, які можуть бути підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції.

23. Ураховуючи, що позов пред`явлений до Голови Верховної Ради України і саме ця посадова особа, на думку ОСОБА_1 , має вчинити певні дії, ця справа не підлягає розгляду Верховним Судом як судом першої інстанції.

24. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 29 КАС України суд передає адміністративну справу на розгляд іншого адміністративного суду, якщо при відкритті провадження у справі встановить, що справа належить до територіальної юрисдикції (підсудності) іншого суду.

25. Отже, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про передачу справи за позовом ОСОБА_1 на розгляд іншого адміністративного суду.

26. Що стосується визначення судом першої інстанції адміністративного суду, до якого належить передати цю справу, слід зазначити таке.

27. Положеннями статті 27 КАС України визначено виключну підсудність. Так, частинами першою, другою та третьою статті 27 КАС України встановлено, що адміністративні справи з приводу оскарження нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади, Національного банку України чи іншого суб`єкта владних повноважень, повноваження якого поширюються на всю територію України, крім випадків, визначених цим Кодексом, адміністративні справи з приводу оскарження рішень Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель та рішень у сфері державної допомоги суб`єктам господарювання, адміністративні справи за позовом Антимонопольного комітету України у сфері державної допомоги суб`єктам господарювання, адміністративні справи, відповідачем у яких є дипломатичне представництво чи консульська установа України, їх посадова чи службова особа, а також адміністративні справи про оскарження актів, дій чи бездіяльності органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, та про анулювання реєстраційного свідоцтва політичної партії вирішуються окружним адміністративним судом, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ.

28. Адміністративні справи з приводу оскарження рішень суб`єктів владних повноважень, прийнятих на контрольних пунктах в`їзду (виїзду) на тимчасово окуповану територію, їхніх дій або бездіяльності вирішуються адміністративним судом за місцезнаходженням відповідного контрольного пункту.

29. Підсудність окремих категорій адміністративних справ визначається цим Кодексом.

30. Ураховуючи суб`єктний склад учасників справи, вказаний у позовній заяві ОСОБА_1 , а також зважаючи на предмет спору, колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду правильно зазначила, що положення статті 27 КАС України у цьому випадку не застосовуються.

31. Перелік адміністративних справ, які підсудні місцевим загальним судам як адміністративним судам, визначено частиною першою статті 20 КАС України. Решта адміністративних справ підсудні окружним адміністративним судам (частина друга цієї ж статті 20 КАС України).

32. Так, частинами першою, другою та третьою статті 20 КАС України встановлено, що місцевим загальним судам як адміністративним судам підсудні: 1) адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності; 2) адміністративні справи, пов`язані з виборчим процесом чи процесом референдуму, щодо: оскарження рішень, дій чи бездіяльності дільничних виборчих комісій, дільничних комісій з референдуму, членів цих комісій; уточнення списку виборців; оскарження дій чи бездіяльності суб`єктів у сфері медіа, підприємств, установ, організацій, їх посадових та службових осіб, творчих працівників суб`єктів у сфері медіа, що порушують законодавство про вибори та референдум; оскарження дій чи бездіяльності кандидата у депутати сільської, селищної ради, кандидатів на посаду сільського, селищного голови, їх довірених осіб; 3) адміністративні справи, пов`язані з перебуванням іноземців та осіб без громадянства на території України, щодо: примусового повернення в країну походження або третю країну іноземців та осіб без громадянства; примусового видворення іноземців та осіб без громадянства за межі України; затримання іноземців або осіб без громадянства з метою їх ідентифікації та (або) забезпечення примусового видворення за межі території України; продовження строку затримання іноземців або осіб без громадянства з метою їх ідентифікації та (або) забезпечення примусового видворення за межі території України; затримання іноземців або осіб без громадянства до вирішення питання про визнання їх біженцями або особами, які потребують додаткового захисту в Україні, або особами без громадянства; затримання іноземців або осіб без громадянства з метою забезпечення їх передачі відповідно до міжнародних договорів України про реадмісію; 4) адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби щодо виконання ними рішень судів у справах, визначених пунктами 1-3 частини першої цієї статті; 5) адміністративні справи щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років». Окружним адміністративним судам підсудні всі адміністративні справи, крім визначених частинами першою та третьою цієї статті. Вищому антикорупційному суду підсудні справи про застосування санкції, передбаченої пунктом 1-1 частини першої статті 4 Закону України «Про санкції».

33. Згідно із частиною першою статті 25 КАС України адміністративні справи з приводу оскарження індивідуальних актів, а також дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, які прийняті (вчинені, допущені) стосовно конкретної фізичної чи юридичної особи (їх об`єднань), вирішуються за вибором позивача адміністративним судом за зареєстрованим у встановленому законом порядку місцем проживання (перебування, знаходження) цієї особи-позивача або адміністративним судом за місцезнаходженням відповідача, крім випадків, визначених цим Кодексом.

34. Водночас положеннями частин першої та другої статті 26 КАС України визначено підсудність справ за місцем проживання або місцезнаходженням відповідача. Відповідно до частин першої, другої статті 26 КАС України позови до фізичної особи пред`являються в суд за зареєстрованим у встановленому законом порядку місцем її проживання або перебування, якщо інше не передбачено цим Кодексом. Позови до юридичних осіб пред`являються в суд за їхнім місцезнаходженням згідно з Єдиним державним реєстром юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, якщо інше не передбачено цим Кодексом.

35. Як установив суд першої інстанції, у позовній заяві ОСОБА_1 зазначена адреса позивача (зокрема, із вказівкою для листування): АДРЕСА_1 , а також адреса відповідача: вул. Михайла Грушевського, 5, м. Київ, 01008.

36. Відповідно до Указу Президента України від 16 листопада 2004 року № 1417/2004 «Про утворення місцевих та апеляційних адміністративних судів, затвердження їх мережі» на територію Дніпропетровської області поширюються повноваження Дніпропетровського окружного адміністративного суду, а на територію міста Києва - Окружного адміністративного суду міста Києва.

37. Водночас відповідно до статей 1, 2 Закону України від 13 грудня 2022 року № 2825-IX «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду» ліквідовано Окружний адміністративний суд міста Києва та утворено Київський міський окружний адміністративний суд з місцезнаходженням у місті Києві.

38. За змістом пункту 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду» від 13 грудня 2022 року № 2825-IX установлено, що з дня набрання чинності цим Законом: Окружний адміністративний суд міста Києва припиняє здійснення правосуддя; до початку роботи Київського міського окружного адміністративного суду справи, підсудні окружному адміністративному суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, розглядаються та вирішуються Київським окружним адміністративним судом; Окружний адміністративний суд міста Києва невідкладно, протягом десяти робочих днів, передає судові справи, які перебувають у його володінні, до Київського окружного адміністративного суду; з дня початку роботи Київського міського окружного адміністративного суду Київський окружний адміністративний суд невідкладно передає справи, підсудні окружному адміністративному суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, до Київського міського окружного адміністративного суду.

39. Отже, ураховуючи вказані приписи норм процесуального права, суб`єктного складу учасників справи, зазначеного у позовній заяві ОСОБА_1 , а також беручи до уваги заявлений позивачем предмет спору і місцезнаходження (проживання, перебування) сторін, колегія суддів першої інстанції обґрунтовано зазначила, що така справа може бути підсудна Дніпропетровському окружному адміністративному суду або Київському окружному адміністративному суду як суду першої інстанції за вибором позивача. Водночас із матеріалів позову, поданого у цій справі, не вбачається, до якого саме суду з тих, яким підсудна ця справа, позивач бажає її направити.

40. З огляду на вказані положення процесуального законодавства позивач має право звернутися до адміністративного суду за місцезнаходженням відповідача, крім випадків, визначених КАС України. При цьому слід врахувати, що частина перша статті 25 КАС України визначає право альтернативної територіальної підсудності, зокрема, саме щодо вирішення спору з приводу оскарження бездіяльності суб`єкта владних повноважень, яка допущена стосовно конкретної фізичної особи. Вибір суду, якому саме територіально підсудна справа, є виключним правом позивача.

41. Зважаючи на те, що позивач у своїй позовній заяві та доданих до неї документах не вказав, до якого саме суду належить направити цю справу за територіальною підсудністю, та помилково подав цей позов до Верховного Суду як суду першої інстанції, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про те, що цю справу належить направити до суду за місцем проживання (листування) позивача, тобто до Дніпропетровського окружного адміністративного суду.

42. Разом з тим позивач не буде позбавлений можливості ініціювати перед судом, який розглядатиме його справу, питання про передачу справи до відповідного окружного адміністративного суду за місцезнаходженням (перебуванням) відповідача.

43. Доводи позивача, викладені в апеляційній скарзі, не спростовують правильності оскаржуваного судового рішення.

44. Також Велика Палата Верховного Суду вважає за потрібне зазначити, що питання відповідності позовної заяви вимогам КАС України, у тому числі щодо наявності підстав для віднесення зазначеного спору до юрисдикції адміністративних судів (про що йдеться у відзиві на апеляційну скаргу), має вирішуватися компетентним на те судом (визначеним, зокрема, за суб`єктним складом учасників справи), який надає оцінку правовідносинам, які виникли між позивачем і відповідачем, та вирішує чи належить розглядати цю справу в суді адміністративної юрисдикції.

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

45. Згідно зі статтею 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

46. Велика Палата Верховного Суду вважає, що ухвалу суду першої інстанції постановлено з дотриманням норм процесуального права, наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують правильних висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, а тому підстав для скасування ухвали немає.

Керуючись статтями 311, 316, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА :

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 грудня 2023 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. В. Кривенда

Судді: О. О. Банасько К. М. Пільков

О. Л. Булейко С. О. Погрібний

Ю. Л. Власов О. В. Ступак

М. І. Гриців І. В. Ткач

Ж. М. Єленіна О. С. Ткачук

І. В. Желєзний В. Ю. Уркевич

Л. Ю. Кишакевич Є. А. Усенко

М. В. Мазур Н. В. Шевцова