Постанова

від 03.04.2024 по справі 360/1058/23

ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 квітня 2024 року справа №360/1058/23

м. Дніпро

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: судді-доповідача Казначеєва Е.Г., суддів Гайдара А.В., Сіваченка І.В. , розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Сватівської окружної прокуратури на ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2023 р. у справі № 360/1058/23 (головуючий І інстанції К.Є. Петросян) за позовом керівника Сватівської окружної прокуратури Луганської області в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Білокуракинської селищної військової адміністрації Сватівського району Луганської області до Відділу освіти Білокуракинської селищної ради, треті особи - ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В :

Керівник Сватівської окружної прокуратури Луганської області в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Білокуракинської селищної військової адміністрації Сватівського району Луганської області (далі - позивач) звернувся до Луганського окружного адміністративного суду з позовом до Відділу освіти Білокуракинської селищної ради (далі відповідач, Відділ освіти), треті особи - ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , в якому просив:

-визнати протиправною бездіяльність відділу освіти Білокуракинської селищної ради щодо не нарахування та невиплати випускникам Білокуракинського ліцею Білокуракинської селищної ради Луганської області: ОСОБА_5 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , випускниці Просторівської гімназії Білокуракинської селищної ради Луганської області Бублик Маргариті Анатоліївні, випускниці Білокуракинської гімназії Білокуракинської селищної ради Луганської області ОСОБА_4 , одноразової грошової допомоги, передбаченої статтею 8 Закону України Про забезпечення організаційно правових умов соціального захисту дітей сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, в розмірі не менше шести прожиткових мінімумів;

-зобов`язати відділ освіти Білокуракинської селищної ради нарахувати і виплатити випускникам Білокуракинського ліцею Білокуракинської селищної ради Луганської області: ОСОБА_5 ; ОСОБА_6 , ОСОБА_3 , випускниці Просторівської гімназії Білокуракинської селищної ради Луганської області ОСОБА_1 , випускниці Білокуракинської гімназії Білокуракинської селищної ради Луганської області ОСОБА_4 , одноразову грошову допомогу, передбачену частиною сьомою статті 8 Закону України Про забезпечення організаційно правових умов соціального захисту дітей сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, в розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку, кожному.

Ухвалою Луганського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2023 зазначений позов залишено без розгляду, у відповідності до п.2 частини першої статті 240 КАС України.

Позивач, не погодившись рішення суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального права і просить скасувати ухвалу та справу направити до суду першої інстанції для розгляду.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що у межах спірних правовідносин, охоронюваний законом інтерес полягає в реалізації державних гарантій захисту прав і свобод дітей, у тому числі соціально вразливих категорій - дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Відповідно до міжнародних стандартів соціальне забезпечення включає також право на державну підтримку сім`ї, материнства й дитинства, утримання і виховання за державні кошти дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування.

Виходячи із конструкції норми, законодавець вважає «захист прав дітей» складовою частиною «захисту інтересу держави», про що прямо зазначено в положеннях законодавства у тому числі міжнародного.

Обов`язок органів державної влади та місцевого самоврядування полягає у створенні в межах визначених законом повноважень умов для комфортного та безпечного життя дитини, отримання освіти, соціального захисту, всебічного розвитку тощо. Особливий захист гарантується дітям-сиротам та дітям, позбавленим батьківського піклування.

Зазначене узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 18.10.2018 у справі № 822/3692/17, від 15.10.2019 у справі № 810/3894/17, від 05.11.2019 у справі № 804/4585/18, від 11.08.2020 у справі № 810/2903/18, від 28.01.2021 у справі № 380/3398/20, від 27.03.2023 у справі № 340/2019/22, від 29.03.2023 № 460/2459/22.

Дитина, маючи свої специфічні потреби, інтереси, володіючи притаманними лише їй характеристиками потребує не тільки законодавчого закріплення, а і дотримання своїх прав, оскільки неспроможна захистити себе самостійно. Тому питання захисту дітей є частиною формування відповідної політики держави, що в свою чергу становить державний інтерес.

Держава, як гарант забезпечення особливого піклування про дитину та реалізації її прав, здійснює захист прав дітей, у тому числі через діяльність служб у справах дітей, які безпосередньо забезпечують реалізацію на відповідних територіях державної політики з питань захисту прав дітей.

На території Білокуракинської селищної територіальної громади Сватівського району Луганської області вказані повноваження здійснює Служба у справах дітей Білокуракинської селищної військової адміністрації Сватівського району Луганської області.

Отже, органом, який уповноважений здійснювати заходи щодо реалізації державної політики з питань соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, на території Білокуракинської селищної територіальної громади Сватівського району Луганської області є Служба у справах дітей Білокуракинської селищної військової адміністрації Сватівського району Луганської області.

У зв`язку з чим, прокурором обґрунтовано подано позов до суду, оскільки у даному випадку наявний інтерес держави, який полягає у необхідності забезпечення реалізації соціальної гарантії для дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Крім того, судом помилково зазначено, що позовні вимоги мають бути першочергово спрямовані на захист прав та інтересів Служби у справах дітей, як органу який формально набув статусу позивача у даному спорі.

Так, Служба у справах дітей Білокуракинської селищної військової адміністрації Сватівського району Луганської області визначена позивачем у справі, оскільки саме вона є органом, уповноваженим на захист інтересів держави у спірних відносинах. При цьому, системний аналіз ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор заявляючи позов, виступає на захист інтересів держави, які жодним чином не ототожнюються з інтересами органу, уповноваженого на захист цих інтересів.

Під час звернення до суду керівником Сватівської окружної прокуратури детально аргументовано підстави звернення до суду, та роз`яснено в чому вбачається порушення інтересів держави - невжиття уповноваженими органами дій по виконанню законодавчо встановлених соціальних гарантій для пільгової категорії дітей.

У зазначеному випадку наявний як державний, так і суспільний інтерес, який полягає у необхідності дотримання встановленого Конституцією України принципу верховенства права, задоволення суспільної потреби у забезпеченні прав соціально-вразливих категорій громадян, незадоволення інтересів яких суперечить державній політиці у сфері охорони дитинства.

Відповіддю від 11.09.2023 № 09-19/72 ССД Білокуракинської СВА повідомлено, що наміру звернення до суду з позовом щодо нарахування і виплати одноразової грошової допомоги, передбаченої ст. 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», у розмірі шести прожиткових мінімумів ОСОБА_5 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_1 , ОСОБА_4 , служба у справах дітей не має, зокрема з причини досягнення ними повноліття та зняття з обліку.

Таким чином, прокурором надано суду доказ бездіяльності уповноваженого органу, який свідчить про те, що відповідні заходи для поновлення прав дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, не застосовувались і не можуть бути застосовані.

Факт не звернення до суду вже свідчить про те, що указаний орган неналежно виконує свої повноваження, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів держави та звернення до суду з позовом.

Небажання ССД Білокуракинської СВА використовувати надані законодавством повноваження щодо звернення до суду є виключною підставою для здійснення прокурором представництва інтересів держави в суді.

У даному випадку прокурором визначено та встановлено поважні причини, необхідні й достатні дані для представництва інтересів держави, яка є тим органом, який функціонує в суспільстві для формулювання і захисту громадських інтересів, а тому державна політика у цій сфері зачіпає інтереси суспільства.

З урахуванням викладеного, прокурор звернувся до суду з вказаним позовом на захист інтересів держави, яка відповідно до міжнародних норм, вимог ст. ст. 46, 52 Конституції України та, прийнятих на її основі інших нормативно- правових актів, гарантує, забезпечує та охороняє права і свободи дітей, у тому числі соціально вразливих категорій, а саме дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Скаржник зазначає, що надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Невиконання вимог законодавства щодо належного захисту прав дітей-сиріт та позбавлених батьківського піклування підриває авторитет держави, якою гарантовано захист прав дитини, позбавленої батьківського піклування, з боку держави.

Тому висновок суду про відсутність у прокурора підстав для звернення з позовною заявою не відповідає обставинам справи.

Твердження суду першої інстанції про те, що позовну заяву подано не в інтересах держави, а в інтересах конкретних фізичних осіб спростовується передусім визначенням «інтересу держави».

Так, навіть після досягнення повноліття на дітей вказаної категорії розповсюджуються гарантії щодо їх повного державного забезпечення, порушення цих прав підриває авторитет держави, якою гарантовано захист прав дитини, позбавленої батьківського піклування, з боку держави.

З огляду на зазначені норми права та практику Європейського суду з прав людини, наявність порушень прав дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а також осіб із їх числа або загроза їх спричинення завдають шкоди державним інтересам у сфері охорони дитинства та потребують ефективного захисту, зокрема через інститут представництва прокуратурою у суді.

Твердження суду про те, що інтереси дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування не збігаються з інтересами держави, оскільки саме держава не виплатила через свої уповноважені органи їм одноразову грошову допомогу після закінчення навчального закладу є помилковими.

Від відповідача надійшов відзив на скаргу в якому просив залишити її без задоволення, а рішення суду без змін.

Від позивача надійшло клопотання про зупинення розгляду справи, в якому просив зупинити провадження у справі №360/1058/23 за апеляційною скаргою керівника Сватівської окружної прокуратури Луганської області на ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 15.11.2023 у цій справі на підставі п. 5 ч. 2 ст. 236 КАС України до набрання законної сили судовим рішенням касаційної інстанції у справі №340/11/23, про що постановити ухвалу.

Суд вважає, що клопотання не підлягає задоволенню, оскільки Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду 19 березня 2024 року за результатом розгляду скарги на яку посилається в клопотанні позивач ухвалив постанову у справі № 340/11/23, яка набрала законної сили.

Відповідно до частини 1 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції розглянув справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Суд, заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, здійснюючи апеляційний перегляд у межах доводів та вимог апеляційної скарги, відповідно до частини 1 статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України, встановив наступне.

З листа Служби у справах дітей Білокуракинської селищної військової адміністрації Сватівського району Луганської області від 14.06.2023 №09-19/37 на адресу Керівника Сватівської окружної прокуратури вбачається, що впродовж 2021-2022 років стали випускниками навчальних закладів Білокуракинської СТГ та не отримали передбачену статтею 8 Закону України Про забезпечення організаційно правових умов соціального захисту дітей сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування грошову допомогу в розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку, особи з числа дітей сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування:

ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , особа з числа дітей сиріт, позбавлених батьківського піклування, перебувала під піклуванням, у 2021 році закінчила 11 клас Просторівської ЗОШ І-ІІІ ступенів, на даний час є курсанткою ІІ курсу відповідного військового закладу в м.Івано Франківськ, зареєстрована та проживала в с.Просторе, Сватівського району, Луганської області;

ОСОБА_5 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , особа з числа дітей сиріт, позбавлених батьківського піклування, перебувала під піклуванням, у 2021 році закінчила 11 клас Білокуракинської ЗОШ І-ІІІ ступенів, на даний час є курсанткою ІІ курсу відповідного військового закладу в м.Івано Франківськ, зареєстрована та проживала в с.Олександропіль, Сватівського району, Луганської області;

ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_3 , особа з числа дітей сиріт, позбавлених батьківського піклування, у 2022 році закінчив 11 клас Білокуракинської ЗОШ І-ІІІ ступенів №1 (Білокуракинський ліцей), на даний час знаходиться в республіці Польща. Згідно чинного законодавства повноваження стосовно указаної особи здійснюються службою у справах дітей районного рівня, так як дитина була влаштована до прийомної сім`ї;

ОСОБА_4 , ІНФОРМАЦІЯ_4 , особа з числа дітей сиріт, перебувала під піклуванням, у 2021 році закінчила 11 клас Білокуракинської ЗОШ І-ІІІ ступенів №2, зареєстрована та на даний час проживає на тимчасово окупованій території в АДРЕСА_1 .

Також, згідно інформації служби у справах дітей Новоайдарської селищної ради від 14.07.2023 №93 на адресу прокуратури встановлено, що протягом 2021-2022 років закінчила загальноосвітній навчальний заклад Білокуракинської селищної територіальної громади ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_5 , яка мала статус дитини, позбавленої батьківського піклування, відповідно до розпорядження Новоайдарської райдержадміністрації від 01.04.2010 №119; проживає та виховується в дитячому будинку сімейного типу у смт. Білокуракине Сватівського району. 03.12.2021 була знята з первинного обліку у зв`язку з досягненням повноліття. ОСОБА_3 навчалась у Бліокуракинському ліцеї Білокуракинської селищної ради Луганської області а у 2021 році мала закінчити навчальний заклад.

На запит служби у справах дітей Новоайдарської селищної ради до відділу освіти Білокуракинської селищної ради від 05.07.2023 № 79 щодо отримання підтвердження інформації про закінчення навчального закладу ОСОБА_3 та виплати їй одноразової грошової допомоги, отримано відповідь від 11.07.2023 № 231 про те, що в результаті повномасштабного вторгнення та збройної агресії рф проти України, введенням воєнного стану на території України та тимчасовою окупацією смт Білокуракине, усі документи втрачено, тому надати інформацію не виявляється можливим.

Згідно витягів електронної обліково-статистичної картки дитини, підтверджено наявність статусу дітей-сиріт або дітей, позбавлених батьківського піклування у: ОСОБА_1 , ОСОБА_5 , ОСОБА_2 , ОСОБА_4 , ОСОБА_3 .

Також матеріалами справи підтверджено здобуття ОСОБА_1 , ОСОБА_5 , ОСОБА_2 , ОСОБА_4 та ОСОБА_3 повної загальної середньої освіти згідно отриманих свідоцтв.

Листом відділу освіти Білокуракинської селищної ради від 29.08.2023 №300 на запит Сватівської окружної прокуратури Луганської області від 13.06.2023 №670 щодо надання інформації по дітям сиротам та дітям позбавленого батьківського піклування, а також осіб з їх числа, які впродовж 2021-2022 років стали випускниками навчальних закладів, та які не отримали одноразову грошову допомогу в розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку, повідомлено про втрату усіх документів та відсутність можливості надати таку інформацію. Крім того повідомлено, що у відділі освіти відсутня інформація щодо поіменного переліку дітей сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, які закінчили навчальні заклади у 2021-2022 роках. Одночасно зазначено, що одноразова грошова допомога виплачується випускникам навчальних закладів з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, які перебували на повному державному утриманні та під опікою (піклуванням) саме за умови працевлаштування. Із заявами та відповідними документами до відділу освіти відповідні особи не звертались.

На запит Сватівської окружної прокуратури щодо вжиття заходів, спрямованих на усунення порушень вимог законодавства, Служба у справах дітей Білокуракинської селищної військової адміністрації Сватівського району Луганської області листом від 11.09.2023 № 09-19/72 повідомила про відсутність наміру звернення до суду із позовом щодо нарахування та виплати одноразової грошової допомоги, зокрема з причини досягнення вказаними особами повноліття та зняття з обліку.

Залишаючи без розгляду позовні вимоги, суд першої інстанції виходив із того, що в матеріалах справи відсутні будь-які відомості, що вищевказані особи, маючи повну адміністративну процесуальну дієздатність, мають бажання ініціювати такий спір на захист власних прав чи інтересів, чи висловлювали свою неспроможність захистити свої права самостійно, у зв`язку з чим є потреба захисту їх інтересів органами прокуратури. З огляду на викладене, суд дійшов висновку, що цей адміністративний позов подано, насамперед, в інтересах фізичних осіб, представництво інтересів яких прокурором не доведено (прокурором, у цьому випадку, таких осіб навіть не повідомлено про пред`явлення цього позову), а не держави. Суд констатував, що у справі, яка розглядається, прокурор, зазначаючи у своєму позові про необхідність захисту інтересів держави, не навів належних обґрунтувань стосовно того, у чому саме виражається порушення або загроза порушення таких інтересів і які саме інтереси держави, сумісні з вказаними у цій ухвалі критеріями, підлягають судовому захисту. Враховуючи встановлені обставини, суд вважав, що у означеній справі прокурором не доведено наявності підстав для звернення до суду в інтересах держави або в інших, визначених законодавством випадках.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та фактам, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.

За приписами ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі Закон № 1697-VII) на прокуратуру покладаються такі функції: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III Цивільного процесуального кодексу України; 3) нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Частиною 3 статті 2 Закону № 1697-VII передбачено, що на прокуратуру не можуть покладатися функції, не передбачені Конституцією України.

У свою чергу, Розділом IV Закону № 1697-VII регламентовано повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, статтею 23 якого унормовано представництво інтересів громадянина або держави в суді, згідно із частиною першою якої представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до частини 3 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У рішенні від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» навів мотиви, згідно з якими інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону № 1697-VII.

Отже, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.09.2019 у справі №815/724/15, від 28.01.2021 у справі №380/3398/20, від 05.10.2021 у справі №380/2266/21, від 02.12.2021 у справі №320/10736/20 та від 23.12.2021 у справі №0440/6596/18.

Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. З наведеного констатується, що звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.

Це відповідає правовим позиціям, викладеним у постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19.

Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє (бездіє) або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії (бездіяльність), що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17.07.2022 у справі №910/5201/19.

Стосовно питання наявності у прокурора повноважень на представництво в суді інтересів держави, аналіз положень частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

При цьому варто зауважити, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту чи робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що викладена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13.02.2019 у справі №826/13768/16 та від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.

Відповідно до частини 4 статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Звертаючись до суду з цією позовною заявою, прокурор послався на порушення інтересів держави у сфері охорони дитинства, яке, на його переконання, полягало у тому, що Відділом освіти Білокуракинської селищної ради, не виконуються покладені на нього повноваження щодо виплати спірної грошової допомоги випускникам загальноосвітніх шкіл, які мають статус дітей-сиріт або дітей, позбавлених батьківського піклування, а захист цих інтересів у спірних відносинах повинна здійснювати саме Служба у справах дітей Білокуракинської селищної військової адміністрації Сватівського району Луганської області, яка однак жодних дій з цією метою не вчинила, що й зумовило подання цього позову в особі вказано органу місцевого самоврядування.

Згідно з частиною 7 статті 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" випускники навчальних закладів із числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, забезпечуються за рахунок навчального закладу або відповідної установи у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, одягом і взуттям, а також одноразовою грошовою допомогою в розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку.

Вказаною нормою зазначеного Закону чітко врегульовано розмір одноразової грошової допомоги випускникам навчального закладу, незалежно від подальшого працевлаштування або продовження навчання, а тому сам факт випуску з навчального закладу є підставою для виплати одноразової грошової допомоги в розмірі не менше шести прожиткових мінімумів, встановленого законом про Державний бюджет України на відповідний рік.

Аналогічний висновок щодо застосування норм права у спірних відносинах наведений у постановах Верховного Суду від 03.10.2019 у справі № 303/5849/16-а, від 26.05.2020 у справі № 303/5848/16-а та від 28.01.2021 у справі № 164/1907/16-а.

Так, відповідно до частини 1 статті 1 Закону № 20/95-ВР здійснення соціального захисту дітей і профілактики серед них правопорушень покладається в межах визначеної компетенції на центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері сім`ї та дітей, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері сім`ї та дітей, орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим у сфері сім`ї та дітей, відповідні структурні підрозділи обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, виконавчих органів міських і районних у містах рад.

Згідно зі статтею 4 Закону № 20/95-ВР та Порядком провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 24.09.2008 № 866 (далі Порядок № 866), на служби у справах дітей покладається безпосереднє ведення справ та координація діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Служба у справах дітей бере участь у здійсненні заходів щодо соціального захисту і захисту прав та інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, і несе відповідальність за їх дотримання, а також координує здійснення таких заходів, зокрема стосовно соціального захисту дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, осіб із їх числа.

На території Білокуракинської селищної територіальної громади Сватівського району Луганської області вказані повноваження здійснює Служба у справах дітей Білокуракинської селищної військової адміністрації Сватівського району Луганської області.

Так, згідно із частиною 1 статті 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.

При цьому положення частини 2 статті 46 КАС України визначають, що позивачем в адміністративній справі можуть бути окрім громадян України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), також і суб`єкти владних повноважень.

Водночас, за загальним правилом, визначеним у частині 4 статті 46 КАС України, суб`єкт владних повноважень виступає відповідачем в адміністративній справі, якщо інше не встановлено цим Кодексом, оскільки, як було зазначено вище, метою вирішення спору у сфері публічно-правових відносин є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зі змісту частини 1 статті 19 КАС України та наведених законодавчих норм вбачається, що суб`єктом владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; спору, що виник з приводу укладення, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів, а також коли право звернення до суду надано такому суб`єкту законом.

При цьому спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом умовно можна поділити на ті, що прямо передбачені положеннями КАС України (частина п`ята статті 46) та прямо передбачені спеціальним законодавством, яким визначаються повноваження (компетенції) такого суб`єкта владних повноважень при здійсненні ним управлінських функцій.

Таким чином, за загальним правилом один орган державної влади (його посадова чи службова особа) не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої, що суперечитиме меті адміністративного судочинства в цілому. В усіх інших випадках органи державної влади можуть вирішувати спори між собою в рамках існуючих адміністративних процедур.

Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів.

При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.

Отже, можливість звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом: 1) прямо передбачено КАС України (частина 5 статті 46); 2) прямо передбачено спеціальним законом.

Зміст поданої прокурором позовної заяви в інтересах держави в порядку представництва Служби у справах дітей зводиться до необхідності захисту індивідуально виражених прав та інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, які ним вказані у позовній заяві та які, на його переконання, незаконно були позбавлені наданих державою гарантій у сфері соціального захисту у зв`язку із невиплатою після закінчення ними навчального закладу одноразової грошової допомоги, передбаченої частиною 7 статті 8 Закону № 2342-IV.

Судова палата у постанові від 19.03.2024 у справі № 340/11/23 дійшла висновку, що обґрунтування пред`явленого прокурором позову в порядку представництва не дозволяє стверджувати про те, що у цьому випадку звернення до суду спрямоване на захист інтересів невизначеного, широкого кола осіб, наприклад територіальної громади, окремої групи (частини) суспільства, інших суб`єктів, інтереси яких збігаються з державними і потребують захисту саме у обраний прокурором спосіб, оскільки прокурор звернувся до суду з цим позовом на захист прав та інтересів конкретних фізичних осіб дітей, які ним вказані у позовній заяві та які, на його переконання, незаконно були позбавлені наданих державою гарантій у сфері соціального захисту дітей сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування у зв`язку із невиплатою після закінчення ними навчального закладу одноразової грошової допомоги, передбаченої частиною сьомою статті 8 Закону № 2342-IV.

Тож, обраний прокурором спосіб звернення до суду з посиланням на перший виключний випадок (якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження) не спрямований на захист інтересів держави у сфері охорони дитинства у сфері соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а направлений на захист охоронюваного законом інтересу конкретно визначених осіб, у спосіб фактично надання правничої допомоги таким особам, що не узгоджується із Конституцією України та європейськими стандартами в частині повноважень, якими наділений прокурор щодо представництва прокурором інтересів держави в суді та свідчить про намагання прокурора повернутись до так званого «загального нагляду» (нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина; нагляд за додержанням законів із цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами).

При цьому, як було зазначено вище, статтею 131-1 Основного Закону України до повноважень прокурора з виконання покладених на прокуратуру функцій не віднесено функцію представництва інтересів громадянина.

Водночас, судова палата у справі № 340/11/23 дійшла висновку, що, оскільки на прокуратуру не можуть покладатися функції, не передбачені Конституцією України, залишення у частині другій статті 23 Закону № 1697-VII норми, якою передбачено можливість прокурора здійснювати представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист, вступає у прямий конфлікт із положеннями Основного Закону України щодо функцій прокуратури.

Відтак, Верховний Суд констатував, що прокурор у цій справі не виконав вимоги законодавства щодо обґрунтування наявності підстав для представництва та не дотримався встановленого процесуальним законодавством порядку звернення до суду.

Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у справі № 340/11/23 не відступила від правових висновків, сформованих Верховним Судом у постановах від 18.11.2021 у справі № 140/4953/20, від 07.08.2023 у справі № 120/2940/23, від 11.10.2023 у справі № 120/6160/23 та від 31.10.2023 у справі № 480/1729/23, у яких зазначено про те, що прокурор, звертаючись із позовом до суду на захист прав та інтересів фізичних осіб, які ним вказані у позовній заяві та які, на його переконання, незаконно були позбавлені наданих державою гарантій у сфері захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, фактично звертається не в інтересах держави, а в інтересах громадянина.

Отже, колегія суддів дійшла висновку про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду з цим позовом.

Аналогічний висновок міститься в постанові Верховного Суду від 26 березня 2024 року справа № 360/1105/23, від 26 березня 2024 року справа № 380/12654/23, від 27 березня 2024 року справа № 160/12744/22, від 27 березня 2024 року справа № 240/23133/23.

З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції дійшов до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, що відповідно до статті 316 КАС України, обумовлює для залишення апеляційної скарги без задоволення, а судового рішення - без змін.

Керуючись ст. 308, 311, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Сватівської окружної прокуратури на ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2023 р. у справі № 360/1058/23 - залишити без задоволення.

Ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2023 р. у справі № 360/1058/23 - залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати її прийняття та відповідно до ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України може бути оскаржена у касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів з дня проголошення.

Повне судове рішення складено та підписано 03 квітня 2024 року.

Суддя-доповідач Е.Г. Казначеєв

Судді А.В. Гайдар

І.В. Сіваченко