Постанова

від 15.04.2024 по справі 320/6150/23

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 320/6150/23 Суддя (судді) першої інстанції: Панченко Н.Д.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 квітня 2024 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд в складі: головуючого - судді Мєзєнцева Є.І., суддів - Епель О.В., Карпушової О.В., при секретарі Присяжній Д.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Київського окружного адміністративного суду від 17 серпня 2023 року у справі за адміністративним позовом товариства з обмеженою відповідальністю Фірма "Технова" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, третя особа без самостійних вимог на предмет спору комунальне підприємство "Теплокомуненерго" Чернігівської міської ради про визнання протиправною та скасування постанови,

ВСТАНОВИВ :

Товариство з обмеженою відповідальністю Фірма "Технова" звернулось до Київського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, третя особа без самостійних вимог на предмет спору комунальне підприємство "Теплокомуненерго" Чернігівської міської ради в якому просило визнати протиправною та скасувати постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 20.07.2022 №797 «Щодо діяльності ліцензіата з виробництва електричної та теплової енергії ТОВ Фірма «Технова».

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 17 серпня 2023 року адміністративний позов задоволено повністю.

В апеляційній скарзі відповідач, посилаючись на неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

Представник відповідача у судовому засіданні підтримав вимоги апеляційної скарги, просив скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

Представник позивача проти задоволення апеляційної скарги заперечував, просив рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Представник третьої особи до судового засідання не з`явився, про дату, час та місце судового засідання був повідомлений належним чином.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши повноту встановлення окружним адміністративним судом фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла наступного висновку.

Судом першої інстанції встановлено, що відповідно до постанови НКРЕКП від 20 липня 2022 року №797 «Щодо діяльності ліцензіата з виробництва електричної та теплової енергії ТОВ Фірма «Технова» у зв`язку із введенням в Україні воєнного стану (далі по тексту Постанова №797), якою відповідно до Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» та у зв`язку з воєнним станом в Україні, введеним згідно з Указом Президента Украйни від 24.02.2022 № 64/2022 та продовженим Указами Президента Украйни від 14.03.2022 № 133/2022, від 18.04.2022 № 59/2022 та від 17.05.2022 № 341/2022:

1) позивачу кошти у сумі 500 874,49 тис. грн, що зазначені у постановах НКРЕКП від 04.12.2018 №1644, від 26.11.2019 №2541, від 06.10.2021 №1717 спрямувати на виконання заходів по відновленню засобів провадження ліцензованої діяльності з виробництва електричної та/або теплової енергії, пошкоджених (зруйнованих) внаслідок бойових дій, проведенню аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, а також інших зобов`язань для забезпечення стабільної діяльності товариства під час проходження опалювального сезону 2022/2023 років;

2) позивачу надати до НКРЕКП на погодження перелік заходів по відновленню засобів провадження ліцензованої діяльності з виробництва електричної та/або теплової енергії, пошкоджених (зруйнованих) внаслідок бойових дій, проведенню аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, а також інших зобов`язань для забезпечення стабільної діяльності товариства під час проходження опалювального сезону 2022/2023 років з врахуванням положень Порядку формування інвестиційних програм ліцензіатів з виробництва електричної та теплової енергії на теплоелектроцентралях та когенераційних установках, затвердженого постановою НКРЕКП від 15.10.2015 № 2585, та/або Тимчасового порядку дій суб`єктів господарювання, які провадять господарську діяльність з виробництва електричної та/або з виробництва теплової енергії на атомних електростанціях, на теплоелектроцентралях, теплових електростанціях та когенераційних установках, включаючи теплоелектроцентралі, теплоелектростанції та когенераційні установки з використанням альтернативних джерел енергії, з відновлення об`єктів виробництва електричної та/або теплової енергії, пошкоджених (зруйнованих) внаслідок бойових дій, у період дії в Україні воєнного стану, затвердженого постановою НКРЕКП від 05.07.2022 №689, на суму коштів, визначених пунктом 1 цієї постанови;

3) пункт 2 постанови НКРЕКП від 06.10.2021 №1717 виключити, у зв`язку з чим пункт 3 вважати пунктом 2;

4) ця постанова набирає чинності з дня її прийняття.

В обґрунтуванні відповідних рішень, зокрема і Постанови №797 зазначено, що у зв`язку із військовою агресією Російської Федерації на території України та введенням воєнного стану в Україні відповідно до Указу Президента Украйни від 24.02.2022 № 64/2022 (зі змінами), з метою виконання ТОВ Фірма «Технова» оперативних дій (заходiв) з відновлення об`єктів виробництва електричної та теплової енергії, пошкоджених (зруйнованих) внаслідок проведення бойових дій, а також звернень до НКРЕКП ТОВ «ЄВРО-РЕКОНСТРУКЦІЯ» та ТОВ «СУМИТЕПЛОЕНЕРГО» щодо питання фінансування переоснащення систем подачі, приготування та спалювання на котлах вугілля марки «А» та «П» на вугілля марки «Г» та «ДГ» у зв`язку із неможливістю поставок вугілля марки «А» та «П», Департаментом енергоринку опрацьовано питання щодо можливих джерел фінансування зазначених заходів задля отримання додаткового джерела фінансування щодо відновлення теплопостачання та відбудови ТЕЦ.

На засіданнях НКРЕКП, які проводились у формі відкритого слухання, зокрема, по ТОВ «Фірма «Технова» були прийняті наступні постанови:

1) постанова НКРЕКП від 04.12.2018 № 1644 «Про здійснення заходу державного регулювання до ТОВ Фірма «Технова» за результатами перевірки дотримання Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії», якою передбачено прийняття рішення про зміну тарифу на відпуск електричної енергії шляхом його зміни в бік зменшення на загальну суму 350 989,57 тис. грн (без ПДВ), урахувавши: суму не профінансованих та неосвоєних коштів, передбачених схваленою Інвестиційною програмою на 2014 piк, за джерелом фінансування «Невикористані кошти 2013 року» у розмірі 13 410,69 тис. грн (без ПДВ); суму невикористаних коштів схваленої Інвестиційної програми на 2014 рік у розмірі 69 124,09 тис. грн (без ПДВ); суму не профінансованих та неосвоєних коштів, передбачених схваленню Інвестиційною програмою на 2016 рік, за джерелом фінансування «Невикористані кошти 2015 року» у розмірі 45 939,44 ти. грн (без ПДВ); суму невикористаних коштів схваленої Інвестиційної програми на 2016 рік у розмірі 39 071,80 тис. грн (без ПДВ); суму перевищення вартості виконання заходів схваленої Інвестиційної програми на 2016 рік понад 5% у розмірі 349,20 тис. грн (без ПДВ); суму профінансованих, але не освоєних коштів, передбачених схваленою Інвестиційною програмою на 2016 рік, у розмірі 820,10 тис. грн (без ПДВ); суму економії коштів, що склалась по статті витрат «Паливо» та за рахунок зміни обсягів виробництва електричної енергії у 2014 та 2016 роках, у розмірі 105 452,00 тис. грн (без ПДВ); суму економії коштів, отриманої за результатами діяльності з виробництва електричної енергії у 2014 2016 роках, а саме в результаті не фінансованих витрат порівняно із розрахунковими витратами у тарифі на відпуск електричної енергії, з урахуванням сум перевищення фактичних витрат від розрахунку показників, у розмірі 64 723,03 тис. грн (без ПДВ); суму додаткового доходу за рахунок збільшення обсягів виробництва електричної енергії у 2016 році у розмірі 12 099,22 тис. грн (без ПДВ);

2) постанова НКРЕКП від 26.11.2019 № 2541 «Про накладення штрафу на ТОВ Фірма «Технова» за порушення Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії та здійснення заходів державного регулювання», якою передбачено прийняття рішення про зміну тарифу на відпуск електричної енергії (державної регульованої ціни на електричну енергію) шляхом його зміни в бік зменшення на загальну суму 77 985,53 тис. грн (без ПДВ), урахувавши: суму невикористаних коштів схваленої Інвестиційної програми на 2017 рік у розмірі 19 005,54 тис. грн (без ПДВ); суму перевищення вартості виконання заходів Інвестиційної програми на 2017 рік понад п`ять відсотків у розмірі 9,56 тис. грн (без ПДВ); суму перевищення вартості виконання заходів Інвестиційної програми на 2018 рік понад п`ять відсотків у розмірі 0,01 тис. грн (без ПДВ); суму економії коштів, яка склалась за результатами виконання IП 2017 року, у розмірі 9 074,85 тис. грн (без ПДВ); суму економії коштів, яка склалась за результатами виконання ІП 2018 року, у розмірі 8 954,26 тис. грн (без ПДВ); суму додаткового доходу від збільшення обсягу товарної продукції у 2018 році у розмірі 11 473,26 тис. грн (без ПДВ); суму економії коштів, отриманої за результатом діяльності з виробництва електричної енергії у 2018 році, а саме у результаті недофінансування витрат порівняно із розрахунковими витратами у тарифі на відпуск електричної енергії, у розмірі 29 468,3 тис. грн (без ПДВ);

3) постанова НКРЕКП від 06.10.2021 № 1717 «Про накладення штрафу на ТОВ Фірма «Технова» за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, та порушення Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії та здійснення заходів державного регулювання», якою передбачено урахувати в Інвестиційній програмі на 2022 рік статтю «Додатково отриманий дохід за результатом діяльності у І півріччі 2019 року» без додаткових джерел фінансування на загальну суму додатково отриманого доходу від здійснення ліцензованої діяльності з виробництва електричної енергії в розмірі 71 899,39 тис. грн (без ПДВ).

В обґрунтуванні також вказано, що виконання вищезазначених рішень було неможливе з наступних причин:

1)оскарження постанов НКРЕКП у судовому порядку ТОВ «Фірма «Технова» не погоджуючись з положеннями постанов від 04.12.2018 №№ 1644 та 1645, звернулося до суду з позовом про їх визнання протиправними та скасування (справа №640/21345/18). У результаті судових тяжб постановою Верховного Суду від 20.04.2022 у задоволенні позову відмовлено;

2) відсутність встановленої державної регульованої ціни на електричну енергію у зв`язку з відсутністю прийнятих рішень Кабінету Міністрів України про тимчасову підтримку виробників, що здійснюють комбіноване виробництво електричної тa теплової енергiї на теплоелектроцентралях. Законом України «Про ринок електричної енергії» передбачається надання тимчасової підтримки для виробників, що здійснюють комбіноване виробництво електричної та теплової енергії на теплоелектроцентралях, для проведення їх реконструкції та/або модернізації. Цим Законом визначено, що з метою забезпечення надійного та безперебійного централізованого теплопостачання Кабінет Міністрів України може прийняти рішення про тимчасову підтримку деяких виробників, що здійснюють комбіноване виробництво електричної та теплової енергії на теплоелектроцентралях, для проведення їх реконструкції та/або модернізації (пункт 12 розділу ХVІІ «Прикінцеві та перехідні положення»). На даний час Кабінетом Міністрів України рішення про тимчасову підтримку виробників, що здійснюють комбіноване виробництво електричної та теплової енергії на теплоелектроцентралях, не приймались;

3) станом на сьогодні, зокрема, ТОВ «Фірма «Технова» не надано жодної інформації щодо виконання зазначених рішень НКРЕКП в частині урахування в Інвестиційних програмах ліцензіата статті «Додатково отриманий дохід за результатом діяльності» без додаткових джерел фінансування.

Враховуючи викладене, Департаментом енергоринку запропоновано, зокрема, позивачу кошти у сумі 500 874,49 тис. грн, що визначені означеними вище постановами НКРЕКП, направити на виконання заходів по відновленню засобів провадження ліцензованої діяльності з виробництва електричної та/або теплової енергії, пошкоджених (зруйнованих) внаслідок бойових дій, проведенню аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, а також інших зобов`язань для забезпечення стабільної діяльності товариства під час проходження опалювального сезону 2022/2023 рр.

Визначена відповідачем у спірній постанові сума 500 874,49 тис. грн, яку відповідачем постановлено спрямувати на виконання заходів по відновленню засобів провадження ліцензованої діяльності з виробництва електричної та/або теплової енергії, пошкоджених (зруйнованих) внаслідок бойових дій, проведенню аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, а також інших зобов`язань для забезпечення стабільної діяльності товариства під час проходження опалювального сезону 2022/2023 років, складається з наступних сум:

- 350 989,57 тис. грн (без ПДВ), які означені у постанові НКРЕКП від 04.12.2018 №1644 в якості загальної суми без ПДВ, на яку Департаменту із врегулювання відносин у сфері енергетики, у межах здійснення заходу державного регулювання слід підготувати та винести на засідання НКРЕКП, що проводиться у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (перегляду) позивачу тарифу на відпуск електричної енергії шляхом його зміни у бік зменшення;

- 77 985,53 тис. грн, які означені у постанові НКРЕКП від 26.11.2019 №2541 в якості загальної суми без ПДВ, на яку відповідно до пунктів 1, 13 частини першої статті 4, частини другої статті 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» Департаменту із врегулювання відносин у сфері енергетики слід підготувати та винести на засідання НКРЕКП, що проводиться у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (перегляду) позивачу тарифу на відпуск електричної енергії (державної регульованої ціни на електричну енергію) шляхом його зміни у бік зменшення. Штраф у розмірі 255 000,00 грн, застосований до позивача пунктом 1 означеної постанови, не входить до визначеної у пункті 1 суми 77 985,53 тис. грн;

- 71 899,39 тис. грн які означені у постанові НКРЕКП від 06.10.2021 №1717в якості суми без ПДВ, на яку відповідно до пункту 1 частини першої та пункту 1 частини другої статті 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» у межах здійснення заходів державного регулювання, зобов`язано позивача урахувати в Інвестиційній програмі на 2022 рік статтю «Додатково отриманий дохід за результатом діяльності у І півріччі 2019 року» без додаткових джерел фінансування на загальну суму додатково отриманого доходу від здійснення ліцензованої діяльності з виробництва електричної енергії. Штрафні санкції у розмірі 255 000,00 грн, означені у пункті 1 цієї постанови, не входить до визначеної у пункті 2 суми 71 899,39 тис. грн.

Вважаючи постанову відповідача щодо діяльності ліцензіата з виробництва електричної та теплової енергії у зв`язку із введенням в Україні воєнного стану протиправною, позивач звернувся до адміністративного суду з відповідною позовною заявою.

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення визначає Закон України від 22.09.2016 № 1540-VIII «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі по тексту також Закон № 1540-VIII).

Частиною першою статті 1 Закону № 1540-VIII встановлено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який утворюється Кабінетом Міністрів України.

Особливості спеціального статусу Регулятора обумовлюються його завданнями і повноваженнями та визначаються цим Законом, іншими актами законодавства і полягають, зокрема, в особливостях організації та порядку діяльності Регулятора, в особливому порядку призначення членів Регулятора та припинення ними повноважень, у спеціальних процесуальних засадах діяльності Регулятора та гарантії незалежності в прийнятті ним рішень у межах повноважень, визначених законом, встановленні умов оплати праці членів та працівників Регулятора.

Регулятор є колегіальним органом, що здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 1540-VIII Регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема у сфері енергетики: діяльності з виробництва, передачі, розподілу, постачання електричної енергії, зберігання енергії; діяльності з організації купівлі-продажу електричної енергії на ринку «на добу наперед» та внутрішньодобовому ринку, забезпечення купівлі електричної енергії за «зеленим» тарифом, трейдерської діяльності; діяльності з транспортування, розподілу, зберігання (закачування, відбору), надання послуг установки LNG, постачання природного газу; діяльності з транспортування нафти, нафтопродуктів та інших речовин трубопровідним транспортом.

В силу приписів частин першої та другої статті 3 Закону № 1540-VIIIРегулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

Регулятор здійснює державне регулювання шляхом:

1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом;

2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг;

3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом;

4) державного контролю та застосування заходів впливу;

5) використання інших засобів, передбачених законом.

Порядок організації роботи Регулятора та прийняття рішень визначений положеннями статті 14 Закону № 1540-VIII, відповідно до частин першої четвертої, шостої - дев`ятої якої засідання Регулятора є основною формою його роботи як колегіального органу. Порядок організації роботи Регулятора, зокрема проведення його засідань, визначається регламентом, що затверджується Регулятором, та підлягає оприлюдненню на його офіційному веб-сайті.

Засідання Регулятора проводяться у формі відкритих слухань. На відкритих слуханнях розглядаються всі питання, розгляд яких належить до повноважень Регулятора, крім питань, що містять таємну інформацію.

У разі розгляду Регулятором питання, що містить таємну інформацію, порядок доступу до якої регулюється законом, Регулятор приймає рішення про розгляд такого питання в режимі закритого слухання.

Засідання Регулятора є правомочними у разі присутності на ньому більшості із загального складу Регулятора. У відкритих слуханнях мають право брати участь представники суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, організацій, що представляють інтереси споживачів, громадських організацій, засобів масової інформації та інші заінтересовані особи.

У разі розгляду питання на закритих слуханнях Регулятор приймає рішення щодо доступу осіб, які можуть бути присутніми на таких слуханнях.

Регулятор на своїх засіданнях:

1) розглядає та приймає рішення з питань, що належать до його компетенції;

2) розглядає і схвалює в межах своїх повноважень проекти актів законодавства, пропозиції стосовно вдосконалення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг;

3) приймає нормативно-правові акти з питань, що належать до його компетенції;

4) затверджує щорічний звіт Регулятора;

5) затверджує регламент Регулятора;

6) розглядає справи про адміністративні правопорушення;

7) розглядає справи щодо видачі ліцензій та дотримання суб`єктами господарювання ліцензійних умов, а також щодо застосування санкцій за порушення ліцензійних умов та законодавства з питань державного регулювання діяльності суб`єктів природних монополій та суміжних ринків.

Перелік питань, що вносяться на розгляд Регулятора, оприлюднюється не пізніше як за три робочі дні до дня проведення засідання на офіційному веб-сайті Регулятора.

Разом з переліком питань, що вносяться на розгляд Регулятора, підлягають оприлюдненню на офіційному веб-сайті Регулятора проекти рішень Регулятора та обґрунтування до них, одержані зауваження та пропозиції, а також вмотивована позиція Регулятора щодо одержаних зауважень.

Рішення Регулятора не підлягають державній реєстрації Міністерством юстиції України. Відсутність державної реєстрації рішень Регулятора не є підставою для відмови суду у прийнятті заяви про їх оскарження.

Регулятор веде реєстр всіх прийнятих рішень та забезпечує вільний доступ до них на своєму офіційному веб-сайті у затвердженому ним порядку.

Рішення Регулятора, що мають ознаки регуляторних актів, та рішення з питань встановлення тарифів на товари (послуги) суб`єктів природних монополій, цін (тарифів) для населення (якщо відповідні повноваження щодо встановлення цін (тарифів) надані спеціальними законами) набирають чинності з дня, наступного за днем їх оприлюднення на офіційному веб-сайті Регулятора, якщо більш пізній строк набрання чинності не встановлено самим рішенням, але не раніше дня оприлюднення рішення. Регулятор оприлюднює свої рішення не пізніше п`яти робочих днів з дня їх прийняття.

Інші рішення Регулятора набирають чинності з дня їх прийняття, якщо рішенням не встановлено більш пізній строк набрання чинності, та доводяться до відома осіб, на яких поширюється їх дія, у порядку, встановленому Регулятором.

Рішення Регулятора, крім тих частин рішень, що містять таємну інформацію, підлягають оприлюдненню протягом п`яти робочих днів з дня їх прийняття на офіційному веб-сайті Регулятора. Обсяг конфіденційної інформації, що не підлягає розкриттю, визначається Регулятором на підставі клопотання заінтересованих осіб з урахуванням вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Рішення Регулятора є обов`язковими до виконання суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг.

Відповідно до пунктів 1, 11-13, 15, 21, 22-1, 26 частини першої статті 26 Закону № 1540-VIIIдля ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор: приймає обов`язкові до виконання рішення з питань, що належать до його компетенції; контролює додержання ліцензіатами законодавства у відповідній сфері регулювання і ліцензійних умов провадження господарської діяльності та вживає заходів до запобігання порушенням ліцензійних умов; розглядає справи про порушення ліцензійних умов, а також справи про адміністративні правопорушення і за результатами розгляду приймає рішення про застосування санкцій, накладення адміністративних стягнень у випадках, передбачених законом, приймає у межах своєї компетенції рішення про направлення до відповідних державних органів матеріалів про виявлені факти порушення законодавства; встановлює державні регульовані ціни і тарифи на товари (послуги) суб`єктів природних монополій та інших суб`єктів господарювання, що провадять діяльність на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг, якщо відповідні повноваження надані Регулятору законом, та змінює їх за результатами перевірки або моніторингу; здійснює моніторинг та аналіз ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; схвалює/затверджує інвестиційні програми (плани розвитку) суб`єктів, діяльність яких регулюється Регулятором, у випадках, встановлених законом, та вносить зміни до них відповідно до порядку, затвердженого Регулятором; проводить розслідування порушень щодо функціонування ринків електричної енергії та природного газу відповідно до затвердженого порядку; виконує інші функції та повноваження, визначені законом.

Системний аналіз зазначених положень Закону № 1540-VIII дає підстави для висновку про наявність у відповідача повноважень на здійснення державного регулювання, моніторингу та контролю за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг та вчинення законодавчо визначених дій за наслідками здійснення державного регулювання, моніторингу та контролю. Даний перелік є вичерпним та не підлягає розширенню.

Відповідно до частини другої статті 2 Закону № 1540-VIIIдержавне регулювання у сферах, визначених у частині першій цієї статті, здійснюється Регулятором відповідно до цього Закону, а також законів України «Про природні монополії», «Про ринок електричної енергії», «Про ринок природного газу», «Про трубопровідний транспорт», «Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерацію) та використання скидного енергопотенціалу», «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг», «Про теплопостачання», «Про питну воду та питне водопостачання», «Про енергетичну ефективність», інших актів законодавства, що регулюють відносини у відповідних сферах.

В силу положень частин першої та другої статті 20 Закону № 1540-VIIIРегулятор здійснює моніторинг функціонування ринків у сферах енергетики та комунальних послуг, який забезпечується шляхом проведення аналізу та оцінки обставин згідно переліку, визначеному в цій частині.

Порядок здійснення моніторингу ринків у сферах енергетики та комунальних послуг визначається Регулятором.

Регулятор оприлюднює результати моніторингу функціонування ринків у сферах енергетики та комунальних послуг на своєму офіційному веб-сайті.

Порядок здійснення НКРЕКП контролю врегульовано статтею 19 Закону № 1540-VIII, відповідно до частин першої та четвертої якої Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю).

Під час здійснення державного контролю Регулятор має право:

1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов;

2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо- та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу;

3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю;

4) призначати експертизу, одержувати пояснення, у тому числі працівників суб`єкта господарювання, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю;

5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень;

6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом;

7) за результатами перевірки або моніторингу приймати рішення про встановлення (зміну) тарифів на товари (послуги) суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, та внесення змін до відповідних інвестиційних програм.

Судом встановлено, що спірна постанова винесена відповідно до Закону № 1540-VIII, у зв`язку з воєнним станом в Україні.

Беручи до уваги, що спірна постанова не містить посилань на Закони України «Про природні монополії», «Про ринок електричної енергії», «Про ринок природного газу», «Про трубопровідний транспорт», «Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерацію) та використання скидного енергопотенціалу», «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг», «Про теплопостачання», «Про питну воду та питне водопостачання», «Про енергетичну ефективність», інші акти законодавства, що регулюють відносини у відповідних сферах, є підстави вважати, що вона винесена не в рамках здійснення відповідачем заходів державного регулювання в силу положень частини другої статті 2 Закону № 1540-VIII.

Водночас, зважаючи на відсутність результатів моніторингу функціонування ринків у сферах енергетики та комунальних послуг на офіційному веб-сайті НКРЕКП щодо обставин, зазначених у спірній постанові, суд дійшов висновку, що вона винесена в рамках здійснення відповідачем заходів моніторингу відповідно до статті 20 Закону № 1540-VIII.

Оскільки спірною постановою відповідач вимагає від позивача вчинити дії зобов`язального характеру, які фактично зводяться до виконання попередньо винесених постанов №№ 1644, 2541 та 1717 в частині зобов`язання Департаменту із врегулювання відносин у сфері енергетики, у межах здійснення заходу державного регулювання підготувати та винести на засідання НКРЕКП, що проводиться у формі відкритого слухання, проекти рішень щодо встановлення (перегляду) позивачу тарифу на відпуск електричної енергії шляхом його зміни у бік зменшення, а також в частині зобов`язання позивача урахувати в Інвестиційній програмі на 2022 рік статтю «Додатково отриманий дохід за результатом діяльності у І півріччі 2019 року» без додаткових джерел фінансування на загальну суму додатково отриманого доходу від здійснення ліцензованої діяльності з виробництва електричної енергії, суд вважає, що така постанова повинна бути винесена відповідачем в рамках здійснення державного контролю за дотриманням позивачем законодавства у відповідній сфері та ліцензійних умов шляхом проведення перевірки.

Проте, як встановлено судом, підтверджується матеріалами справи та не спростовано відповідачем, спірна постанова винесена не за наслідками проведення державного контролю за дотриманням позивачем законодавства у відповідній сфері та ліцензійних умов шляхом проведення перевірки.

Крім того, як вже зазначалося судом, спірна постанова винесена відповідно до Закону № 1540-VIII та у зв`язку із введенням воєнного стану в Україні.

Суд зазначає, що загальними вимогами, які висуваються до акта індивідуальної дії, як акта правозастосування, є його обґрунтованість та вмотивованість, тобто наведення конкретних підстав його прийняття (фактичних і юридичних).

Аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 04.02.2021 у справі №818/1159/17.

Невиконання законодавчо встановлених вимог щодо змісту, форми, обґрунтованості та вмотивованості акта індивідуальної дії призводить до його протиправності.

Суд зауважує, що оскаржувана постанова відповідача є актом індивідуальної дії, прийнятим суб`єктом владних повноважень з метою реалізації положень нормативно-правового акту (актів) щодо конкретної життєвої ситуації, який не містить загальнообов`язкових правил поведінки та стосується прав і обов`язків чітко визначеного суб`єкта (суб`єктів), якому він адресований.

Водночас невиконання суб`єктом публічного права законодавчо встановлених вимог щодо змісту, форми, обґрунтованості та вмотивованості акта індивідуальної дії призводить до його протиправності.

Аналогічна правова позиція була викладена Верховним Судом у постанові від 04.12.2018 у справі № 821/1173/17 (№ К/9901/62719/18).

Водночас, у спірній постанові не міститься посилань на чітко встановлені норми чинного законодавства, якими НКРЕКП надано повноваження на її винесення, а лише міститься посилання на Закон № 1540-VIII та Укази Президента України від 24.02.2022 №64/2022, від 14.03.2022 №133/022, від 18.04.2022 №259/2022, від 17.05.2022 №341/2022 щодо введення воєнного стану в Україні.

Водночас, суд зауважує, що такими Указами відповідачу не було розширено повноваження щодо здійснення державного регулювання за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, Положення Закону № 1540-VIII у цій частині також не підлягали розширенню.

Щодо зазначених у спірній постанові №797 коштів у сумі 350 989,57 тис. грн, відповідно до постанові НКРЕКП від 04.12.2018 №1644, та коштів у сумі 77 985,53 тис. грн, відповідно до постанові НКРЕКП від 26.11.2019 №2541 та входять до загальної суми коштів - 500 874,49 тис. грн, які відповідач зобов`язує спрямувати на виконання заходів по відновленню засобів провадження ліцензованої діяльності з виробництва електричної та/або теплової енергії, пошкоджених (зруйнованих) внаслідок бойових дій, проведенню аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, а також інших зобов`язань для забезпечення стабільної діяльності товариства під час проходження опалювального сезону 2022/2023 років, суд зазначає таке.

У резолютивній частині постанови від 04.12.2018 № 1644 зазначено, що на кошти у сумі 350 989,57 тис. грн (без ПДВ) Департаменту із врегулювання відносин у сфері енергетики, у межах здійснення заходу державного регулювання слід підготувати та винести на засідання НКРЕКП, що проводиться у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (перегляду) позивачу тарифу на відпуск електричної енергії шляхом його зміни у бік зменшення.

У резолютивній частині постанови від 26.11.2019 №2541 зазначено, що на кошти у сумі 77 985,53 тис. грн, (без ПДВ) відповідно до пунктів 1, 13 частини першої статті 4, частини другої статті 17 Закону № 1540-VIIІ Департаменту із врегулювання відносин у сфері енергетики слід підготувати та винести на засідання НКРЕКП, що проводиться у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (перегляду) позивачу тарифу на відпуск електричної енергії (державної регульованої ціни на електричну енергію) шляхом його зміни у бік зменшення.

У пункті 39 постанови Верховного Суду від 24.11.2021 у справі №320/5797/19 сформована наступна правова позиція: «пункт 2 резолютивної частини Постанови № 1852 містить рекомендації, які стосуються винятково структурного підрозділу НКРЕКП, а саме Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики НКРЕКП і не породжує жодних безпосередніх правових наслідків для позивача, як це передбачено у висновках Верховного Суду, викладених у постановах від 04.02.2019 у справі № 826/14482/17 (адміністративне провадження К/9901/41832/18) та від 14.03.2019 у справі № 826/3880/18 (адміністративне провадження К/9901/58821/18).

Водночас, як зауважує НКРЕКП, доручення підготувати проект рішення, ще не є остаточним рішенням щодо встановлення (перегляду) тарифів, та передбачає майбутнє обговорення та голосування за проект на комісії НКРЕКП з урахуванням всіх обставин, що склалися, а тому пункт 2 резолютивної частини Постанови № 1852 за своєю природою жодним чином не порушує права Позивача.

Припис у п. 2 Постанови НКРЕКП «Про накладення штрафу на ПРАТ «Київобленерго» за порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії, Ліцензійних умов з постачання електричної енергії та здійснення заходів державного регулювання» від 06.09.2019 № 1852 - не поширюється на Позивача, жодним чином не впливає на його права і обов`язки й адресований Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики. 2. Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики, у межах здійснення заходів державного регулювання, відповідно до пунктів 1, 13 частини першої та пункту 1 частини другої статті 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» підготувати та винести на засідання НКРЕКП, що проводитиметься у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (перегляду) тарифу на розподіл електричної енергії ПРAT «Київобленерго» шляхом його зміни в бік зменшення на позитивну суму необґрунтованого недовиконання інвестиційної програми, програми ремонтів та надлишково отриманого доходу від здійснення ліцензованої діяльності за 2018 рік у розмірі 63 329;47 тис. грн (без ПДВ)».

Оскільки положення постанов від 04.12.2018 № 1644 та від 26.11.2019 №2541 щодо підготовки та винесення на засідання НКРЕКП проектів рішень щодо встановлення (перегляду) позивачу тарифів на відпуск електричної енергії шляхом його зміни у бік зменшення суми 350 989,57 тис. грн та 77 985,53 тис. грн, які увійшли до загальної суми коштів, які відповідач спірною постановою зобов`язує позивача спрямувати на виконання заходів по відновленню засобів провадження ліцензованої діяльності з виробництва електричної та/або теплової енергії, пошкоджених (зруйнованих) внаслідок бойових дій, проведенню аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, а також інших зобов`язань для забезпечення стабільної діяльності товариства під час проходження опалювального сезону 2022/2023 років, по своїй суті є організаційно-розпорядчими актами внутрішнього-спрямованого змісту, не є індивідуальними актами у цих частинах, а тому не можуть бути покладені в основу спірної постанови №797.

Крім того, відповідач, на якого покладено обов`язок доказування в адміністративному процесі, не надав суду доказів, якими б підтверджувалося винесення НКРЕКП остаточних рішень щодо встановлення (перегляду) тарифів, щодо яких Департаменту було доручено підготувати та винести на засідання НКРЕКП проекти рішень щодо встановлення (перегляду) позивачу тарифу на відпуск електричної енергії шляхом його зміни у бік зменшення.

За такого правового регулювання, враховуючи вищевикладену правову позицію, постанови від 04.12.2018 № 1644 та від 26.11.2019 №2541 щодо підготовки та винесення на засідання НКРЕКП проектів рішень щодо встановлення (перегляду) позивачу тарифів на відпуск електричної енергії шляхом його зміни у бік зменшення суми 350 989,57 тис. грн та 77 985,53 тис. грн, які увійшли до загальної суми коштів, які відповідач спірною постановою зобов`язує позивача спрямувати на виконання означених заходів, резолютивна частина яких адресована Департаменту щодо підготовки та винесення на засідання НКРЕКП проектів рішень є організаційно-розпорядчими актами внутрішнього-спрямованого змісту, не є індивідуальними актами, а тому не передбачають для позивача жодних обов`язків і обмежень та, відповідно, не можуть слугувати підставою для вчинення позивачем дій зобов`язального характеру, означених у спірній постанові.

Оскільки судом встановлено, що у позивача відсутній обов`язок вчинення будь-яких дій зобов`язального характеру щодо визначених у постановах від 04.12.2018 № 1644 та від 26.11.2019 №2541 коштів у сумі 350 989,57 тис. грн та 77 985,53 тис. грн, останній, відповідно, не може бути змушений виконувати спірну постанову №797 у частині спрямування цих коштів на цілі, визначені у цій постанові.

Щодо зазначених у спірній постанові №797 коштів у розмірі 71 899,39 тис. грн які означені у постанові НКРЕКП від 06.10.2021 №1717 та входять до загальної суми коштів - 500 874,49 тис. грн, які відповідач зобов`язує спрямувати на виконання заходів по відновленню засобів провадження ліцензованої діяльності з виробництва електричної та/або теплової енергії, пошкоджених (зруйнованих) внаслідок бойових дій, проведенню аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, а також інших зобов`язань для забезпечення стабільної діяльності товариства під час проходження опалювального сезону 2022/2023 років, суд зазначає таке.

Пунктом 2 постанови НКРЕКП від 06.10.2021 №1717 зобов`язано позивача у межах здійснення заходів державного регулювання, урахувати в Інвестиційній програмі на 2022 рік статтю «Додатково отриманий дохід за результатом діяльності у І півріччі 2019 року» без додаткових джерел фінансування на загальну суму додатково отриманого доходу від здійснення ліцензованої діяльності з виробництва електричної енергії в розмірі 71 899,39 тис. грн.

Водночас, пунктом 1 спірної постанови №797 кошти у розмірі 71 899,39 тис. грн відповідач постановив спрямувати на виконання заходів по відновленню засобів провадження ліцензованої діяльності з виробництва електричної та/або теплової енергії, пошкоджених (зруйнованих) внаслідок бойових дій, проведенню аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, а також інших зобов`язань для забезпечення стабільної діяльності товариства під час проходження опалювального сезону 2022/2023 років; відповідно до пункту 3 спірної постанови №797 пункт 2 постанови НКРЕКП від 06.10.2021 №1717 виключено.

Тобто, фактично з дати набрання чинності спірною постановою №797 від 20.07.2022 пункт 2 постанови НКРЕКП від 06.10.2021 №1717 втратив чинність та, відповідно, не підлягає виконанню позивачем як такий, що не передбачає для позивача жодних обов`язків і обмежень.

В свою чергу, відповідачем без законодавчо встановленого здійснення заходу державного контролю за дотриманням позивачем законодавства у відповідній сфері та ліцензійних умов, позивача зобов`язано спірною постановою №797 спрямувати на виконання заходів по відновленню засобів провадження ліцензованої діяльності з виробництва електричної та/або теплової енергії, пошкоджених (зруйнованих) внаслідок бойових дій, проведенню аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, а також інших зобов`язань для забезпечення стабільної діяльності товариства під час проходження опалювального сезону 2022/2023 років кошти у розмірі 71 899,39 тис. грн

Суд зазначає, що невиконання Регулятором вимог закону щодо порядку здійснення наданих йому повноважень призводить до визнання таких дій незаконними та відсутності правових наслідків таких дій та прийнятих за результатами їх вчинення рішень.

Крім того, відповідачем не надано жодних доводів, підтверджених належними та допустимими доказами, щодо наявності у нього повноважень на зміну раніше обраного заходу державного регулювання до позивача у зв`язку із здійсненням заходу державного контролю (перевірки), за наслідками якого було винесено постанову №1717 від 06.10.2021.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позовних вимог у повному обсязі.

Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Решта тверджень та посилань сторін судовою колегією апеляційного суду не приймається до уваги через їх неналежність до предмету позову або непідтвердженість матеріалами справи.

При цьому, колегія суддів зазначає, що згідно з п. 30. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Hirvisaari v. Finland" від 27 вересня 2001 р., рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .

Однак, згідно з п. 29 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Ruiz Torija v. Spain" від 9 грудня 1994 р., статтю 6 п. 1 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи.

За правилами ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись статтями 308, 310, 315, 316, 321, 322, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг залишити без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 17 серпня 2023 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена безпосередньо до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного суду у тридцятиденний строк в порядку, встановленому статтями 329-331 КАС України.

Головуючий суддя Є.І.Мєзєнцев

cуддя О.В.Епель

суддя О.В.Карпушова