Постанова

від 04.04.2024 по справі 160/7575/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 квітня 2024 року

м. Київ

справа №160/7575/20

адміністративне провадження № К/990/10601/22, К/990/13167/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,

розглянув у попередньому судовому засіданні

касаційні скарги Департаменту житлового господарства Дніпровської міської ради та Виконавчого комітету Дніпровської міської ради

на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03 лютого 2022 року (колегія у складі суддів Юрко І.В., Чабаненко С.В., Чумака С.Ю.)

у справі № 160/7575/20

за позовом Громадської організації "Платформа Громадський Контроль"

до Виконавчого комітету Дніпровської міської ради, Департаменту житлового господарства Дніпровської міської ради,

треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю "Екологія-Д", Комунальне підприємство "Жилсервіс-5" Дніпровської міської ради, Товариство з обмеженою відповідальністю "К.О.Д", Комунальне підприємство "Жилсервіс-14" Дніпровської міської ради,

про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії.

І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

1.07.07.2020 Громадська організація "Платформа Громадський Контроль" (далі - ГО "Платформа Громадський Контроль") звернулася до суду з позовом до Виконавчого комітету Дніпровської міської ради, Департаменту житлового господарства Дніпровської міської ради, в якому, з урахуванням уточненої позовної заяви, просила:

- визнати протиправним та нечинним наказ Департаменту житлового господарства Дніпровської міської ради від 29.11.2019 № 110 "Про затвердження конкурсної документації щодо проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирного будинку";

- визнати протиправним та нечинним рішення конкурсної комісії Департаменту житлового господарства Дніпровської міської ради з призначення управителів багатоквартирних будинків у місті Дніпрі, оформлене протоколом від 16.01.2020 № 4;

- визнати протиправним та нечинним рішення Виконавчого комітету Дніпровської міської ради № 39 від 21.01.2020 "Про призначення управителів багатоквартирних будинків".

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

2. Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Виконкому Дніпровської міської ради №1138 від 26.11.2019:

- визначено Департамент житлового господарства Дніпровської міської ради організатором конкурсу з призначення управителя багатоквартирного будинку;

- доручено організатору конкурсу з призначення управителя багатоквартирного будинку (п.1 цього рішення) створити конкурсну комісію, затвердити її склад та Положення.

3. На виконання вказаного рішення Департамент житлового господарства Дніпровської міської ради видав Наказ від 27.11.2019 №107 «Про створення конкурсної комісії з призначення управителя багатоквартирного будинку», яким:

- створено конкурсну комісію та затверджено її склад;

- затверджено Положення про конкурсну комісію з призначення управителя багатоквартирного будинку;

- доручено конкурсній комісії (п.1 цього наказу) підготувати конкурсну документацію та надати її для затвердження.

4. Наказом Департаменту житлового господарства Дніпровської міської ради №110 від 29.11.2019 затверджено конкурсну документацію щодо проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирного будинку.

5. Протоколом засідання конкурсної комісії Департаменту житлового господарства Дніпровської міської ради з призначення управителя багатоквартирного будинку №4 від 16.01.2020 визначено переможців конкурсу.

6. На підставі рішення конкурсної комісії, оформленого протоколом №4 від 16.01.2020, Виконавчим комітетом Дніпровської міської ради прийнято рішення №39 від 21.01.2020 «Про призначення управителів багатоквартирних будинків», яким:

- призначено управителів багатоквартирних будинків, що ввійшли в об`єкти конкурсу та не визначилися з формою управління, а саме: Товариство з обмеженою відповідальністю «УПРАВБУД-СЕРВІС» - у багатоповерхових будинках Індустріального, Соборного районів м.Дніпра;

- Товариство з обмеженою відповідальністю «ЕКОЛОГІЯ-Д» - у багатоповерхових будинках Амур-Нижньодніпровського, Новокодацького, Самарського, Центрального, Чечелівського, Шевченківського районів м.Дніпра;

- Комунальне підприємство «ЖИЛСЕРВІС-5» Дніпровської міської ради - у гуртожитках та малоповерхових будинках Самарського, Амур-Нижньодніпровського, Новокодацького, Чечелівського, Центрального, Шевченківського районів м.Дніпра;

- Комунальне підприємство «ЖИЛСЕРВІС-14» Дніпропетровської міської ради - у малоповерхових будинках Індустріального та Соборного районів м.Дніпра;

- доручено директору Департаменту житлового господарства Дніпровської міської ради ОСОБА_1 укласти договори про надання послуги з управителями (п.1 цього рішення) строком на один рік, від імені співвласників багатоквартирного будинку.

7. Не погодившись з наказом Департаменту житлового господарства Дніпровської міської ради від 29.11.2019 №110, рішенням конкурсної комісії Департаменту житлового господарства Дніпровської міської ради з призначення управителів багатоквартирних будинків у місті Дніпрі, оформлене протоколом № 4 від 16.01.2020 та рішенням Виконавчого комітету Дніпровської міської ради №39 від 21.01.2020, позивач звернувся до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

8. В обґрунтування позову позивач зазначив, що рішення № 39 від 21.01.2020 «Про призначення управителів багатоквартирних будинків» є протиправним, оскільки прийняте на підставі протиправного конкурсу, порушено процедуру його прийняття, встановлену Законом України «Про житлово-комунальні послуги» та Порядком проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирного будинку, затвердженим наказом Мінрегіону України № 150 від 13.06.2016.

У порушення п.6 Порядку, співвласникам багатоквартирних будинків не повідомлено інформацію про управителів, з якими укладено договори надання послуг, оскільки на офіційному сайті Дніпровської міської ради така інформація відсутня.

Позивач покликався на те, що порушення процедури прийняття регуляторного акта порушує права й інтереси членів як територіальної громади, так і членів ГО «Платформа Громадський Контроль», зокрема, в отриманні якісних послуг з управління багатоквартирними будинками та встановлення найвигідніших тарифів. Позивач вважав, є частиною громадянського суспільства, а отже, відповідно до своєї статутної діяльності наділений правом оскаржувати рішення, які зачіпають інтереси як його, так і його членів.

9. Департамент житлового господарства Дніпровської міської ради проти позову заперечив. Зазначив, що оскаржувані протокол №4 засідання конкурсної комісії з призначення управителя багатоквартирного будинку від 16.01.2020 та рішення Виконавчого комітету Дніпровської міської ради №39 від 21.01.2020 прийнято в межах повноважень, у передбаченому Законом порядку та повністю відповідають Конституції та Законам України. На виконання Порядку №150 на офіційному веб-сайті органу місцевого самоврядування було розміщено оголошення про призначення управителів багатоквартирних будинків та інформацію про ціну послуги. Щодо публікації конкурсних пропозицій, що такого обов`язку не передбачено законодавством.

10. Виконавчий комітет Дніпровської міської ради проти позову заперечив. Вказав, що оскаржувані протокол та рішення прийнято в межах повноважень, у передбаченому Законом порядку та повністю відповідають Конституції та Законам України. Оскаржувані протокол та рішення не порушують прав ГО «Платформа Громадський контроль». З огляду на вказане, відповідач-1 просив відмовити у задоволенні позовних вимог.

11. ТОВ «Екологія-Д» вважає, що протокол №4 засідання конкурсної комісії з призначення управителя багатоквартирного будинку від 16.01.2020 та рішення №39 від 21.01.2020 були складені у повній відповідності Порядку №150 та вимогам чинного законодавства, підстави для їх скасування відсутні, у зв`язку з чим позовні вимоги задоволенню не підлягають.

12. Позивач у відповідь на відзиви відповідачів заперечив їх доводи, оскільки підставою для оскарження протоколу №4 від 16.01.2020 є відсутність повного пакету конкурсної документації, а саме відсутні конкурсні пропозиції всіх учасників конкурсу з призначення управителя багатоквартирного будинку, відсутні докази знищення такої документації. Оголошення на сайті ДМР та повідомлення у газеті «Наше місто» не містить кінцевого строку подання конкурсних пропозицій. У конкурсних пропозиціях відсутні розрахунки ціни послуг учасників конкурсу, документи щодо рівня забезпеченості учасників конкурсу матеріально-технічною базою, фінансової спроможності учасників конкурсу, досвіду роботи з надання послуг у сфері житлово-комунального господарства.

13. Треті особи ТОВ «К.О.Д» та КП «Жилсервіс-14» висловилися проти задоволення позову. Вважають, що позивач не зазначив положення нормативно-правового акту, яке вважає порушенням під час процедури проведення конкурсу з визначення управителя багатоквартирного будинку. Позивач не навів доказів порушення його прав, свобод або законних інтересів як підстави звернення до суду, як і не вказав підстав для представництва ГО «Платформа Громадський контроль» інших осіб та доказів порушення прав інших осіб.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

14. Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 15.07.2021 (суддя Дєєв М.В. ) відмовив у задоволенні позову.

15. Відмовляючи в задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції виходив із того, що наказ Департаменту житлового господарства Дніпровської міської ради від 29.11.2019 №110 «Про затвердження конкурсної документації щодо проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирного будинку» не є регуляторним актом, оскільки не є нормативно-правовим актом, не спрямований на правове регулювання господарських відносин, не встановлює, не змінює і не скасовує жодних норм права, передбачає конкретні приписи, застосовується одноразово і після реалізації вичерпує свою дію (оскільки розрахований на проведення лише одного конкурсу). При прийнятті такого наказу відповідач не повинен був виконувати жодних процедур, передбачених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Також суд першої інстанції зазначив, що позовні вимоги про визнання протиправними та нечинними рішення конкурсної комісії Департаменту житлового господарства Дніпровської міської ради з призначення управителів багатоквартирних будинків у місті Дніпрі, оформлене протоколом №4 від 16.01.2020, та рішення Виконавчого комітету Дніпровської міської ради №39 від 21.01.2020 «Про призначення управителів багатоквартирних будинків» є похідними від вимоги щодо оскаржуваного наказу №110 від 29.11.2019, та враховуючи, що судом не встановлено протиправних дій чи рішень відповідача щодо винесення наказу №110, вказані позовні вимоги задоволенню не підлягають.

Крім того, суд першої інстанції дійшов висновку, що у позивача з відповідачами стосовно конкурсу з призначення управителів багатоквартирних будинків не виникало спору. Тобто позивачем не доведено, в чому саме полягає порушення прав громадської організації, на чому воно ґрунтується (правова підстава) і яким чином відповідач своїми діями/бездіяльністю порушив відповідне право.

16. Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 03.02.2022 скасував рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15.07.2021, ухвалив нове рішення про часткове задоволення позову, яким:

- визнав протиправним та нечинним рішення конкурсної комісії Департаменту житлового господарства Дніпровської міської ради з призначення управителів багатоквартирних будинків у місті Дніпрі, оформлене протоколом від 16.01.2020 № 4;

- визнав протиправним та нечинним рішення Виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 21.01.2020 № 39 "Про призначення управителів багатоквартирних будинків".

Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що за відсутності документів, які були підставою прийняття рішення конкурсної комісії Департаменту житлового господарства Дніпровської міської ради з призначення управителів багатоквартирних будинків у місті Дніпрі, оформлене протоколом №4 від 16.01.2020, таке рішення є немотивованим та необґрунтованим, тобто, прийнятим не у спосіб, що визначений Конституцією та законами України, а тому є нечинним.

Оскільки рішення Виконавчого комітету Дніпровської міської ради №39 від 21.01.2020 «Про призначення управителів багатоквартирних будинків» є похідним, пов`язаним спільним предметом правозастосування від рішення конкурсної комісії Департаменту житлового господарства Дніпровської міської ради з призначення управителів багатоквартирних будинків у місті Дніпрі, оформлене протоколом №4 від 16.01.2020 року, та прийнято на його підставі, то вимоги про визнання його протиправним та нечинним підлягають задоволенню.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ

17. Департамент житлового господарства Дніпровської міської ради та Виконавчий комітет Дніпровської міської ради подали схожі за змістом касаційні скарги, в яких просять скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03.02.2022 та залишити в силі рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15.07.2021.

18. Підстави касаційного оскарження Департамент і Виконавчий комітет обґрунтовують наступними доводами:

(а) суд апеляційної інстанції вирішив спір без врахування висновків щодо застосування ст. 55 Конституції України, ст. 1, 21 Закону України від 22.03.2012 №4572-VI «Про громадські об`єднання» (далі - Закон №4572-VI), висловлені Верховним Судом у постанові від 11.06.2020 у справі № 804/577/18 та правові позиції, сформульовані Верховним Судом у постановах від 20.02.2019 у справі № 522/3665/17, від 19.12.2018 у справі № 826/37/17, від 31.03.2021 у справі №640/21611/19;

(б) апеляційний суд не дослідив питання, чи є наказ Департаменту житлового господарства Дніпровської міської ради від 29.11.2019 № 110 регуляторним актом, чи потребував реалізації процедури прийняття, передбаченої Законом України від 11.09.2003 № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 1160-IV); не врахував висновки, викладені Верховним Судом у постанові від 10.12.2021 у справі №0940/2301/18;

(в) оскаржуваний наказ Департаменту не є нормативно-правовим актом, є актом одноразового застосування, який вичерпує свою дію фактом виконання. Суд апеляційної інстанції не врахував висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 16.10.2018 у справ №9901/415/18 щодо загальних підходів до розмежування нормативно-правових актів та актів індивідуальної дії.

(г) необхідно відступити від правової позиції, висловленої Верховним Судом у постанові від 29.10.2020 у справі №580/44/19, застосованої апеляційним судом при вирішенні спору, щодо того, що вимоги до суб`єктів господарювання, визначені у Конкурсній документації, зокрема, умови взяття участі у конкурсі та окремі процедури щодо його проведення, вимоги стосовно подальшого ведення господарської діяльності управителем, можуть застосовуватися неодноразово; уважає необхідним урахування вимог ст. 3 Закону №1160-IV щодо непоширення дії зазначеного Закону на здійснення регуляторної діяльності, пов`язаної з прийняттям актів, що містять індивідуально-конкретні приписи. Результати проведення конкурсу та прийняття оскаржуваних індивідуальних актів стосується надання, отримання та оплату послуг з управління багатоквартирними будинками у місті Дніпро, становить значний суспільний інтерес.

19. Верховний Суд ухвалами від 15.06.2022 і 02.08.2022 відкрив касаційне провадження. Згодом касаційні провадження були об`єднані в одне.

20. Підставою для відкриття касаційного провадження у цій справі є доводи скаржників щодо неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права й наявність обставин, наведених у п. 1, 2 ч. 4 ст. 328 КАС України, пп. «а», «в» п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

21. У відзиві позивач покликається на правомірність рішення суду апеляційної інстанції з огляду на те, що оскаржувані акти є регуляторними і були прийнятті з порушенням відповідної процедури. Звертає увагу на висновки Верховного Суду у постанові від 29.10.2020 у справі №580/44/19 про те, що рішення про затвердження конкурсної документації та проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирного будинку житлового фонду міста встановлює вимоги до суб`єктів господарювання, що визначені у Конкурсній документації, зокрема, умови взяття участі у конкурсі та окремі процедури щодо його проведення (перелік документів, оригінали або копії яких подаються учасниками конкурсу для їх оцінювання, методику оцінювання конкурсних пропозицій тощо), вимоги стосовного подальшого ведення господарської діяльності управителем (перелік робіт, їх періодичність) та може застосовуватись неодноразово. Таким чином, зазначене вище рішення підпадає під визначення регуляторного акта, а отже, його прийняття потребувало реалізації процедур, передбачених Законом № 1160-IV.

Спірні рішення стосуються всіх районів у м. Дніпро та фактично визначають розмір тарифів, а тому порушує права позивача.

22. У відзив третя особа ТОВ «Екологія - Д» підтримало доводи касаційної скарги з огляду на відсутність у позивача охоронюваного законом інтересу та порушеного права.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

23. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційних скарг та відзивів на них, дійшов такого висновку.

24. Ключовим для оцінки доводів касаційної скарги щодо права ГО «Громадський контроль» на звернення до суду з позовом є з`ясування правової природи оскаржуваних актів.

(а) щодо правової природи наказу Департаменту житлового господарства Дніпровської міської ради від 29.11.2019 № 110 "Про затвердження конкурсної документації щодо проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирного будинку"

25. Думки учасників справи та судів першої та апеляційної інстанції з цього питання розійшлися.

26. Зі змісту наказу Департаменту житлового господарства Дніпровської міської ради від 29.11.2019 №110 «Про затвердження конкурсної документації щодо проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирного будинку» вбачається, що його було прийнято відповідно до наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 13.06.2016 №150 «Про затвердження Порядку проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирного будинку», зареєстрованого у Міністерстві юстиції України 24.06.2016 №893/29023, рішення виконкому Дніпровської міської ради від 26.11.2019 №1138 «Про визначення департаменту житлового господарства Дніпровської міської ради організатором конкурсу з призначення управителя багатоквартирного будинку», протоколу засідання конкурсної комісії з призначення управителя багатоквартирного будинку від 29.11.2019 №1.

27. Повноваження органів місцевого самоврядування та їх виконавчих органів визначаються, зокрема, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР), відповідно до пп. 1 п. «а» ст. 30 якого до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження з управління об`єктами житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв`язку, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, забезпечення їх належного утримання та ефективної експлуатації, необхідного рівня та якості послуг населенню, а також згідно із підпунктом 1 пункту «б» - делеговані повноваження щодо здійснення заходів щодо розширення та вдосконалення мережі підприємств житлово-комунального господарства, торгівлі, громадського харчування, побутового обслуговування, розвитку транспорту і зв`язку.

28. Частиною 5 ст. 13 Закону України «Про особливості здійснення права власності у багатоквартирному будинку» від 14.05.2015 №417-VIII (далі - Закон №417-VIII) визначено, що у разі якщо протягом одного року з дня набрання чинності цим Законом співвласники багатоквартирного будинку, в якому не створено об`єднання співвласників, не прийняли рішення про форму управління багатоквартирним будинком, управління таким будинком здійснюється управителем, який призначається на конкурсних засадах виконавчим органом місцевої ради, на території якої розташований багатоквартирний будинок. У разі якщо місцевою радою або її виконавчим органом відповідно до законодавства прийнято рішення про делегування іншому органу - суб`єкту владних повноважень функцій із здійснення управління об`єктами житлово-комунального господарства, забезпечення їх утримання та ефективної експлуатації, необхідного рівня та якості послуг, управитель призначається на конкурсних засадах таким органом.

29. Згідно з п. 6 розділу VI Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 09.11.2017 № 2189-VIII «Про житлово-комунальні послуги» у випадку отримання виконавчим органом місцевої ради (або іншим органом - суб`єктом владних повноважень, якому делеговані функції із здійснення управління об`єктами житлово-комунального господарства, забезпечення їх утримання та ефективної експлуатації, необхідного рівня та якості послуг) (далі - організатор конкурсу) протоколу зборів співвласників багатоквартирного будинку із проханням призначити управителя такого будинку (в якому не створено об`єднання співвласників багатоквартирного будинку, співвласниками не прийнято рішення про форму його управління та не оголошено конкурс з призначення управителя багатоквартирного будинку відповідно до частини п`ятої статті 13 Закону №417-VIII) встановлено тримісячний строк з дня його отримання для оголошення та проведення такого конкурсу.

30. Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 13.06.2016 №150 відповідно до ч. 5 ст. 13 Закону №417-VIII затверджено Порядок №150, який визначає процедуру підготовки та проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирного будинку, в якому не створено об`єднання співвласників багатоквартирного будинку, співвласники якого не прийняли рішення про форму управління багатоквартирним будинком (п. 1 розділу І Порядку № 150).

31. Згідно з п.п. 1, 2 розділу II Порядку № 150 організатор конкурсу:

- складає перелік будинків, в яких не створено об`єднань співвласників багатоквартирних будинків, співвласники яких не прийняли рішення про форму управління багатоквартирним будинком, та оголошує щодо них конкурс з призначення управителя, а із складеного переліку - визначає об`єкти конкурсу;

- створює конкурсну комісію, затверджує її склад та положення.

32. З наведеного слідує, що ч. 5 ст. 13 Закону № 417-VIII є спеціальною нормою Закону, яка регулює механізм делегування функцій представництва відповідному організатору конкурсу, його проведення та укладення договору у випадку, якщо протягом року з дня набрання чинності Законом №417-VIII співвласники багатоквартирного будинку, в якому не створено об`єднання співвласників, не прийняли рішення про форму управління багатоквартирним будинком.

33. Порядок № 150, який визначає процедуру підготовки та проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирного будинку, в якому не створено об`єднання співвласників багатоквартирного будинку, співвласники якого не прийняли рішення про форму управління багатоквартирним будинком, прийнято з метою нормативного врегулювання такого представництва, та на виконання норм Закону №417-VIII.

34. Отже наказ Департаменту житлового господарства Дніпровської міської ради від 29.11.2019 №110 «Про затвердження конкурсної документації щодо проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирного будинку» прийнятий на виконання положень, передбачених законодавством України, та визначає затвердженою конкурсну документацію відповідних конкурсантів, які будуть приймати участь у конкурсі, тобто є складовою порядку та організації діяльності конкурсної комісії та проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирного будинку житлового фонду міста у відповідних районах міста Дніпра.

35. В судовому засіданні суду апеляційної інстанції представник позивача пояснив, що ані позивач, ані будь-який інший мешканець міста, як член територіальної громади, не мав можливості обговорити вказаний наказ, ознайомитись з кількістю та особами конкурсантів, з їх конкурсними пропозиціями щодо ведення господарської діяльності, запропонованими тарифами на ведення певних робіт та послуг, оскільки наказ не було оприлюднено.

36. Відповідачі вважали, що наказ Департаменту житлового господарства Дніпровської міської ради від 29.11.2019 №110 не є регуляторним актом, а тому не потребував оприлюднення.

37. Однак таке їх переконання не ґрунтується на законі.

38. Відповідно до ст. 1 Закону № 1160 регуляторний акт - це:

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

39. Оспорюваний наказ Департаменту житлового господарства Дніпровської міської ради від 29.11.2019 №110 встановлює вимоги до суб`єктів господарювання, що визначені у Конкурсній документації, зокрема, умови взяття участі у конкурсі та окремі процедури щодо його проведення (перелік документів, оригінали або копії яких подаються учасниками конкурсу для їх оцінювання, методику оцінювання конкурсних пропозицій тощо), вимоги стосовного подальшого ведення господарської діяльності управителем (перелік робіт, їх періодичність) та може застосовуватись неодноразово.

40. Така правова позиція щодо аналогічних правових актів викладена Верховним Судом у постановах від 19.06.2018 у справі №№335/12370/17(2-а/335/563/2017), від 29.10.2020 у справі № 580/44/19, від 22.03.2023 у справі №335/15480/17(2-а/335/100/2018), і Суд не вбачає підстав для відступу з мотивів, наведених у касаційних скаргах.

41. Таким чином, наказ Департаменту житлового господарства Дніпровської міської ради від 29.11.2019 № 110 містить норми регуляторного характеру та підпадає під визначення регуляторного акта. Отже, його прийняття потребувало реалізації процедур, передбачених ст. 59 Закону №280/97-ВР, статтями 9, 13, 21, 21-1, 36 Закону №1160.

42. Відмовляючи у задоволенні позову в частині визнання нечинним наказу Департаменту від 29.11.2019 № 100, суд апеляційної інстанції виснував, що наказ в даному випадку вичерпав свою дію саме проведенням конкурсу 16.01.2020 та його скасування не призведе до поновлення прав позивача.

43. Суд з цим висновком не погоджується, оскільки з наказу від 29.11.2019 № 100 не вбачається, що він розрахований на одноразове застосування. Відтак його може бути застосовано як регуляторний акт до наступних конкурсів.

(б) щодо права ГО «Платформа Громадський Контроль» на звернення до суду

44. Згідно з ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

45. Відповідно до вимог ч. 2 та 3 ст. 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

46. Пунктом 2 ч. 1 ст. 21 Закону №4572 передбачено, що для здійснення своєї мети (цілей) громадське об`єднання має право звертатися у порядку, визначеному законом, до органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб з пропозиціями (зауваженнями), заявами (клопотаннями), скаргами.

47. Суд вважає доречним покликання суду апеляційної інстанції на позиції Верховного Суду, викладені у постановах від 06.05.2020 у справі № 804/340/18, від 18.06.2020 у справі № 160/7311/19 та від 31.03.2021 у справі № 160/12303/19, адже в них було зроблено висновок про порушення Виконкомом Дніпровської міської ради процедури підготовки та подальшого оприлюднення регуляторних актів, які, в свою чергу, порушують права та охоронювані законом інтереси ГО «Платформа Громадський Контроль».

48. Суд з цими висновками погоджується та вважає їх застосовними до справи, що розглядається. У їх розвиток Суд відзначає, що предметом оскарження у справі є нормативно-правові та індивідуальні акти, які стосуються важливої соціальної теми - надання житлово-комунальних послуг у м. Дніпрі. Законність конкурсу та дотримання процедури визначення переможців є важливим для забезпечення досягнення суспільного інтересу у цій сфері. З огляду на це, визнання за громадськими організаціями права на звернення до суду у таких справах сприяє більш повному захисту суспільно-значущих інтересів.

49. Суд відхиляє як нерелевантні покликання скаржника на практику Верховного Суду з огляду на таке.

50. У постанові Верховного Суду від 11.06.2020 у справі № 804/577/18 зазначено, що метою звернення громадської організації з цим позовом до суду є змусити відповідача виконувати/здійснити свої повноваження у певній сфері правовідносин, у яких він як суб`єкт владних повноважень наділений відповідними владними функціями. Громадська організація не надає послуг з перевезення пасажирів, конкурсні процедури щодо визначення перевізників на автобусних маршрутах загального користування безпосередньо її прав як учасника таких правовідносин не стосуються, будь-яких порушень з боку відповідача, які б зачіпали безпосередньо права та інтереси Громадської організації та/або її учасників позивач не зазначив. Тому звернення до суду за відсутності публічно-правового спору і безвідносно до порушення безпосередньо чиїхось прав чи інтересів, зокрема громадської організації, у цьому спорі, виключає і право на захист.

51. У постанові від 20.02.2019 у справі № 522/3665/17 Верховний Суд відзначив, що доводи позивача є абстрактними, не містять жодного обґрунтування негативного впливу оскаржуваного рішення на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси позивача. Це свідчить про відсутність предмету захисту у суді, адже позивачем не визначено права, свободи чи інтересу, які мають бути захищені (поновлені) у судовому порядку, що фактично вказує на безпредметність заявленого позову. Позивач не визначив, з яким конкретним матеріальним або нематеріальним благом пов`язаний його інтерес та що цей інтерес належить саме позивачу. Позивач не обґрунтував свій особистий, безпосередній, індивідуальний інтерес, а покликається на порушення інтересу територіальної громади, частиною якої він є, і для якої цей інтерес має значення. Безпосередньо позивач не є потерпілим від оскаржуваного рішення, оскільки воно не спричинило суттєвого негативного впливу саме на позивача і він не зазнав жодної реальної шкоди.

52. У постанові від 19.12.2018 у справі № 826/37/17 оскаржувався індивідуальний акт (містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки), і Суд відзначив також абстрактність аргументів позивача.

53. У постанові від 31.03.2021 у справі № 640/21611/19 мова йшла про право ГО на оскарження актів індивідуальної дії щодо права на виконання підготовчих та будівельних робіт та прийняття в експлуатацію.

54. У постанові від 10.12.2021 у справі № 0940/2301/18 Верховний Суд відхилив доводи касаційної скарги про те, що оспорюване рішення органу місцевого самоврядування про встановлення місцевих податків і зборів є протиправним у зв`язку з недотримання при його розробленні, розгляді та прийнятті вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», оскільки цей закон не поширює свою дію на спірні у цій справі правовідносини, а оскаржуване позивачем рішення не врегульовує жодних господарських відносин за його участю, а також адміністративних відносин між Сільською радою та суб`єктом господарювання.

55. У постанові від 16.10.2018 у справ № 9901/415/18 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що оскаржений Указ «Про ліквідацію та утворення місцевих загальних судів» є актом індивідуальної дії, оскільки: виданий Президентом України у результаті застосування вказаних у преамбулі до Указу норм права - пп. 6 п. 161 розділу ХV «Перехідні положення» Конституції України, ст. 19, ч. 1 ст. 21, п. 40 розділу ХII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про судоустрій і статус суддів»; не містить загальнообов`язкових правил поведінки, а передбачає індивідуалізовані приписи щодо ліквідації (п. 1 Указу) й утворення (п. 2 Указу) конкретних судів; адресований судам, які ліквідуються, і утворюваним судам; не регулює певний вид суспільних відносин, а спрямований на припинення та виникнення конкретних правовідносин щодо ліквідації й утворення відповідно судів, передбачених в Указі; не розрахований на багаторазове застосування, а вичерпує дію після завершення процедури ліквідації та створення цих судів.

56. Висновки Верховного Суду у згаданих вище постановах стосувалися інших фактичних обставин та регулюються іншими правовими актами, а тому не можуть бути застосовані до справи, що розглядається.

(в) щодо законності рішення конкурсної комісії Департаменту житлового господарства Дніпровської міської ради з призначення управителів багатоквартирних будинків у місті Дніпрі, оформлене протоколом від 16.01.2020 № 4, та Виконавчого комітету Дніпровської міської ради № 39 від 21.01.2020 "Про призначення управителів багатоквартирних будинків"

57. Закон України «Про особливості здійснення права власності у багатоквартирному будинку» запровадив нові норми права, відповідно до яких співвласники багатоквартирних будинків набули усю повноту прав власників щодо багатоквартирних будинків, у яких вони володіють квартирами. Саме співвласники багатоквартирних будинків визначають форму управління власним будинком і є стороною у договорах управління з управителями.

58. Згідно з п. ст.13 Закону України «Про особливості здійснення права власності у багатоквартирному будинку» у разі якщо протягом одного року з дня набрання чинності цим Законом співвласники багатоквартирного будинку, в якому не створено об`єднання співвласників, не прийняли рішення про форму управління багатоквартирним будинком, управління таким будинком здійснюється управителем, який призначається на конкурсних засадах виконавчим органом місцевої ради, на території якої розташований багатоквартирний будинок... У такому разі ціна послуги з управління багатоквартирним будинком визначається за результатами конкурсу, який проводиться в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної житлової політики і політики у сфері житлово-комунального господарства, а договір про надання послуг з управління багатоквартирним будинком строком на один рік від імені співвласників підписує уповноважена особа виконавчого органу відповідної місцевої ради, за рішенням якого призначено управителя.

Виконавчі комітети не стають стороною договірних відносин, що мають бути встановлені за результатами проведення конкурсу. На реалізацію норм Закону України «Про особливості здійснення права власності у багатоквартирному будинку» та рішення відповідача за результатами проведення конкурсу укладаються договори управління, де сторонами договорів є учасники конкурсу (господарюючі суб`єкти) та співвласники багатоквартирних будинків (не господарюючі суб`єкти).

59. Відтак спірними рішеннями відповідачів №4 від 16.01.2020 та №39 від 21.01.2020 зачіпаються інтереси усіх і кожного мешканця територіальної громади відповідного району м. Дніпро, тобто невизначеного кола осіб.

60. Як зазначалося вище, протоколом засідання конкурсної комісії Департаменту житлового господарства Дніпровської міської ради з призначення управителя багатоквартирного будинку №4 від 16.01.2020 визначено переможців конкурсу.

61. При цьому ані суду першої, ані суду апеляційної відповідачі не надали документів, що були предметом обговорення засідання конкурсної комісії Департаменту житлового господарства Дніпровської міської ради з призначення управителя багатоквартирного будинку та підставою прийняття протоколу №4 від 16.01.2020 з визначення переможців конкурсу.

62. В судовому засіданні апеляційної інстанції представники відповідачів пояснили (також Департамент зазначив у касаційній скарзі), що конкурсні пропозиції було знищено під час затоплення архівної частини, що підтверджується актом від 01.06.2020 №1 про нестачу архівних справ (документів) у структурних підрозділах.

63. При цьому представники відповідачів не змогли пояснити суду чому лише через чотири місяці після проведення конкурсу, матеріали цього конкурсу були передані до архіву. Крім того, не знайшло відповіді питання щодо можливості відтворення вказаної документації, адже всі конкурсанти, вони ж і переможці конкурсу, існують. Відповідачами суду апеляційної інстанції не було надано будь-яких доказів неможливості відтворення конкурсних документів, та в матеріалах справи такі докази відсутні.

64. Враховуючи зазначене, Суд погоджується з позицією суду апеляційної інстанції про те, що за відсутності документів, які були підставою прийняття рішення конкурсної комісії Департаменту житлового господарства Дніпровської міської ради з призначення управителів багатоквартирних будинків у місті Дніпрі, оформлене протоколом №4 від 16.01.2020, таке рішення є немотивованим та необґрунтованим, тобто, прийняте не у спосіб, що визначений Конституцією та законами України, а тому є нечинним.

65. Оскільки рішення Виконавчого комітету Дніпровської міської ради №39 від 21.01.2020 «Про призначення управителів багатоквартирних будинків» є похідним, пов`язаним спільним предметом правозастосування від рішення конкурсної комісії Департаменту житлового господарства Дніпровської міської ради з призначення управителів багатоквартирних будинків у місті Дніпрі, оформлене протоколом №4 від 16.01.2020, та прийнято на його підставі, тому вимоги про визнання його протиправним та нечинним підлягають задоволенню.

66. Отже, Суд поділяє висновки суду апеляційної інстанції про те, що були допущені порушення відповідачами процедури підготовки та прийняття регуляторних актів, які, в свою чергу, порушують права та охоронювані законом інтереси позивача.

67. Водночас Суд погоджується з доводами скаржника про те, що справа не належить до справ незначної складності. Однак саме з огляду на те, що оскаржується акт регуляторного характеру, і судами встановлено саме приналежність акту до регуляторних, що заперечувалося відповідачами, відсутні підстави скасовувати оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції саме з цієї підстави, адже порушення процедури розгляду справи жодним чином не спростовує незаконність процедури прийняття оскаржуваного акта та не впливає на результат розгляду справи.

68. Згідно з положенням ч. 4 ст. 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

69. Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

70. Враховуючи вищезазначене, колегія суддів дійшла висновку, що касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

Керуючись ст. 343, 349, 351, 355, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційні скарги Департаменту житлового господарства Дніпровської міської ради та Виконавчого комітету Дніпровської міської ради залишити без задоволення

Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03 лютого 2022 року у справі №160/7575/20 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і не оскаржується.

Суддя В.М. Кравчук

Суддя А.А. Єзеров

Суддя О.П. Стародуб