Постанова

від 18.10.2024 по справі 320/6150/23

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 жовтня 2024 року

м. Київ

справа № 320/6150/23

адміністративне провадження № К/990/17963/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Бучик А.Ю. та судді Єзерова А.А., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю Фірма "Технова"

до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг,

третя особа без самостійних вимог на предмет спору: Комунальне підприємство "Теплокомуненерго" Чернігівської міської ради,

про визнання протиправною та скасування постанови

за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, на рішення Київського окружного адміністративного суду у складі судді Панченко Н.Д. від 17 серпня 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Мєзєнцева Є.І., Епель О.В., Карпушової О.В., від 15 квітня 2024 року

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У березні 2023 року Товариство з обмеженою відповідальністю Фірма "Технова" (далі - позивач; ТОВ Фірма "Технова", Товариство) звернулося до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - відповідач; НКРЕКП, Регулятор), в якому просив визнати протиправною та скасувати постанову НКРЕКП від 20 липня 2022 року № 797 "Щодо діяльності ліцензіата з виробництва електричної та теплової енергії ТОВ Фірма "Технова" у зв`язку із введенням в Україні воєнного стану".

2. На обґрунтування позовних вимог ТОВ Фірма "Технова" зазначало, що відповідач не має повноважень зобов`язати Товариство направляти кошти, зазначені у постановах НКРЕКП (від 04 грудня 2018 року № 1644 "Про здійснення заходу державного регулювання до ТОВ Фірма "Технова" за результатами перевірки дотримання Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії", від 26 листопада 2019 року № 2541 "Про накладення штрафу на ТОВ Фірма "Технова" за порушення Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії та здійснення заходів державного регулювання" та від 06 жовтня 2021 року № 1717 "Про накладення штрафу на ТОВ Фірма "Технова" за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, та порушення Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії та здійснення заходів державного регулювання"), на виконання заходів з відновлення засобів провадження ліцензованої діяльності з виробництва електричної та/або теплової енергії, пошкоджених (зруйнованих) внаслідок бойових дій, проведенню аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, а також інших зобов`язань для забезпечення стабільної діяльності Товариства під час проходження опалювального сезону 2022/2023 років.

На підтвердження своїх вимог позивач також покликався на незаконність і необґрунтованість постанов НКРЕКП від 04 грудня 2018 року № 1644, від 26 листопада 2019 року № 2541 та від 06 жовтня 2021 року № 1717, на підставі яких винесена оскаржувана постанова, і те, що Закон України від 22 вересня 2016 року № 1540-VIII «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі - Закон № 1540-VIII), Укази Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 "Про введення воєнного стану в Україні", від 14 березня 2022 року № 133/2022 "Про продовження строку дії воєнного стану в Україні", від 18 квітня 2022 року № 259/2022 "Про продовження строку дії воєнного стану в Україні" та від 17 травня 2022 року № 341/2022 "Про продовження строку дії воєнного стану в Україні" не надають відповідачу повноважень переглядати вже обрані заходи державного регулювання.

3. Відповідач не визнав позов, зазначав, що постанови НКРЕКП від 04 грудня 2018 року № 1644, від 26 листопада 2019 року № 2541 та від 06 жовтня 2021 року № 1717 не є предметом оскарження і не мають оцінюватися у цій справі.

Регулятор прийняв оскаржуване рішення з метою належної підготовки до осінньо-зимового періоду 2022/2023 років та отримання додаткового фінансування для відновлення теплопостачання і відбудови теплоелектроцентралі (ТЕЦ) в межах компетенції й у спосіб, визначений законодавством України, з дотриманням балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики, комунальних послуг, та інтересів держави і принципів законності, справедливості і недопущення дискримінації.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

4. Київський окружний адміністративний суд рішенням від 17 серпня 2023 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 квітня 2024 року, задовольнив позов.

5. Суди першої та апеляційної інстанцій мотивували свої рішення тим, що відповідач не мав підстав приймати оскаржувану постанову, оскільки не перевіряв виконання ТОВ Фірма "Технова" постанов НКРЕКП від 04 грудня 2018 року № 1644, від 26 листопада 2019 року № 2541 та від 06 жовтня 2021 року № 1717 щодо регулювання тарифів і внесення змін до інвестиційної програми позивача в межах здійснення заходу державного контролю.

НКРЕКП не приймала рішень щодо встановлення (перегляду) позивачу тарифу на відпуск електричної енергії шляхом його зміни у бік зменшення відповідно до постанов від 04 грудня 2018 року № 1644 та від 26 листопада 2019 року № 2541 на суми 350 989,57 тис. грн та 77 985,53 тис. грн, які відповідач зобов`язує позивача спрямувати на виконання заходів із відновлення засобів провадження ліцензованої діяльності з виробництва електричної та/або теплової енергії, а зазначені постанови НКРЕКП не покладають зобов`язань на позивача, оскільки не є індивідуальними актами.

Відповідач не має повноважень змінювати раніше обраний захід державного регулювання та встановлювати нові обов`язки, а пункт 2 постанови НКРЕКП від 06 жовтня 2021 року № 1717 щодо внесення позивачем змін до інвестиційної програми з дати набрання чинності оскаржуваною постановою не передбачає для ТОВ Фірма "Технова" обов`язків та обмежень.

Укази Президента України щодо ведення та продовження дії воєнного стану не розширюють повноваження відповідача стосовно здійснення державного регулювання діяльності суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, передбачені Законом № 1540-VIII.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. НКРЕКП подало до Верховного Суду касаційну скаргу, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, просить скасувати рішення Київського окружного адміністративного суду від 17 серпня 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 квітня 2024 року, ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову.

7. ТОВ Фірма "Технова" у відзиві просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

8. Відповідач у касаційній скарзі зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували статтю 2, пункт 1 частини першої та пункт 2 частини другої статті 17, статті 19, 20 Закону № 1540-VIII і те, що Верховний Суд раніше не висловлював правової позиції щодо повноважень НКРЕКП у сфері державного регулювання спрямовувати кошти ліцензіата на відновлення засобів для здійснення ліцензованої діяльності з виробництва електричної та/або теплової енергії, які були пошкоджені або зруйновані внаслідок бойових дій, проведення аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, а також виконання інших зобов`язань для забезпечення стабільної роботи підприємств під час опалювального сезону.

НКРЕКП прийняла оскаржувану постанову в межах здійснення заходів державного регулювання; бланкетна норма частини другої статті 2 Закону № 1540-VIII не встановлює для Регулятора певних правил поведінки щодо необхідності зазначати в акті державного регулювання норми інших законів; відповідні повноваження передбачені пунктом 1 частини першої статті 17, пунктом 1 частини другої статті 17 Закону № 1540-VIII, а посилання на укази Президента містяться у зв`язку з воєнним станом в Україні.

Уряд та Чернігівська міська рада вжили заходи для відновлення інфраструктури теплопостачання, пошкодженої через воєнні дії, з метою забезпечення сталого проходження опалювального сезону 2022/2023, на виконання яких НКРЕКП зобов`язало позивача спрямувати 500 874,49 тис. грн.

Також скаржник покликається на неврахування судами попередніх інстанцій висновку щодо повноважень НКРЕКП, викладеного у постанові Верховного Суду від 17 листопада 2022 року у справі № 826/17642/18.

9. Позивач у відзиві на касаційну скаргу дотримується позиції, що постанова НКРЕКП № 797 не є засобом державного регулювання чи контролю та не є заходом впливу, а тому безпідставно містить вказівку використовувати кошти на розсуд відповідача без проведення перевірок; Закон № 1540-VIII не надає НКРЕКП право змінювати раніше обрані заходи державного контролю; рішення Чернігівської міської ради від 30 червня 2022 року № 18/VIII-7 "Про затвердження Програми відновлення єдиного майнового комплексу комунального енергогенеруючого підприємства «Чернігівська ТЕЦ»" не свідчить про правомірність оскаржуваної постанови НКРЕКП.

10. У додаткових поясненнях ТОВ Фірма "Технова" посилається на відсутність у відповідача повноважень приймати постанову № 797, якою змінюються заходи впливу, вжиті постановами НКРЕКП № 1644, № 2541 та № 1717; Методика визначення сум додатково отриманого або недоотриманого доходу (суми економії/перевитрати коштів) суб`єктами господарювання з виробництва електричної та (або) теплової енергії від здійснення ліцензованої діяльності, яка є додатком 23 до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року № 428, не передбачає такого заходу як зобов`язання ліцензіата спрямовувати кошти на визначені НКРЕКП цілі.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

11. НКРЕКП 08 травня 2024 року подала до Суду касаційну скаргу.

12. Верховний Суд ухвалою від 27 травня 2024 року відкрив касаційне провадження.

13. ТОВ Фірма "Технова" 13 червня 2024 року подала відзив на касаційну скаргу, а 24 червня 2024 року - додаткові пояснення.

14. 11 вересня 2024 року до Верховного Суду надійшла витребувана з Центральної бази даних автоматизованої системи документообігу суду електронна справа.

15. Верховний Суд ухвалою від 17 жовтня 2024 року призначив розгляд справи у порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 18 жовтня 2024 року в приміщенні Касаційного адміністративного суду.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

16. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановили, що 04 грудня 2018 року НКРЕКП прийняла постанову № 1644, якою змінила тариф на відпуск ТОВ Фірма «Технова» електричної енергії в бік зменшення на загальну суму 350 989,57 тис. грн (без ПДВ).

17. 26 листопада 2019 року НКРЕКП прийняла постанову № 2541, якою, зокрема, розпорядилася Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики підготувати та винести на засідання НКРЕКП проєкт рішення щодо встановлення (перегляду) ТОВ Фірма «Технова» тарифу на відпуск електричної енергії (державної регульованої ціни на електричну енергію) шляхом його зміни в бік зменшення на загальну суму 77 985,53 тис. грн (без ПДВ)

18. 06 жовтня 2021 року НКРЕКП прийняла постанову № 1717, якою зобов`язала ТОВ Фірма «Технова» врахувати в інвестиційній програмі на 2022 рік статтю «Додатково отриманий дохід за результатом діяльності у І півріччі 2019 року» без додаткових джерел фінансування на загальну суму додатково отриманого доходу від здійснення ліцензованої діяльності з виробництва електричної енергії в розмірі 71 899,39 тис. грн (без ПДВ).

19. Департамент енергоринку НКРЕКП запропонував ТОВ Фірма «Технова» направити кошти на загальну суму 500 874,49 тис. грн, про які йдеться у вказаних постановах НКРЕКП, на виконання заходів з відновлення засобів провадження ліцензованої діяльності з виробництва електричної та/або теплової енергії, пошкоджених (зруйнованих) внаслідок бойових дій, проведенню аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, а також інших зобов`язань для забезпечення стабільної діяльності ліцензіата під час проходження опалювального сезону 2022/2023 рр.

20. 20 липня 2022 року НКРЕКП прийняла постанову № 797, якою зобов`язала ТОВ Фірма «Технова» кошти на загальну суму 500 874,49 тис. грн, визначену у постановах Регулятора від 04 грудня 2018 року № 1644, від 26 листопада 2019 року № 2541 та від 06 жовтня 2021 року № 1717, спрямувати на виконання заходів з відновлення засобів провадження ліцензованої діяльності з виробництва електричної та/або теплової енергії, пошкоджених (зруйнованих) внаслідок бойових дій, проведення аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, а також інших зобов`язань для забезпечення стабільної діяльності товариства під час проходження опалювального сезону 2022/2023 років; та

надати до НКРЕКП на погодження перелік заходів з відновлення засобів провадження ліцензованої діяльності з виробництва електричної та/або теплової енергії, пошкоджених (зруйнованих) внаслідок бойових дій, проведення аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, а також інших зобов`язань для забезпечення стабільної діяльності товариства під час проходження опалювального сезону 2022/2023 років із врахуванням положень Порядку формування інвестиційних програм ліцензіатів з виробництва електричної та теплової енергії на теплоелектроцентралях та когенераційних установках, затвердженого постановою НКРЕКП від 15 жовтня 2015 року № 2585, та/або Тимчасового порядку дій суб`єктів господарювання, які провадять господарську діяльність з виробництва електричної та/або з виробництва теплової енергії на атомних електростанціях, на теплоелектроцентралях, теплових електростанціях та когенераційних установках, включаючи теплоелектроцентралі, теплоелектростанції та когенераційні установки з використанням альтернативних джерел енергії, з відновлення об`єктів виробництва електричної та/або теплової енергії, пошкоджених (зруйнованих) внаслідок бойових дій, у період дії в Україні воєнного стану, затвердженого постановою НКРЕКП від 05 липня 2022 року № 689, на загальну суму 500 874,49 тис. грн.

21. НКРЕКП обґрунтовувала підстави прийняття постанови № 797 тим, що його Департамент енергоринку опрацював питання щодо можливих джерел фінансування зазначених заходів задля отримання додаткового джерела фінансування щодо відновлення теплопостачання та відбудови ТЕЦ у зв`язку із військовою агресією рф на території України та введенням воєнного стану в Україні відповідно до Указу Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 (зі змінами), з метою виконання ТОВ Фірма «Технова» оперативних дій (заходів) з відновлення об`єктів виробництва електричної та теплової енергії, пошкоджених (зруйнованих) внаслідок проведення бойових дій, а також звернень до НКРЕКП ТОВ «Євро-реконструкція» і ТОВ «Сумитеплоенерго» щодо питання фінансування переоснащення систем подачі, приготування та спалювання на котлах вугілля марки «А» та «П» на вугілля марки «Г» та «ДГ» у зв`язку з неможливістю постачання вугілля марки «А» та «П», а виконання постанов НКРЕКП від 04 грудня 2018 року № 1644, від 26 листопада 2019 року № 2541 та від 06 жовтня 2021 року № 1717 є неможливим із огляду на те, що: ТОВ Фірма «Технова» оскаржило постанову НКРЕКП від 04 грудня 2018 року № 1644 у судовому порядку (справа № 640/21345/18); Кабінет Міністрів України не прийняв рішення про тимчасову підтримку виробників, що здійснюють комбіноване виробництво електричної та теплової енергії на теплоелектроцентралях, а ТОВ Фірма «Технова» не надала інформації щодо виконання рішень НКРЕКП в частині урахування в інвестиційних програмах ліцензіата статті «Додатково отриманий дохід за результатом діяльності» без додаткових джерел фінансування.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

22. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів зазначає таке.

23. Згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

24. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

25. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

26. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Київського окружного адміністративного суду від 17 серпня 2023 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 квітня 2024 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи є необґрунтованими з огляду на таке.

27. Згідно з частиною третьою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

28. Суд також враховує положення статті 4 Закону України від 17 лютого 2022 року № 2073-IX «Про адміністративну процедуру» (далі - Закон № 2073-IX), згідно з якою принципами адміністративної процедури є: 1) верховенство права, у тому числі законності та юридичної визначеності; 2) рівність перед законом; 3) обґрунтованість; 4) безсторонність (неупередженість) адміністративного органу; 5) добросовісність і розсудливість; 6) пропорційність; 7) відкритість; 8) своєчасність і розумний строк; 9) ефективність; 10) презумпція правомірності дій та вимог особи; 11) офіційність; 12) гарантування права особи на участь в адміністративному провадженні; 13) гарантування ефективних засобів правового захисту. Принципи адміністративної процедури, визначені цим Законом, поширюються також на адміністративну діяльність адміністративних органів, що не вимагає прийняття адміністративних актів.

29. Верховний Суд у цій справі перевіряє наявність у НКРЕКП повноважень спрямовувати кошти ліцензіатів на відновлення пошкоджених або зруйнованих засобів для виробництва електричної та/або теплової енергії з метою забезпечення стабільної роботи підприємств під час опалювального сезону.

щодо особливості здійснення державного регулювання, заходів контролю та моніторингу у сфері енергетики

30. Із огляду на частину першу статті 1 Закону № 1540-VIII НКРЕКП є колегіальним органом, що здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

31. Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України (частина перша статті 3 Закону № 1540-VIII).

32. Частиною другою статті 3 Закону № 1540-VIII визначено, що Регулятор здійснює державне регулювання шляхом:

1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом;

2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг;

3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом;

4) державного контролю та застосування заходів впливу;

5) використання інших засобів, передбачених законом.

33. Регулятор здійснює нормативно-правове регулювання відповідно до пункту 3 частини першої статті 17 Закону № 1540-VIII шляхом розроблення та затвердження: кодексів систем передачі та розподілу електричної енергії, газотранспортних і газорозподільних систем; ліцензійних умов для провадження господарської діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; правил ринків електроенергії та методик розрахунку тарифів і ставок внесків на регулювання для суб`єктів природних монополій; правил врегулювання спорів між суб`єктами господарювання та операторами енергетичних і газових систем і правил розгляду звернень споживачів та врегулювання конфліктів у сферах енергетики і комунальних послуг; показників якості послуг для суб`єктів природних монополій та діяльності на суміжних ринках; порядків приєднання до енергетичних та газових мереж і контролю за дотриманням вимог законодавства та ліцензійних умов; форм звітності та обліку суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

34. Регулювання ринку у сферах енергетики та комунальних послуг НКРЕКП здійснює, зокрема шляхом встановлення тарифів на електроенергію, природний газ та комунальні послуги і ліцензування діяльності суб`єктів господарювання у цих сферах.

35. Інші функції Регулятора пов`язані з моніторингом енергоринків та реалізацією функцій державного контролю.

36. НКРЕКП здійснює функції моніторингу відповідно до статті 20 Закону № 1540-VIII та Порядку здійснення Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, моніторингу ринків у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженого Постановою НКРЕКП від 14 вересня 2017 року № 1120, шляхом аналізу та оцінки рівня конкуренції, прозорості, ефективності ринків, зокрема на оптовому і роздрібному ринках, та виявлення практик, що обмежують конкуренцію; моніторингу оптових та роздрібних цін на енергетичні товари й послуги, якості обслуговування, стану безпеки постачання енергоресурсів та безперебійної роботи інфраструктури; моніторингу реалізації інвестиційних програм операторів систем передачі та розподілу.

37. Відповідно до частини першої статті 19 Закону № 1540-VIII регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.

38. За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень; накладення штрафу; зупинення дії ліцензії; анулювання ліцензії.

39. У разі виявлення під час моніторингу порушення у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор може призначити перевірку суб`єкта господарювання та застосувати санкції.

40. Отже, моніторинг передбачає безперервне спостереження та аналіз інформації про діяльність ліцензіатів без безпосереднього втручання, а державний контроль у сфері електроенергетики та комунальних послуг - предметну перевірку ліцензіатів та, у разі виявлення порушення - прийняття рішення про застосування певних заходів зобов`язального характеру, як-то усунення порушення або сплати штрафу, зупинка дії або анулювання ліцензії.

41. Позиція Верховного Суду стосовно застосування зазначених положень Закону № 1540-VIII додатково сформована, зокрема, у постановах від 22 листопада 2022 року у справі № 640/19174/20, від 13 вересня 2023 року у справі № 440/496/22, від 13 вересня 2023 року у справі № 640/30316/21 та від 03 червня 2024 року у справі № 380/7521/23.

42. У справі, що розглядається, встановлено, що НКРЕКП оскаржуваною постановою від 20 липня 2022 року № 797 зобов`язала ТОВ Фірма «Технова» спрямувати кошти на загальну суму 500 874,49 тис. грн на виконання заходів з відновлення засобів провадження ліцензованої діяльності з виробництва електричної та/або теплової енергії, пошкоджених (зруйнованих) внаслідок бойових дій, проведення аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, а також інших зобов`язань для забезпечення стабільної діяльності товариства під час проходження опалювального сезону 2022/2023 років.

43. Таке рішення Регулятора є заходом контролю, оскільки передбачає безпосереднє втручання в діяльність ліцензіата, та, відповідно, виходить за межі заходу моніторингу.

44. Із огляду на зазначене, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку, що застосування до ТОВ Фірма «Технова» зобов`язального заходу могло бути результатом планової та позапланової виїзної, або невиїзної перевірки, яку НКРЕКП не здійснювала.

щодо окремих видів рішень Регулятора

45. У пункті 7 частини другої статті 9 Закону № 1540-VIII передбачено, що Регулятор приймає постанови та розпорядження, які від його імені підписує Голова НКРЕКП.

46. Порядок організації роботи Регулятора та прийняття рішень визначений статтею 14 Закону № 1540-VIII, передбачає, що Регулятор на своїх засіданнях, зокрема: приймає нормативно-правові акти з питань, що належать до його компетенції; розглядає справи про адміністративні правопорушення і щодо видачі ліцензій та дотримання суб`єктами господарювання ліцензійних умов, а також щодо застосування санкцій за порушення ліцензійних умов та законодавства з питань державного регулювання діяльності суб`єктів природних монополій та суміжних ринків.

47. Рішення Регулятора оформлюються постановами, крім рішень щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення контролю, які оформлюються розпорядженнями (абзац другий частини п`ятої статті 14 Закону № 1540-VIII).

48. Згідно з частиною сьомою статті 14 Закону № 1540-VIII рішення Регулятора, що мають ознаки регуляторних актів, та рішення з питань встановлення тарифів на товари (послуги) суб`єктів природних монополій, цін (тарифів) для населення (якщо відповідні повноваження щодо встановлення цін (тарифів) надані спеціальними законами) набирають чинності з дня, наступного за днем їх оприлюднення на офіційному веб-сайті Регулятора, якщо більш пізній строк набрання чинності не встановлено самим рішенням, але не раніше дня оприлюднення рішення. Регулятор оприлюднює свої рішення не пізніше п`яти робочих днів з дня їх прийняття.

Інші рішення Регулятора набирають чинності з дня їх прийняття, якщо рішенням не встановлено більш пізній строк набрання чинності, та доводяться до відома осіб, на яких поширюється їх дія, у порядку, встановленому Регулятором.

49. Відповідно до частини першої статті 15 Закону № 1540-VIII підготовка проектів рішень Регулятора, що мають ознаки регуляторних актів відповідно до Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", здійснюється у порядку, визначеному цим Законом.

50. Отже, Закон № 1540-VIII розрізняє рішення Регулятора, що мають ознаки регуляторних актів, рішення з питань встановлення тарифів, постанови про накладення штрафу, зупинення дії ліцензії або анулювання ліцензії, розпорядження щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення контролю, та рішення Регулятора з інших питань.

51. Нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування (пункт 18 частини першої статті 4 КАС України).

52. Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).

53. Позиція Верховного Суду стосовно застосування зазначених положень КАС України сформована, зокрема, у постановах від 26 листопада 2019 року у справі № 183/6195/17 (2-а/183/251/17), від 03 вересня 2020 року у справі № 804/3648/16, від 04 квітня 2024 року у справі № 320/2796/23 та від 02 липня 2024 року у справі № 440/2984/21.

54. Суд також звертає увагу, що згідно з положеннями пункту 3 частини першої статті 2 Закону № 2073-IX адміністративний акт - рішення або юридично значуща дія індивідуального характеру, прийняте (вчинена) адміністративним органом для вирішення конкретної справи та спрямоване (спрямована) на набуття, зміну, припинення чи реалізацію прав та/або обов`язків окремої особи (осіб).

55. Всі юридичні акти владно-регулятивною природою поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

56. Нормативно-правовий акт регулює загальні суспільні відносини, діє протягом тривалого часу і не втрачає чинність після застосування, а індивідуальний акт регулює конкретні випадки і дія акту завершується після вирішення таких правовідносин.

Нормативно-правовий акт встановлює загальнообов`язкові правила (правові норми), тоді як індивідуальний акт - це конкретні рішення, які приймаються на основі цих норм.

Вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх, хто потрапляє в регульовану ним ситуацію, тоді як індивідуальний акт спрямований на конкретних осіб і створює права чи обов`язки лише для них.

57. Подібних висновків дійшла Велика Палата Верховного Суду у постановах від 16 жовтня 2018 року у справі № 9901/415/18 та від 18 грудня 2018 року у справі № 9901/657/18 і Верховний Суд у постановах від 29 жовтня 2020 року у справі № 826/10005/18 та 28 листопада 2023 року у справі № 640/10063/22.

58. У постанові від 05 липня 2023 року у справі № 160/3064/22 Верховний Суд вказав, що акт можна вважати регуляторним лише за умови, що він відповідає всім ознакам, визначеним у статті 1 Закону України від 11 вересня 2003 року № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», а саме: 1) якщо стосується невизначеного кола осіб; 2) встановлює, змінює або скасовує норми права щодо регулювання господарських відносин, адміністративних відносин між регуляторним органам або іншим органам державної влади та суб`єктами господарювання; 3) приймається на невизначений строк та застосовується неодноразово.

59. Схожої позиції Верховний Суд дотримувався у постановах від 19 червня 2018 року у справі № 335/12370/17(2-а/335/563/2017), від 21 серпня 2018 року у справі № 826/19128/16, від 29 листопада 2019 року у справі № 372/2483/16-а, від 20 травня 2020 року у справі № 310/6300/16-а(2-а/310/12/17) та від 05 грудня 2023 року у справі № 160/17894/22.

60. НКРЕКП прийняла оскаржувану постанову від 20 липня 2022 року № 797, яка створює обов`язки лише для ТОВ Фірма «Технова»; дія постанови вичерпується її виконанням - спрямуванням суб`єктом господарювання коштів на конкретні цілі. Відповідно таке рішення Регулятора не встановлює, змінює або скасовує норми права щодо регулювання господарських відносин, тобто, є індивідуальним актом.

щодо функцій та повноважень Регулятора у сфері енергетики

61. Стаття 19 Конституції України вказує, що органи державної влади, їх посадові особи можуть діяти лише в межах повноважень, визначених Конституцією та законами України.

62. Тобто, органи державної влади не можуть виходити за межі своїх законних функцій та завдань при здійсненні наданих їм повноважень.

63. У зв`язку з цим суди можуть визнати дії державних органів незаконними, якщо вони виходять за межі наданих їм законом повноважень.

64. Основними завданнями Регулятора з огляду на частину третю статті 3 Закону № 1540-VIII є: забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків енергетики та комунальних послуг; сприяння відкриттю ринків для всіх споживачів і постачальників, а також забезпечення недискримінаційного доступу до мереж/трубопроводів; інтеграція ринків електроенергії та природного газу України з ринками інших держав; захист прав споживачів на якісні товари та послуги за обґрунтованими цінами; сприяння транскордонній торгівлі електроенергією та природним газом, залучення інвестицій для розвитку інфраструктури; реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; впровадження заходів з енергоефективності та збільшення частки відновлюваної енергії; створення умов для залучення інвестицій у розвиток ринків; сприяння розвитку конкуренції на ринках енергетики та комунальних послуг.

65. Для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор відповідно до пункту 4 частини першої статті 17 Закону № 1540-VIII (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) здійснював функції, зокрема:

- ліцензування та регулювання діяльності суб`єктів господарювання, зокрема контроль за виконанням ліцензійних умов та зобов`язань відповідно до закону (пункти 4, 5, 11, 12);

- сертифікація та регулювання операторів систем передачі і газосховищ (пункти 7, 21-1);

- контроль доступу та функціонування ринків енергетики, зокрема умови доступу до послуг та товарів, що надаються суб`єктами природних монополій, та транскордонних систем передачі електроенергії і природного газу (пункти 8, 9);

- регулювання цін та тарифів на товари і послуги, зокрема встановлення державних регульованих цін та контроль за ефективністю тарифів (пункт 13);

- забезпечення якості обслуговування споживачів у сфері енергетики, включаючи встановлення стандартів, вимог до якості та порядок компенсації у разі недотримання цих вимог (пункти 14, 20);

- моніторинг та аналіз ринків у сферах енергетики та комунальних послуг (пункти 15);

- інформування та захист прав споживачів у сфері енергетики, забезпечення доступу до інформації про тарифи та оприлюднення даних про діяльність Регулятора (пункти 17, 24);

- адаптація українського законодавства до вимог Європейського Союзу у сфері енергетики (пункти 19, 25);

- затвердження і моніторинг інвестиційних програм та планів розвитку суб`єктів ринку енергетики (пункт 21).

66. Також Регулятор мав право відповідно до частини другої статті 17 Закону № 1540-VIII (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин):

- встановлювати граничні ціни на енергетичному ринку (пункт 1-1);

- змінювати умови та тарифи операторів систем для забезпечення їх пропорційності (пункти 2);

- отримувати інформацію від суб`єктів господарювання та державних органів для виконання функцій (пункт 3);

- вимагати від суб`єктів господарювання надання документів та пояснень (пункт 4);

- передавати матеріали про виявлені факти порушення законодавства відповідним державним органам (пункт 5);

- звертатися до суду для захисту прав та інтересів (пункт 6);

- залучати експертів для розробки нормативно-правових актів (пункт 7);

- співпрацювати з іноземними органами та укладати угоди про співробітництво (пункти 8, 9);

- створювати робочі групи та допоміжні органи для виконання завдань (пункт 10).

67. Відповідні повноваження Регулятора на ринку електричної енергії також визначені у частині третій статті 6 Закону України від 13 квітня 2017 року № 2019-VIII "Про ринок електричної енергії" (далі - Закон № 2019-VIII). На момент виникнення спірних правовідносин у редакції цієї статті були деталізувані повноваження Регулятора, визначені у Законі № 1540-VIII, відповідно до специфіки сфери регулювання, зокрема, визначені повноваження:

- ліцензування діяльності у сфері електроенергетики і контроль за дотриманням ліцензійних умов; затвердження ліцензійних умов для певних видів діяльності в електроенергетиці; сертифікації оператора системи передачі або відмови у сертифікації (пункти 1, 2, 3);

- затвердження ринкових правил (ринку "на добу наперед", внутрішньодобового, роздрібного) та нормативних актів, які регулюють функціонування ринку електроенергії, методик формування тарифів і цін на послуги постачальників універсальних послуг та "останньої надії", а також на допоміжні послуги, передачу та розподіл електроенергії; затвердження і моніторинг планів розвитку систем передачі та розподілу на 10 років, оцінка генеруючих потужностей для покриття попиту (пункти 4, 5, 6);

- встановлення тарифів на послуги з постачання, диспетчерського управління, передачі та розподілу електроенергії, а також алгоритму розподілу коштів (пункт 7);

- визначення необхідності аудиту ринків електроенергії та вимог щодо захисту і розкриття інформації учасниками ринку (пункт 8);

- забезпечення дотримання зобов`язань учасниками ринку електроенергії, включаючи співпрацю з учасниками ринків електричної енергії інших держав - сторін Енергетичного Співтовариства (пункт 9);

- моніторинг функціонування ринку електроенергії та його прозорості, конкуренції, якості послуг, інвестицій у генеруючі потужності, застосування тарифів, інших платежів, пов`язаних з доступом до електричних мереж, та виконання функцій та обов`язків учасниками ринку (пункт 10);

- нагляд за дотриманням вимог щодо відокремлення і незалежності операторів систем передачі та розподілу (пункт 11);

- затвердження та контроль виконання інвестиційних програм операторів систем передачі і розподілу (пункт 12);

- повідомлення Антимонопольного комітету про порушення на ринку електроенергії (пункт 13);

- розгляд скарг і вирішення спорів, що виникають на ринку електроенергії та захист прав споживачів спільно з іншими владними суб`єктами (пункти 14, 15);

- встановлення показників якості електропостачання і моніторинг їх дотримання (пункт 16);

- забезпечення доступу до інформації про споживання електроенергії, аналіз діяльності оптового постачальника щодо його заборгованостей та сприяння обміну даними для розвитку ринку електроенергії (пункти 17, 19, 19-1);

- захист вразливих споживачів через нормативно-правові акти (пункт 18).

68. У пункті 26 частини першої статті 17 Закону № 1540-VIII та пункті 20 частини третьої статті 6 Закону № 2019-VIII визначено, що НКРЕКП виконує інші функції та повноваження, визначені законом, але це не означає, що Регулятор у сфері енергетики може діяти без обмежень повноважень.

69. Суди попередніх інстанцій встановили, що оскаржувана постанова НКРЕКП від 20 липня 2022 року № 797, яка не має ознаки регуляторного акта, прийнята на виконання інших постанов Регулятора щодо регулювання тарифів ТОВ Фірма «Технова» та внесення змін до його інвестиційної програми.

70. НКРЕКП із огляду на пункт 6 частини третьої статті 3 Закону № 1540-VIII реалізує цінову і тарифну політику у сферах енергетики та комунальних послуг.

71. За результатами перевірки або моніторингу Регулятор змінює ціни і тарифи на товари (послуги) суб`єктів природних монополій та інших суб`єктів господарювання, що провадять діяльність на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг (пункт 13 частини першої статті 17 Закону № 1540-VIII).

72. Пунктом 21 частини першої статті 17 Закону № 1540-VIII передбачено право НКРЕКП вносити зміни до інвестиційних програм (планів розвитку) суб`єктів, діяльність яких регулюється Регулятором, відповідно до затвердженого ним порядку.

73. Отже, тарифи та інвестиційні програми можуть бути переглянуті відповідно до процедур, визначених Законом № 1540-VIII.

74. НКРЕКП прийняла постанову від 20 липня 2022 року № 797, яка не є нормативно-правовим актом та не стосується регулювання тарифів чи змін до інвестиційних програм (планів розвитку), щодо зміни яких Регулятор раніше застосовував до ТОВ Фірма "Технова" санкції.

75. На момент розгляду судами попередніх інстанцій цієї справи постанови НКРЕКП від 04 грудня 2018 року № 1644, від 26 листопада 2019 року № 2541 та від 06 жовтня 2021 року № 1717 залишалися чинними.

76. Тобто, Регулятор зобов`язав ТОВ Фірму "Технова" змінити тариф на відпуск електричної енергії в бік зменшення на загальну суму 428 975,10 тис. грн (350 989,57 тис. грн (без ПДВ) + 77 985,53 тис. грн (без ПДВ)) та включити додатково отриманий дохід за результатом діяльності у І півріччі 2019 року до інвестиційної програми на 2022 рік у розмірі 71 899,39 тис. грн (без ПДВ), а після запровадження в Україні воєнного стану спрямувати зазначені кошти (500 874,49 тис. грн (без ПДВ)) на виконання заходів з відновлення засобів провадження ліцензованої діяльності з виробництва електричної та/або теплової енергії.

77. З 24 лютого 2022 року в Україні не скасований правовий режим воєнного стану, введений Указом Президента України № 64/2022.

78. Статтею 92 Конституції України визначено, що виключно законами України визначаються, зокрема, правовий режим воєнного і надзвичайного стану.

79. У спеціальні Закони № 1540-VIII та № 2019-VIII, які визначають правові та організаційні засади функціонування ринку електричної енергії, після 24 лютого 2022 року неодноразово вносилися зміни Законами України від 13 грудня 2022 року № 2849-IX, від 13 грудня 2022 року № 2850-IX, від 12 січня 2023 року № 2887-IX, від 10 червня 2023 року № 3141-IX та від 30 червня 2023 року № 3220-IX, які стосувалися розширення чи зміни повноважень Регулятора, зокрема щодо сертифікації, моніторингу, затвердження переліку практик та розслідування порушень і зловживань на енергетичних ринках.

80. Такі зміни не наділяли Регулятора додатковими повноваженнями залучати кошти суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сфері енергетики, для відновлення засобів здійснення ліцензованої діяльності з виробництва електричної енергії, які були пошкоджені або зруйновані внаслідок бойових дій.

81. За чинного законодавчого регулювання НКРЕКП не може своїм рішенням спрямувати кошти ліцензіата на відновлення засобів для здійснення ліцензованої діяльності з виробництва електричної та/або теплової енергії, які були пошкоджені або зруйновані внаслідок бойових дій, проведення аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, а також виконання інших зобов`язань для забезпечення стабільної роботи підприємств під час опалювального сезону.

82. Заходи модернізації і розвитку енергетичних об`єктів та інфраструктури, що забезпечує надійність постачання електричної енергії, можуть реалізовуватися НКРЕКП шляхом затвердження інвестиційних програм (планів розвитку) суб`єктів ринку енергетики на відповідний рік та моніторингу їх виконання.

83. Забезпечення енергетичної безпеки у спосіб, в який НКРЕКП прийняло постанову від 20 липня 2022 року № 797, без наявності будь-якого нормативного (законодавчого) регулювання, не може бути виправданим та вважатися рішенням із питань, що належать до його компетенції, у розумінні пункту 1 частини першої і пункту 1 частини другої статті 17 Закону № 1540-VIII, оскільки прийнято не в межах повноважень Регулятора, визначених Законами № 1540-VIII та № 2019-VIII.

84. Покликання скаржника на загальний висновок, сформульований у постанові Верховного Суду від 17 листопада 2022 року у справі № 826/17642/18, про те, що Закон № 1540-VIII є спеціальним у визначенні правового статусу НКРЕКП, її завдань, функцій, повноважень та порядку їх здійснення, не впливає на правильність зазначених висновків судів попередніх інстанцій у цій справі

85. Зважаючи на викладене, суди першої та апеляційної інстанцій мали законні підстави визнати протиправним та скасувати постанову НКРЕКП від 20 липня 2022 року № 797.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

86. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

87. Суд не встановив неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права або порушень норм процесуального права під час ухвалення судових рішень у цій справі; обставини в справі досліджені повно та всебічно.

88. За таких обставин Суд вважає, що касаційну скаргу НКРЕКП потрібно залишити без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 17 серпня 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 квітня 2024 року - без змін.

89. У такому разі судові витрати відповідно до частини шостої статті 139 КАС України новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Cуд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, залишити без задоволення.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 17 серпня 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 квітня 2024 року у справі № 320/6150/23 залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді: А.Ю. Бучик

А.А. Єзеров