Рішення

від 22.04.2024 по справі 640/3308/22

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

22 квітня 2024 року 640/3308/22

Київський окружний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючий суддя Дудін С.О., судді: Лапій С. М. та Щавінський В. Р., розглянув у порядку письмового провадження за правилами загального позовного провадження адміністративну справу за позовом Громадської організації "Провозахисне об`єднання "Праве діло" до Кабінету Міністрів України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Міністерство закордонних справ України, про визнання протиправними та нечинними окремих положень нормативно-правового акта.

Суть спору: до Окружного адміністративного суду міста Києва звернулася Громадська організація "Провозахисне об`єднання "Праве діло" з позовом до Кабінету Міністрів України, у якому просить суд визнати протиправними та нечинними пункти 2, 5, 6, 8, 17 Порядку оформлення та видачі Міністерством закордонних справ, дипломатичним представництвом чи консульською установою України довідки, що підтверджує переслідування через політичні переконання громадянина Російської Федерації в країні своєї громадянської належності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27.12.2019 № 1130 (далі Порядок №1130), у тій частині, в якій ними встановлено заборону для фізичних осіб:

- подавати заяви до Міністерства закордонних справ України або дипломатичного представництва чи консульської установи України про видачу довідки, яка підтверджує переслідування особи на території Російської Федерації з політичних переконань, незалежно від реєстрації місця проживання особисто, через представника або поштою;

- отримувати від Міністерства закордонних справ України, дипломатичних та консульських установ України довідку, яка підтверджує переслідування особи на території Російської Федерації з політичних переконань, незалежно від реєстрації місця проживання особисто, через представника або поштою.

Обґрунтовуючи свої вимоги, позивач зазначив, що нормами пунктів 2, 5, 6, 8, 17 Порядку №1130 фактично заблокована адміністративна послуга, передбачена Указом Президента України від 13.08.2019 №594/2019 «Питання спрощення набуття громадянства України іноземцями та особами без громадянства, які брали (беруть) участь у здійсненні заходів із забезпечення національної безпеки і оборони України, та громадянами Російської Федерації, які зазнали переслідувань через політичні переконання», чим порушено права членів Громадської організації "Правозахисне об`єднання "Праве діло" та створено перешкоду у реалізації основних напрямів діяльності, передбачених статутом організації.

На думку позивача, встановлені Порядком № 1130 вимога щодо особистої подачі заявниками документів для отримання довідки, що підтверджує переслідування через політичні переконання громадянина Російської Федерації в країні своєї громадянської належності, та вимога щодо особистого отримання довідки або рішення про відмову в її видачі є необґрунтованою. Крім того, як вказує позивач, необґрунтованість вбачається у виключному правилі подачі документів за місцем проживання особи, а так само обов`язковому наданні копій документів, що підтверджують законне проживання заявника в Україні або постійне проживання в іншій країні.

Так, позивач стверджує, що видача довідки МЗС, яка підтверджує переслідування через політичні переконання громадянина Російської Федерації в країні своєї громадянської належності, є адміністративною послугою, порядок надання яких врегульовано Законом України «Про адміністративні послуги», положеннями статті 9 якого визначено, що: фізична особа, у тому числі фізична особа - підприємець, має право на отримання адміністративної послуги, незалежно від реєстрації її місця проживання, крім випадків, встановлених Законом; письмова заява може бути подана суб`єкту надання адміністративної послуги особисто суб`єктом звернення або його представником (законним представником), надіслана поштою, а в разі надання адміністративних послуг в електронній формі з використанням Єдиного державного веб-порталу електронних послуг, у тому числі через інтегровані з ним інформаційні системи державних органів та органів місцевого самоврядування. Позивач вважає, що незаконне переслідування людини за політичними переконаннями в країні своєї громадянської належності є поважною причиною для подачі документів представником або поштою.

Також позивач зазначає, що на його запит МЗС України не надано обґрунтування положень Порядку, якими передбачена обов`язкова умова оформлення довідки за місцем проживання заявника на території України або за місцем постійного проживання в іншій країні з обов`язковим наданням копії документа, що підтверджує проживання в Україні на законних підставах або постійне проживання в іншій країні. Разом з тим, МВС України, з урахуванням позиції ДМС України, листом від 14.11.2018, адресованим МЗС України, проект Постанови Кабінету Міністрів України про затвердження Порядку був погоджений із зауваженнями, що не стосувалися питань проживання заявників в Україні на законних підставах. Крім того, згідно пояснювальної записки до проекту Постанови, зауваження МВС і ДМС України були відхилені головним розробником МЗС України. Норми, які передбачають обов`язкову умову для заявників наявність права на постійне проживання в іншій країні, відносяться до безпосередньої компетенції МЗС Україні і включені до Порядку за ініціативою головного розробника проекту нормативного акта (МЗС України).

Позивач зауважує, що згідно з абзацом дев`ятим статті 3 Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» документами, до яких вносяться відомості про місце проживання, є: паспорт громадянина України, тимчасове посвідчення громадянина України, посвідка на постійне проживання, посвідка на тимчасове проживання, посвідчення біженця, посвідчення особи, яка потребує додаткового захисту, посвідчення особи, якій надано тимчасовий захист. Тобто для звернення за довідкою до МЗС України необхідно надати копію одного з вищевказаних документів. З вищевикладеного, за твердженням позивача, вбачається, що єдиним доступним способом отримання захисту для громадянина Російської Федерації, який знаходиться на території України і прибув в Україну з метою отримання захисту від політичного переслідування з боку Російської Федерації, є звернення до ДМС України із заявою про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту. Можливість подачі документів до закордонних дипломатичних представництв або консульських установ України, розташованих поза територією Російської Федерації, так само обмежена через необхідність надання копії документа, що підтверджує право на постійне проживання громадянина Російської Федерації в іншій країні. Позивач стверджує, що ймовірність того, що громадяни Російської Федерації, які мають право на постійне проживання за межами країни своєї громадянської належності, потребують захисту від політичного переслідування шляхом надання громадянства України, практично відсутня.

За таких обставин позивач вважає, що пункти 2, 5, 6, 8, 17 Порядку № 1130 не відповідають статтям 3, 8 Конституції України, ч. 2 ст. 9 Закону України «Про адміністративні послуги», п. 5 Порядку провадження за заявами та поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень, затвердженого Указом Президента України від 27.03.2001р. № 215 та Указу Президента України № 594.

Обґрунтовуючи своє право на звернення до суду з позовом у цій справі, позивач зазначає, що нормативно-правовий акт, який оскаржується, застосований щодо члена Об`єднання ОСОБА_1 та перешкоджає у здійсненні немайнових прав члену Об`єднання Рєзнику С.Е., які звернулися за захистом своїх прав до Об`єднання, а предмет позову має безпосередній зв`язок з головним завданням та основними напрямками діяльності Об`єднання, передбаченими пунктами 3.2.1, 3.2.2, 3.2.2.1, 3.2.2.4, 3.2.3 Статуту Організації.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 10.05.2022 відкрито провадження в адміністративній справі, вирішено здійснити розгляд справи за правилами загального позовного провадження та призначено підготовче засідання у справі.

Залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, Міністерство закордонних справ України.

Від Кабінету Міністрів України до суду надійшов відзив на позовну заяву, відповідно до якого відповідач зазначає про безпідставність та необґрунтованість позовних вимог, оскільки, на думку відповідача, оскаржувану постанову прийнято в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Так, відповідач зауважує, що Указ №594/2019, який позивач бере за основу, як доказ протиправності оскаржуваних положень Постанови №1130, передбачав лише внесення змін до Порядку провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень, затвердженого Указом Президента України №215, та встановлення певних доручень для Відповідача. У свою чергу, пункт 4 Порядку № 215 передбачає, що заяви та інші документи з питань громадянства подаються: особою, яка проживає в Україні на законних підставах, - до територіального підрозділу Державної міграційної служби України за місцем проживання особи в Україні; особою, якій надано статус біженця в Україні чи притулок в Україні, - до територіального підрозділу Державної міграційної служби України за місцем реєстрації особи; особою, яка постійно проживає за кордоном, - до дипломатичного представництва чи консульської установи України за місцем постійного проживання особи.

Вказана вимога, за твердженням КМУ, узгоджується з положеннями статті 26 Конституції України, відповідно до якої іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов?язки, як і громадяни України, - за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України. Відповідач стверджує, що зазначений принцип стосовно законності перебування, коли відбувається гарантування свободи пересування, вільного вибору місця проживання, право вільно залишати територію України, за винятком обмежень, які встановлюються законом, також закріплений в статті 33 Конституції України, де також встановлена конституційна гарантія таким особам, які на законних підставах перебувають на території України.

Відповідач зазначає, що з огляду на зміст зазначених положень конституційних норм вбачається, що відповідна особа є користувачем на рівні з іншими особами правами і свободами, за умови, якщо така особа перебуває в Україні саме на законних підставах. Якщо відсутня ознака законності перебування, то це створює для особи певні обмеження та відповідні юридичні наслідки. Наведене, на думку відповідача, свідчить про безпідставність тверджения позивача про необгрунтованість вимоги щодо обов?язкового надання копій документів, що підтверджують законне проживання заявника в Україні.

Крім того, КМУ звертає увагу на те, що пунктом 5 Порядку № 215 визначено, що заяву та інші документи з питань громадянства заявник подає особисто.

Відтак, на переконання відповідача, оскаржувані положення Постанови №1130 були прийняті Урядом на виконання Закону України «Про громадянство України» та Указів Президента України №215 та №594/2019, та повністю узгоджуються з ними.

До того ж, КМУ зазначає, що розробник проєкту Постанови №1130 (МЗС України) повідомляв позивача про те, що: подання документів поштою або іншою особою унеможливить здійснення належної ідентифікації особи як при видачі довідки, так і при набутті громадянства України; законодавством багатьох іноземних держав не передбачено засвідчення копій документів, що посвідчують особу; при обробці заяв потребуватиме підтвердження підпису особи на заяві, при тому, що в переважній більшості країн законодавством не передбачено засвідчення підписів на документах, складених іноземною мовою. При цьому, зважаючи на наявність у заявника громадянства держави-агресора і формальне його збереження після набуття українського громадянства, відсутність належної ідентифікації особи є неприпустимою, оскільки цілком ймовірним є використання згаданого інструменту ворожими силами, що становитиме загрозу національній безпеці України. В такій ситуації держава, захищаючи права і свободи громадян РФ, які переслідуються, ослаблює свої можливості захистити суверенітет України, в тому числі права і свободи громадян України.

Отже, вимоги щодо особистої подачі заявниками документів та особистого отримання довідки або рішення про відмову в її видачі та наданні копій документів, що підтверджують законне проживання заявника в Україні або постійне проживання в іншій країні, на переконання відповідача, є необхідними заходами з метою забезпечення державної безпеки України, та такими, що відповідають національному законодавству.

Відповідач вважає непереконливими твердження позивача про невідповідність оскаржуваних положень Порядку №1130 Закону України «Про адміністративні послуги» оскільки законодавство у сфері надання адміністративних послуг складається не лише з цього Закону, а й з Конституції України та інших законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, що регулюють відносини у сфері надання адміністративних послуг.

Крім того, на переконання відповідача, оскаржувані пункти Порядку №1130 не обмежують членів ГО «ПО «Праве діло», за наявності відповідних правових підстав та з дотриманням відповідного порядку, у правах на отримання довідки, що підтверджує переслідування через політичні переконання громадянина РФ у країні своєї громадянської належності, а доводи позивача про порушення їхніх прав, свобод чи інтересів вважає абстрактними та такими, що не містять жодного обгрунтування негативного впливу спірних правовідносин на їх конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси.

Відповідач також зазначає, що невідповідність актiв Кабінету Міністрів України положенням Конституції України може бути підставою для прийняття виключно Конституційним Судом України рішення щодо ix неконституційності, що свідчить про відсутність у адміністративного суду повноважень для оцінки спірної постанови на відповідність вимогам Конституції України у порядку адміністративного судочинства.

Зважаючи на безпідставність вимог та відсутність порушення прав, свобод та інтересів позивача, відповідач просить суд відмовити у задоволенні позовних вимог.

Міністерство закордонних справ України у письмових поясненнях по справі зазначило, що проєкт спірної постанови Кабінету Міністрів України було розроблено МЗС на виконання Указу Президента України від 13.08.2019 №594 «Питання спрощення набуття громадянства України іноземцями та особами без громадянства, які брали (беруть ) участь у здійсненні заходів із забезпечення національної безпеки і оборони України, та громадянами Російської Федерації, які зазнали переслідувань через політичні переконання» та Плану з організації виконання згаданого Указу Президента України, схваленого на засіданні Кабінету Міністрів України 11.09.2019, з метою спрощення процедури набуття громадянства України громадянами Російської Федерації, які зазнали переслідувань через політичні переконання.

Третя особа зауважила, що відповідно до статті 4 Конституції України підстави набуття і припинення громадянства України визначаються законом. Зокрема, підстави і порядок набуття громадянства України визначені Законом України «Про громадянство України», а перелік підстав набуття громадянства України, наведений в статті 6 Закону України «Про громадянство України», є вичерпним. Згідно зі змінами, внесеними Указом №594/2019 до Порядку провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання рішень, затвердженого Указом Президента України від 27.03.2001 №215, передбачено, що іноземці, які є громадянами Російської Федерації і зазнали переслідувань через політичні переконання у країні своєї громадянської належності, для набуття громадянства України у спрощеному порядку надають відповідну довідку МЗС, дипломатичного представництва чи консульської установи України, видану в установленому Кабінетом Міністрів України порядку. Метою ж прийняття оскаржуваної Постанови була реалізація оформлення МЗС, дипломатичним представництвом чи консульською установою України документа (довідки), що підтверджує переслідування через політичні переконання громадянина Російської Федерації у країні своєї громадянської належності, яка подаватиметься аплікантом для набуття громадянства України.

Третя особа звернула увагу на те, що проєкт оскаржуваної Постанови погоджено без зауважень Міністерством розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, Міністерством фінансів України та Міністерством у справах ветеранів, тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб України. Службою безпеки України, Службою зовнішньою розвідки України проєкт акта погоджено із зауваженнями, які повністю враховано головним розробником. Міністерством внутрішніх справ України та Державною Міграційною службою України проєкт акта погоджено із зауваженнями, які не враховано головним розробником. Міністерством юстиції України проведено правову експертизу проєкту акта, за результатом чого проєкт акта погоджено із зауваженнями, які повністю враховано головним розробником.

Отже, на переконання третьої особи, МЗС на виконання Указу №594/2019 було розроблено проєкт оскаржуваної Постанови відповідно до вимог Регламенту Кабінету Міністрів України.

МЗС вважає необґрунтованими твердження позивача про невідповідність спірних пунктів Порядку №1130 Закону України «Про адміністративні послуги», оскільки відповідно до пункту 2 статті 3 цього Закону надання адміністративних послуг здійснюється відповідно до Закону України «Про особливості надання публічних (електронних публічних) послуг» та цього закону з урахуванням особливостей, визначених законами, які регулюють суспільні відносини у відповідних сферах. Крім того, відповідно до пункту 2 статті 9 Закону України «Про адміністративні послуги» фізична особа має право на отримання адміністративної послуги незалежно від реєстрації її місця проживання, крім випадків, установлених законом. Таким чином, на переконання третьої особи, особливості надання адміністративних послуг можуть бути визначені іншими законами.

МЗС звертає увагу на те, що з прийняттям Закону України від 14.12.2021 №1941-ІХ «Про внесення змін до закону України «Про громадянство України» щодо спрощеного набуття громадянства України окремими категоріями осіб» питання видачі довідки, що підтверджує переслідування іноземця через політичні переконання в країні своєї громадянської належності, ввійшли до сфери правового регулювання закону України «Про громадянство України». У свою чергу, відповідно до частини другої статті 25 закону України «Про громадянство» Міністерство закордонних справ України, посольства та консульські установи України здійснюють повноваження, передбачені пунктами 1-10-1 частини першої цієї статті, стосовно осіб, які відповідно до законодавства України є такими, що постійно проживають за кордоном, а також приймають рішення про оформлення набуття громадянства України на підставі, передбаченій пунктом 1 статті 6 цього Закону.

Третя особа стверджує, що після внесення змін до Закону України «Про громадянство України» іноземець, який має місце постійного проживання за кордоном, легально потрапив на територію України, має відповідні відмітки в національному паспорті і, відповідно, проживає на території України на законних підставах, не потребуватиме повернення до країни свого постійного проживання і за наявності підстав зможе звернутися до МЗС для отримання довідки, що підтверджує переслідування через політичні переконання. Крім того, законодавчі зміни до частини четвертої статті 24 Закону України «Про громадянство України» уможливили подальше звернення таких заявників за оформленням громадянства України на території України, зокрема, відповідно до згаданої статті центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері громадянства, здійснює повноваження, передбачені цим законом, стосовно громадян України, які проживають на території України, а також іноземців та осіб без громадянства, які перебувають на території України.

МЗС вважає, що подання документів поштою або уповноваженим представником (а не особисто) унеможливить здійснення належного встановлення та підтвердження особи як при видачі довідки, так і при набутті громадянства України. 3 огляду на наявність у заявника громадянства держави-агресора і формальне його збереження після набуття українського громадянства, відсутність належної верифікації особи та застосування формального підходу щодо розгляду клопотання про отримання довідки містить суттєві ризики для національної безпеки України. Третя особа звертає увагу на те, що зважаючи на різноманітність форм та засобів ведення війни, які застосовує держава-агресор, не виключене використання згаданого інструменту спрощеного доступу до українського громадянства ворожими силами та створення загроз національній безпеці України. На переконання МЗС, українське законодавство з питань громадянства містить достатньо специфічних умов максимального сприяння громадянам Російської Федерації, які зазнали переслідувань через політичні переконання, у набутті громадянства України. З огляду на це, подальше поглиблення ліберальних підходів у зазначених правових відносинах, застосування заочного розгляду клопотань і пакетів документів, які зазвичай містять значну кількість суб?єктивних фактів, достовірність яких неможливо підтвердити, та зведення процесу розгляду до формальності і усталеної адміністративної послуги не вбачається доцільним. У контексті захисту прав і свобод громадян, до яких апелює позивач, МЗС зазначає, що за таких умов держава, захищаючи права і свободи громадян Російської Федерації, які зазнали переслідувань через політичні переконання, ослаблює власні можливості протидіяти протиправним діям РФ та захищати свій суверенітет, у тому числі права і свободи громадян України, що в умовах відкритої широкомасштабної війни з РФ є беззаперечним пріоритетним завданням. Третя особа зазначає, що подання документів поштою або уповноваженим представником потребуватиме засвідчення копій документів, що посвідчують особу, та підпису особи на заяві. Водночас, законодавством деяких іноземних держав не передбачено засвідчення копій документів, що посвідчують особу, та засвідчення підписів на документах, складених іноземною мовою, а документи, засвідчені іноземними нотаріусами, за деякими винятками, потребуватимуть проставлення штампу «апостиль» або здійснення процедури консульської легалізації. При цьому МЗС звертає увагу на те, що відповідно до Порядку вимога щодо особистого подання документів встановлена лише щодо подання клопотання, а Порядком не обмежується спосіб передачі довідки заявнику після її видачі відповідним органом.

Третя особа також вважає необґрунтованими твердження позивача про відхилення МЗС, як головним розробником проєкту постанови КМУ, зауважень МВС і ДМС України, оскільки зміст пропозиції МВС (ДМС) до проєкту Постанови №1130 полягав у конкретизації характеру перевірки заяви і документів, поданих з метою отримання такої довідки. Зокрема, під час розгляду проєкту МВС (ДМС) було висловлено пропозицію щодо звуження кола клопотань, які підлягають перевірці в ДМС, - тільки тих, які подані безпосередньо до МЗС особами, які проживають на території України, тобто без урахування клопотань, поданих до закордонних дипломатичних установ. Крім того, за пропозицією МВС (ДМС), зміст перевірки з боку ДМС полягатиме не в перевірці підстав, за наявності яких заявнику може бути відмовлено в оформленні довідки, а лише стосовно законності їх проживання на території України. Водночас, третя особа зауважила, що, як слідує з таблиці узгодження позицій ЦООВ, через допущену ДМС граматичну помилку МЗС розтлумачив зауваження ДМС як пропозицію щодо видачі нового виду довідки - «довідки стосовно підтвердження законності їх проживання на території України», та відхилив зазначене зауваження, як таке, що не відповідає предмету правового регулювання Порядку.

Враховуючи вищевикладене, третя особа вважає, що норми Постанови № 1130 корелюються з розподілом повноважень державних органів, визначених Законом України «Про громадянство України», а при підготовці оскаржуваного акта Уряду МЗС діяло на підставі, у межах та у спосіб, що передбачені чинним законодавством України, обґрунтовано, з урахуванням усіх обставин, що мають значення.

Усною ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.08.2022, постановленою без виходу до нарадчої кімнати, із занесенням до протоколу судового засідання, закрито підготовче провадження та призначено судове засідання по розгляду справи по суті.

Відповідно до довідки Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.09.2022 судом на підставі заяв сторін та третьої особи було вирішено здійснити подальший розгляд справи у порядку письмового провадження.

13.12.2022 Верховною Радою України було прийнято Закон України «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду» №2825-IX, статтею 1 якого встановлено ліквідувати Окружний адміністративний суд міста Києва.

Пунктом 1 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» вказаного Закону визначено, що цей Закон набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування.

Згідно з пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» вказаного Закону установлено, що з дня набрання чинності цим Законом Окружний адміністративний суд міста Києва припиняє здійснення правосуддя; до початку роботи Київського міського окружного адміністративного суду справи, підсудні окружному адміністративному суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, розглядаються та вирішуються Київським окружним адміністративним судом.

14.12.2022 вказаний Закон був опублікований в газеті «Голос України» №254 та набрав чинності 15.12.2022.

01.05.2023 на адресу Київського окружного адміністративного суду від Окружного адміністративного суду міста Києва надійшли матеріали адміністративної справи та за результатом автоматизованого розподілу були передані на розгляд судді Дудіну С.О.

Згідно з протоколом автоматичного визначення складу колегії суддів від 17.05.2023 визначено такий склад суду для розгляду даної справи: головуючий суддя Дудін С. О., судді Лапій С. М., Щавінський В. Р.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 23.05.2023 прийнято адміністративну справу до провадження, вирішено продовжити розгляд справи за правилами загального позовного провадження у порядку письмового провадження.

31.05.2023 на адресу суду від Кабінету Міністрів України надійшло клопотання про здійснення розгляду справи у судовому засіданні з повідомленням сторін.

Натомість, суд звертає увагу на те, що на підставі поданих учасниками справи клопотань (у тому числі представника Кабінету Міністрів України) про здійснення розгляду справи у порядку письмового провадження усною ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.09.2022 було вирішено здійснити подальший розгляд справи у порядку письмового провадження.

Згідно з пунктом 10 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України письмове провадження - розгляд і вирішення адміністративної справи або окремого процесуального питання в суді першої, апеляційної чи касаційної інстанції без повідомлення та (або) виклику учасників справи та проведення судового засідання на підставі матеріалів справи у випадках, встановлених цим Кодексом.

Такий випадок передбачений частиною третьою статті 194 Кодексу адміністративного судочинства України, якою визначено, що учасник справи має право заявити клопотання про розгляд справи за його відсутності. Якщо таке клопотання заявили всі учасники справи, судовий розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження на підставі наявних у суду матеріалів.

Таким чином рішення про здійснення розгляду даної справи у порядку письмового провадження було прийнято судом на підставі волевиявлення всіх учасників справи, викладеного у відповідних клопотаннях.

Відповідно до частини чотирнадцятої статті 31 Кодексу адміністративного судочинства України у разі зміни складу суду на стадії підготовчого провадження розгляд справи починається спочатку, за винятком випадків, передбачених цим Кодексом.

У разі зміни складу суду на стадії розгляду справи по суті суд повторно розпочинає розгляд справи по суті, крім випадку, коли суд ухвалить рішення про повторне проведення підготовчого провадження.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 23.05.2023 про прийняття даної адміністративної справи до провадження рішення про повторне проведення підготовчого провадження не ухвалювалося, тобто справу прийнято для її розгляду по суті у порядку письмового провадження (на підставі клопотань учасників справи), враховуючи, що документи, наявні в матеріалах справи, є достатніми для здійснення розгляду справи у такому порядку.

За таких обставин, суд не вбачає правових підстав для задоволення клопотання Кабінету Міністрів України про здійснення розгляду справи у судовому засіданні з повідомленням сторін.

Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши усі фактичні обставини справи, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд

в с т а н о в и в :

27.12.2019 Кабінетом Міністрів України було прийнято постанову №1130 «Питання організації оформлення та видачі Міністерством закордонних справ, дипломатичним представництвом чи консульською установою України довідки, що підтверджує переслідування через політичні переконання громадянина Російської Федерації у країні своєї громадянської належності», якою затверджено Порядок оформлення та видачі Міністерством закордонних справ, дипломатичним представництвом чи консульською установою України довідки, що підтверджує переслідування через політичні переконання громадянина Російської Федерації в країні своєї громадянської належності.

Відповідно до пункту 1 Порядку №1130 цей Порядок відповідно до Указу Президента України від 13 серпня 2019 р. № 594 Питання спрощення набуття громадянства України іноземцями та особами без громадянства, які брали (беруть) участь у здійсненні заходів із забезпечення національної безпеки і оборони України, та громадянами Російської Федерації, які зазнали переслідувань через політичні переконання встановлює процедуру оформлення та видачі МЗС, дипломатичним представництвом чи консульською установою України довідки, що підтверджує переслідування через політичні переконання громадянина Російської Федерації у країні своєї громадянської належності (далі - довідка).

Пунктом 2 цього Порядку визначено, що довідка видається громадянам Російської Федерації (далі - заявники) за місцем проживання заявника на території України або за місцем постійного проживання в іншій країні для оформлення в установленому порядку набуття громадянства України.

Згідно з пунктами 3-4 Порядку №1130 опрацювання клопотань заявників щодо видачі довідок здійснюється посадовими особами МЗС, дипломатичного представництва чи консульської установи України (далі - уповноважені особи).

Процедурні питання щодо організації видачі довідок визначаються МЗС.

Згідно з пунктом 5 Порядку №1130 для оформлення та видачі довідки заявник, який проживає на території України на законних підставах, подає заяву МЗС за формою згідно з додатком 1.

Заявник, який постійно проживає за кордоном, подає зазначену заяву дипломатичному представництву чи консульській установі України в країні свого постійного проживання.

Відповідно до пункту 6 Порядку №1130 до заяви додаються:

1) одна кольорова фотокартка розміром 3,5 х 4,5 сантиметра;

2) копія паспортного документа;

3) копія документа, що підтверджує проживання в Україні на законних підставах або постійне проживання в іншій країні;

4) один з таких документів, що підтверджують факти наявності переслідувань через політичні переконання у країні своєї громадянської належності:

документ, складений судовими/правоохоронними органами Російської Федерації;

документ, складений міжнародними судовими органами;

висновок міжнародних правозахисних організацій;

рішення суду України;

заяви, подані заявником або його законним представником до судових/правоохоронних органів Російської Федерації, міжнародних судових органів, що підтверджують/відображають факти переслідування або незаконного утримання з політичних мотивів проти України;

матеріали засобів масової інформації, що підтверджують громадську чи професійну діяльність заявника, спрямовану на підтримку України та її громадян у боротьбі з агресією Російської Федерації проти України;

матеріали, що підтверджують публічне засудження окупації Автономної Республіки Крим, дій Російської Федерації на території окремих районів Донецької та Луганської областей, що грубо порушують принципи та норми міжнародного права, або політики Російської Федерації, притягнення особи до юридичної відповідальності за такі дії тощо;

інші матеріали, які свідчать про підтримку України та її громадян у боротьбі з агресією Російської Федерації проти України.

Пунктом 8 Порядку №1130 визначено, що подання заяви та документів здійснюється заявником особисто.

Згідно з пунктом 17 Порядку №1130 довідка за формою згідно з додатком 4 оформлюється на бланку дипломатичного представництва чи консульської установи України / МЗС та видається МЗС заявникам, які на законних підставах проживають в Україні, та дипломатичним представництвом чи консульською установою України - заявникам, які постійно проживають в іншій країні.

З матеріалів справи вбачається, що відповідно до Витягу з протоколу загальних зборів Громадської організації "Правозахисне об`єднання "Праве діло" від 20.02.2021 №5 громадською організацією відповідно до Порядку сприяння проведення громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 05.11.2008 № 976, ініційовано проведення громадської експертизи діяльності Міністерства закордонних справ України.

Предмет громадської експертизи виражався в оцінці діяльності та ефективності прийняття і виконання рішень Міністерства закордонних справ України щодо реалізації Указу Президенту України від 13.08.2019 №594/2019 "Питання спрощення набуття громадянства України іноземцями та особами без громадянства, які брали (беруть) участь у здійсненні заходів із забезпечення національної безпеки і оборони України, та громадянами Російської Федерації, які зазнали переслідувань через політичні переконання".

Метою громадської експертизи діяльності визначено проведення громадського контролю за діяльністю Міністерства закордонних справ України; підготовка на основі отриманих результатів громадської експертизи пропозицій щодо вирішення суспільно-значущих проблем для їх врахування в роботі Міністерства закордонних справ України.

У ході громадської експертизи діяльності був здійснений аналіз норм Порядку оформлення та видачі Міністерством закордонних справ, дипломатичним представництвом чи консульською установою України довідки, що підтверджує переслідування через політичні переконання громадянина Російської Федерації у країні своєї громадянської належності, затвердженого постановою КМУ від 27.12.2019 № 1130.

Вважаючи, що з аналізу норм Порядку №1130 вбачається, що вимога про особисту подачу заявниками документів та особисте отримання довідки або рішення про відмову в її видачі є необґрунтованою, а виключне правило подачі документів за місцем проживання та обов`язкове надання копій документів, що підтверджують законне проживання заявника в Україні або постійне проживання в іншій країні, такими, що не відповідають приписам законодавства України, позивач під час здійснення громадської експертизи звернувся до Міністерства закордонних справ України із запитом від 18.05.2021 №34/21 про надання нормативно-правового обґрунтування причин щодо встановлення вказаних вимог.

У відповідь на запит Міністерством закордонних справ України листом від 26.05.2021 № 71/19-091-34810 надано наступне нормативно-правове обґрунтування:

1) норми Порядку оформлення та видачі Міністерством закордонних справ, дипломатичним представництвом чи консульською установою України довідки, що підтверджує переслідування через політичні переконання громадянина російської федерації у країні своєї громадянської належності, затвердженого постановою КМУ від 27.12.2019 № 1130, приведені у відповідність з Порядком провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень, затвердженим Указом Президента України від 27.03.2001 №215.

Відповідно до зазначеного Порядку, заяви та інші документи з питань громадянства заявник подає особисто;

2) питання щодо визначення статусу осіб, які перебувають на території України, не відносяться до компетенції МЗС.

На думку позивача, вказане нормативне-правове обґрунтування не відповідає приписам законодавства.

З урахуванням наведеного, Громадською організацією "Правозахисне об`єднання "Праве діло" за результатом проведення громадської експертизи діяльності Міністерства закордонних справ України в період з 23.04.2021 по 21.07.2021 підготовлено Експертні пропозиції від 21.07.2021 №57/21, за висновками яких діяльність Міністерства закордонних справ України та ефективність прийняття i виконання ним рішень, програм, реалізації владних повноважень щодо реалізації Указу Президента України від 13.08.2019 №594/2019 "Питання спрощення набуття громадянства України іноземцями та особами без громадянства, які брали (беруть) участь у здійсненні заходів із забезпечення національної безпеки і оборони України, та громадянами Російської Федерації, які зазнали переслідувань через політичні переконання" визнається експертами незадовільною.

Позивач вважає, що постанова КМУ від 27.12.2019 № 1130, головним розробником якого було Міністерство закордонних справ України, не відповідає Конституції України, а саме: нормам статті 3 Конституції України, суперечить меті Указу Президента України від 13.08.2019 №594/2019 "Питання спрощення набуття громадянства України іноземцями та особами без громадянства, які брали (беруть) участь у здійсненні заходів із забезпечення національної безпеки і оборони України, та громадянами Російської Федерації, які зазнали переслідувань через політичні переконання".

Неконституційні і суперечні Указу Президента України норми, передбачені в постанові КМУ від 27.12.2019 № 1130, на думку позивача, фактично блокують виконання Указу Президента України від 13.08.2019 №594/2019.

За пропозиціями Громадської організації "Правозахисне об`єднання "Праве діло", зокрема, необхідно вжити заходів щодо внесення змін до постанови КМУ від 27.12.2019 № 1130 з метою виключення необґрунтовано створених перешкод, якими фактично заблокована дія Указу Президента України від 13.08.2019 №594/2019 "Питання спрощення набуття громадянства України іноземцями та особами без громадянства, які брали (беруть) участь у здійсненні заходів із забезпечення національної безпеки і оборони України, та громадянами Російської Федерації, які зазнали переслідувань через політичні переконання" та вжити заходів щодо фактів порушення термінів оформлення довідок та попередження таких порушень у майбутньому.

За твердженнями позивача, надіслані експертні пропозиції до Міністерства закордонних справ України останнім не враховані та не реалізовані.

Відповідно до Витягу з протоколу загальних зборів Громадської організації "Правозахисне об`єднання "Праве діло" від 20.12.2021 №7, зважаючи на неврахування Міністерством закордонних справ України експертних пропозицій, наданих організацією за результатом громадської експертизи, з метою захисту прав і свобод людини та громадянина, задоволення суспільних, зокрема, економічних, соціальних, культурних, освітніх та інших інтересів своїх членів та інших осіб, керуючись положеннями Статуту об`єднання, Громадською організацією "Правозахисне об`єднання "Праве діло" прийнято рішення про звернення до адміністративного суду з позовом про визнання протиправними та нечинними пункти 2, 5, 6, 8, 17 Порядку № 1130, у тій частині, в якій ними встановлено заборону для фізичних осіб:

- подавати заяви до Міністерства закордонних справ України або дипломатичного представництва чи консульської установи України про видачу довідки, яка підтверджує переслідування особи на території Російської Федерації з політичних переконань, незалежно від реєстрації місця проживання особисто, через представника або поштою;

- отримувати від Міністерства закордонних справ України, дипломатичних та консульських установ України довідку, яка підтверджує переслідування особи на території Російської Федерації з політичних переконань, незалежно від реєстрації місця проживання особисто, через представника або поштою.

Відтак, не погоджуючись з вищевказаними положеннями пунктів 2, 5, 6, 8, 17 Порядку № 1130, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам у цій справі, суд в першу чергу вважає за необхідне надати відповідь на питання наявності у позивача права на оскарження положень спірної постанови, з приводу чого зазначає таке.

Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно з частиною першою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень визначені у положеннях статті 264 КАС України.

У відповідності до пункту 1 частини першої статті 264 КАС України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Згідно з частинами другою, третьою статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

Відтак, процесуальний закон вимагає, щоб у позовній заяві про оскарження нормативно-правового акта позивач, з-поміж іншого, обґрунтував свою належність до суб`єктів правовідносин, у яких застосовується або буде застосовано цей акт. Таке ж правило має застосовуватись і до оскарження правових актів індивідуальної дії.

Крім того, з аналізу означених норм вбачається, що особливістю провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів є те, що для таких категорій спорів передбачено, фактично, необмежене коло осіб, які можуть ініціювати відкриття відповідного провадження в адміністративному суді; необмежене в часі право на доступ до суду для ініціювання такого спору; додаткові гарантії інформування всіх про початок розгляду судом такого спору; додаткові процесуальні гарантії для сторін, що надаються згідно з положеннями КАС України у справах, що розглядаються за правилами загального позовного провадження; спеціальні повноваження суду, спрямовані на гарантування ефективного захисту.

Аналогічна позиція викладена у постановах Верховного Суду від 20.05.2022 у справі № 160/9717/21 , від 13.03.2023 у справі № 620/4460/21.

Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Такої позиції притримується Верховний Суд у постанові від 23.03.2023 у справі № 640/6699/20.

Громадська організація "Провозахисне об`єднання "Праве діло" зареєстрована в якості юридичної особи 11.02.2021, про що свідчить наявна в матеріалах справи виписка з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань.

Відповідно до пункту 1.1 Статуту Громадської організації "Провозахисне об`єднання "Праве діло" Організація є добровільним об`єднанням фізичних осіб, створеним для здійснення та захисту прав і свобод людини та громадянина, задоволення суспільних, зокрема, економічних, соціальних, культурних, освітніх та інших інтересів своїх членів та/або інших осіб.

Згідно з пунктом 3.1 Статуту головною метою Організації є здійснення та захист прав і свобод людини та громадянина, задоволення суспільних, зокрема, економічних, соціальних, культурних, освітніх та інших інтересів своїх членів та інших осіб.

Пунктом 3.2 Статуту визначено, що основними напрямами діяльності Організації є:

- надання юридичної допомоги особам (п.3.2.1);

- забезпечення прав і свобод біженців, шукачів притулку та осіб без громадянства (п.3.2 2);

- надання допомоги особам, які постраждали внаслідок надзвичайної ситуації техногенного чи природного характеру, дії особливого періоду, правових режимів надзвичайного чи воєнного стану, проведення антитерористичної операції, здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, у результаті соціальних конфліктів, нещасних випадків, а також жертвам кримінальних правопорушень, біженцям, внутрішньо переміщеним особам (п.3.2.2.1);

- надання допомоги особам, які перебувають під захистом Управління Верховного комісара Організації Об?єднаних Націй у справах біженців (УВКБ ООН) (п.3.2.2.4);

- забезпечення прав і свобод закордонних українців (п.3.2.3).

Відповідно до п.4.5.1.7 Статуту до прав члена Організації належить, зокрема, звертатися до органів Організації за допомогою у захисті своїх прав та законних інтересів.

Згідно з п. 2.4.2 Статуту для досягнення своєї мети та виконання статутних завдань Організація у встановленому чинним законодавством порядку має право представляти і захищати свої законні інтереси та законні інтереси своїх членів чи інших осіб у будь-яких органах державної влади, в тому числі судах, правоохоронних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах та організаціях усіх форм власності та підпорядкування.

Колегією суддів встановлено, що Громадська організація "Правозахисне об`єднання "Праве діло" надає правову допомогу громадянам Російської Федерації ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , яких, за твердженнями позивача, переслідує влада Російської Федерації з політичних переконань, та які не можуть особисто подати заяви та відповідні документи про оформлення довідки без попереднього оформлення посвідки на проживання до Міністерства закордонних справ України, посольства або консульства України на території Російської Федерації.

Так, заявою від 25.10.2021 ОСОБА_2 звернувся до позивача з проханням надати йому правову допомогу у зв`язку з переслідуванням його слідчими органами Російської Федерації за політичними мотивами. У цій заяві ОСОБА_2 надав свою згоду та уповноважив позивача представляти його інтереси та виступати від його імені в державних, судових органах та засобах масової інформації, у тому числі в УВКБ ООН та Комісії по контролю за файлами Інтерполу.

ОСОБА_2 територіально перебуває в Грузії на законних підставах, однак у зв?язку з тим, що він не має документа на постійне проживання в Грузії, не може звернутися до посольства України із заявою про оформлення довідки, яка підтверджує його переслідування на території РФ через політичні переконання. За твердженням позивача, в Україні ОСОБА_2 також не зможе подати заяву до МЗС про оформлення довідки без попереднього оформлення посвідки на проживання, а до посольства або консульства України на території РФ ОСОБА_3 також не може подати документи у зв?язку з загрозою життю, здоров?ю та свободі.

Також судом встановлено, що позивачем надається правова допомога громадянину Російської Федерації ОСОБА_1 ІНФОРМАЦІЯ_1 за його заявою від 02.06.2021, який є членом Об?єднання, Інгушським опозиціонером по відношенню до влади Російської Федерації та волонтером добровольчих батальйонів, які відбивали збройну агресію Російської Федерації.

12.11.2021 листом МЗС були повернуті без розгляду заява та матеріали справи ОСОБА_1 щодо видачі довідки, яка підтверджує його переслідування на території РФ через політичні переконання з посиланням на те, що ОСОБА_1 надіслав заяву з документами поштою, а не особисто.

З огляду на вказане, приймаючи до уваги сферу дії оскарженого позивачем нормативно-правового акта та діяльність позивача, на яку цей акт розповсюджує своє застосування, враховуючи особливість позовного провадження в окресленій категорії справ, колегія суд вважає, що позивачем було доведено його право на звернення до суду з цим позовом.

Вирішуючи спір по суті позовних вимог, суд зазначає таке.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Аналіз даної норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, який побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.

Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.

Колегія суддів звертає увагу на те, що Порядок №1130, пункти якого оскаржуються позивачем, був прийнятий відповідно до Указу Президента України від 13 серпня 2019 р. № 594 Питання спрощення набуття громадянства України іноземцями та особами без громадянства, які брали (беруть) участь у здійсненні заходів із забезпечення національної безпеки і оборони України, та громадянами Російської Федерації, які зазнали переслідувань через політичні переконання.

Вищевказаним Указом Президента України були внесені зміни до Порядку провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень, затвердженого Указом Президента України від 27 березня 2001 року № 215 "Питання організації виконання Закону України "Про громадянство України", направлені на спрощення набуття громадянства України, за визначеними Законом підставами, в частині виконання зобов`язання припинити громадянство країни громадянської приналежності заявника.

У свою чергу, Порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень, затверджений Указом Президента України

від 27 березня 2001 року № 215, відповідно до Закону України "Про громадянство України" визначає перелік документів, які подаються для встановлення, оформлення та перевірки належності до громадянства України, прийняття до громадянства України, оформлення набуття громадянства України, припинення громадянства України, скасування рішень про оформлення набуття громадянства України, а також процедуру подання цих документів та провадження за ними, виконання прийнятих рішень з питань громадянства України.

Відповідно до статті 4 Конституції України, підстави набуття і припинення громадянства України визначаються законом.

Зокрема, підстави і порядок набуття громадянства України визначені законом України «Про громадянство України» (тут і далі в редакції станом на момент прийняття спірної постанови).

Статтею 1 Закону України «Про громадянство України» визначено, що громадянство України це правовий зв?язок між фізичною особою і Україною, що знаходить свій вияв у їх взаємних правах та обов?язках.

Перелік підстав набуття громадянства України наведений в статті 6 Закону України «Про громадянство України» та є вичерпним.

Відповідно до статті 25 Закону України «Про громадянство України» Міністерство закордонних справ України, дипломатичні представництва та консульські установи України здійснюють такі повноваження:

1) встановлюють належність до громадянства України відповідно до статті 3 цього Закону;

2) приймають заяви разом з необхідними документами щодо прийняття до громадянства України осіб, які мають визначні заслуги перед Україною, і осіб, прийняття яких до громадянства України становить державний інтерес для України, перевіряють правильність їх оформлення, наявність умов для прийняття до громадянства України і відсутність підстав, за наявності яких особа не приймається до громадянства України, і разом з висновком надсилають на розгляд Комісії при Президентові України з питань громадянства;

3) приймають заяви разом з необхідними документами щодо виходу з громадянства України, перевіряють правильність їх оформлення, наявність підстав для виходу з громадянства України, відсутність підстав, за наявності яких не допускається вихід з громадянства України, і разом з висновком надсилають на розгляд Комісії при Президентові України з питань громадянства;

4) готують подання про втрату особами громадянства України і разом з необхідними документами надсилають їх на розгляд Комісії при Президентові України з питань громадянства;

5) приймають рішення про оформлення набуття громадянства України особами за підставами, передбаченими пунктами 1, 2, 4-10 статті 6 цього Закону;

6) скасовують прийняті ними рішення про оформлення набуття громадянства України у випадках, передбачених статтею 21 цього Закону;

7) виконують рішення Президента України з питань громадянства;

8) видають особам, які набули громадянство України, паспорти громадянина України для виїзду за кордон, тимчасові посвідчення громадянина України, довідки про реєстрацію осіб громадянами України;

9) вилучають в осіб, громадянство України яких припинено або стосовно яких скасовано рішення про оформлення набуття громадянства України, паспорти громадянина України для виїзду за кордон, тимчасові посвідчення громадянина України та видають довідки про припинення громадянства України;

10) ведуть облік осіб, які набули громадянство України та припинили громадянство України;

11) перевіряють за заявами осіб, які перебувають за кордоном, належність до громадянства України.

Міністерство закордонних справ України, дипломатичні представництва та консульські установи України здійснюють повноваження, передбачені пунктами 1-10 частини першої цієї статті, стосовно осіб, які відповідно до чинного законодавства України є такими, що постійно проживають за кордоном, а також приймають рішення про оформлення набуття громадянства України за підставою, передбаченою пунктом 1 статті 6 цього Закону, стосовно осіб, які народилися за межами України.

Колегія суддів зазначає, що згідно зі змінами, внесеними Указом №594/2019 до Порядку провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання рішень, затвердженого Указом Президента України від 27.03.2001 №215, передбачено, що іноземці, які є громадянами Російської Федерації і зазнали переслідувань через політичні переконання у країні своєї громадянської належності, для набуття громадянства України у спрощеному порядку надають відповідну довідку МЗС дипломатичного представництва чи консульської установи України, видану в установленому Кабінетом Міністрів України порядку.

Отже, метою прийняття Постанови №1130 була реалізація оформлення МЗС, дипломатичним представництвом чи консульською установою України документа (довідки), що підтверджує переслідування через політичні переконання громадянина Російської Федерації у країні своєї громадянської належності, яка подаватиметься аплікантом для набуття громадянства України.

Так, в розділі 2 «Проблема, яка потребує розв`язання» пояснювальної записки до Постанови КМУ №1130 вказано таке:

«Указом Президента України від 13 серпня 2019 року №594 «Питання спрощення набуття громадянства України іноземцями та особами без громадянства, які брали (беруть) участь у здійсненні заходів із забезпечення національної безпеки і оборони України, та громадянами Російської Федерації, які зазнали переслідувань через політичні переконання» внесено зміни до Порядку провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень, затвердженого Указом Президента України від 27 березня 2001 року №215.

Змінами передбачено, що іноземці, які є громадянами РФ і зазнали переслідувань через політичні переконання у країні своєї громадянської належності, для набуття громадянства України у спрощеному порядку надають відповідну довідку Міністерства закордонних справ України, дипломатичного представництва чи консульської установи України, видану в установленому Кабінетом Міністрів України порядку.

Прийняття акта дозволить реалізувати оформлення МЗС, дипломатичним представництвом чи консульською установою України документа (довідки), що підтверджує переслідування через політичні переконання громадянина Російської Федерації у країні своєї громадянської належності, яка подаватиметься аплікантом для набуття громадянства України».

Таким чином, замість вимоги припинити громадянство Російської Федерації, таким категоріям осіб надається можливість подати декларацію про відмову від іноземного громадянства.

Довідка, що підтверджує переслідування через політичні переконання громадянина Російської Федерації у країні своєї громадянської належності, є документом, який підтверджує право особи набути громадянство у вищезазначеному спрощеному порядку.

З наведеного вбачається, що як Порядок №215, до якого були внесені зміни Указом Президента України від 13.08.2019 №594/2019, так і Порядок №1130, врегульовують процедуру, направлену на отримання особою громадянства України.

Відповідно до стаття 26 Конституції України іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов`язки, як і громадяни України, - за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України.

Іноземцям та особам без громадянства може бути надано притулок у порядку, встановленому законом.

Частиною першою статті 33 Конституції України визначено, що кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, гарантується свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України, за винятком обмежень, які встановлюються законом.

Отже, конституційні гарантії, закріплені, зокрема, статтями 26 та 33 Конституції України, щодо рівного користування іноземцями на території України правами i свободами кореспондується з принципом законності їх перебування в Україні. Відтак, якщо відсутня ознака законності перебування, то це створює для особи певні обмеження та відповідні юридичні наслідки, що також відповідає приписам чинного законодавства України.

Таким чином, підтвердження законності перебування особи в Україні на законних підставах є обов`язковою передумовою отримання у подальшому такою особою громадянства України.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про громадянство України» проживання на території України на законних підставах - проживання в Україні іноземця чи особи без громадянства, які мають у паспорті громадянина колишнього СРСР зразка 1974 року відмітку про постійну чи тимчасову прописку на території України, або зареєстрували на території України свій національний паспорт, або мають посвідку на постійне чи тимчасове проживання на території України, або мають військовий квиток осіб рядового, сержантського і старшинського складу, виданий іноземцю чи особі без громадянства, які в установленому порядку уклали контракт про проходження військової служби у Збройних Силах України, або їм надано статус біженця чи притулок в Україні.

При цьому суд вважає непереконливими твердження позивача про те, що оскаржувані ним положення Порядку №1130 суперечать Закону України «Про адміністративні послуги», оскільки відповідно до частини другої статті 3 цього закону надання адміністративних послуг здійснюється відповідно до Закону України "Про адміністративну процедуру" та цього Закону з урахуванням особливостей, визначених законами, які регулюють суспільні відносини у відповідних сферах, зокрема Законом України"Про ліцензування видів господарської діяльності".

У даному випадку такі особливості визначаються законодавством, яким врегульовано суспільні відносини у сфері громадянства України та яке вимагає підтвердження законності перебування особи в Україні на законних підставах як передумову для отримання громадянства України.

Також колегія суддів звертає увагу на те, що згідно з пунктом 4 Порядку провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень, затвердженого Указом Президента України від 27 березня 2001 року № 215, заяви та інші документи з питань громадянства подаються:

особою, яка проживає в Україні на законних підставах, - до територіального підрозділу Державної міграційної служби України за місцем проживання особи в Україні;

особою, якій надано статус біженця в Україні чи притулок в Україні, - до територіального підрозділу Державної міграційної служби України за місцем реєстрації особи;

особою, яка постійно проживає за кордоном, - до дипломатичного представництва чи консульської установи України за місцем постійного проживання особи.

Таким чином, положення Порядку №1130 щодо необхідності подання особою клопотання про отримання довідки, яка підтверджує переслідування особи на території Російської Федерації з політичних переконань, за місцем проживання особи в Україні або до дипломатичного представництва чи консульської установи України за місцем постійного проживання особи відповідають умовам Порядку №215.

Відповідно до положень пункту 5 Порядку №215 заяву та інші документи з питань громадянства заявник подає особисто.

За наявності поважних причин (хвороба заявника, стихійне лихо тощо) заява та інші документи з питань громадянства на прохання заявника можуть подаватися іншою особою або надсилатися поштою.

Під час подання заяви та інших документів з питань громадянства пред`являється документ, що посвідчує особу заявника, а також документ про проживання заявника на території України або про його постійне проживання за кордоном та подаються копії таких документів.

На переконання суду, наявність у вищевказаному пункті умови про можливість подання заяв та інших документів з питань громадянства іншою особою (представником) або надсилання поштою сама по собі не може бути підставою для визнання протиправними оспорюваних пунктів Порядку №1130, без врахування позиції відповідача та третьої особи стосовно обґрунтування необхідності запровадження таких обмежень.

Так, колегія суддів погоджується з позицією КМУ та МЗС щодо того, що подання документів поштою або уповноваженим представником (а не особисто) унеможливить здійснення належного встановлення та підтвердження особи як при видачі довідки, так і при набутті громадянства України. 3окрема, з огляду на наявність у особи-заявника громадянства держави-агресора і формальне його збереження після набуття українського громадянства, відсутність належної верифікації особи та застосування формального підходу щодо розгляду клопотання про отримання довідки містить суттєві ризики для національної безпеки України. Зважаючи на різноманітність форм та засобів ведення війни, які застосовує держава-агресор, не виключено використання згаданого інструменту спрощеного доступу до українського громадянства ворожими силами та створення загроз національній безпеці України. Українське законодавство з питань громадянства містить достатньо специфічних умов максимального сприяння громадянам Російської Федерації, які зазнали переслідувань через політичні переконання, у набутті громадянства України. З огляду на це, подальше поглиблення ліберальних підходів у зазначених правових відносинах, застосування заочного розгляду клопотань і пакетів документів, які зазвичай містять значну кількість суб?єктивних фактів, достовірність яких неможливо підтвердити, та зведення процесу розгляду до формальності і усталеної адміністративної послуги є не тільки недоцільним, а створює ризики загрози національній безпеці України. У контексті захисту прав і свобод громадян, до яких апелює позивач, варто зазначити, що за таких умов держава, захищаючи права і свободи громадян Російської Федерації, які зазнали переслідувань через політичні переконання, ослаблює власні можливості протидіяти протиправним діям РФ та захищати свій суверенітет, у тому числі права і свободи громадян України, що в умовах відкритої широкомасштабної війни з РФ є беззаперечним пріоритетним завданням.

Суд зазначає, що відповідно до частини першої статті 17 Конституції України захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу.

Основи та принципи національної безпеки і оборони, цілі та основні засади державної політики, що гарантуватимуть суспільству і кожному громадянину захист від загроз, визначені Законом України "Про національну безпеку" від 21.06.2018 № 2469-VIII (далі - Закон № 2469-VIII, в редакції станом на момент прийняття Порядку №1130).

Відповідно до статті 1 Закону № 2469-VIII наведені в цьому Законі терміни вживаються в такому значенні, зокрема:

- громадська безпека і порядок - захищеність життєво важливих для суспільства та особи інтересів, прав і свобод людини і громадянина, забезпечення яких є пріоритетним завданням діяльності сил безпеки, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб та громадськості, які здійснюють узгоджені заходи щодо реалізації і захисту національних інтересів від впливу загроз;

- державна безпека - захищеність державного суверенітету, територіальної цілісності і демократичного конституційного ладу та інших життєво важливих національних інтересів від реальних і потенційних загроз невоєнного характеру;

- загрози національній безпеці України - явища, тенденції і чинники, що унеможливлюють чи ускладнюють або можуть унеможливити чи ускладнити реалізацію національних інтересів та збереження національних цінностей України;

- збройний конфлікт - збройне зіткнення між державами (міжнародний збройний конфлікт, збройний конфлікт на державному кордоні) або між ворогуючими сторонами в межах території однієї держави, як правило, за підтримки ззовні (внутрішній збройний конфлікт);

- національна безпека України - захищеність державного суверенітету, територіальної цілісності, демократичного конституційного ладу та інших національних інтересів України від реальних та потенційних загроз;

- національні інтереси України - життєво важливі інтереси людини, суспільства і держави, реалізація яких забезпечує державний суверенітет України, її прогресивний демократичний розвиток, а також безпечні умови життєдіяльності і добробут її громадян.

Відповідно до положень статті 3 Закону № 2469-VIII державна політика у сферах національної безпеки і оборони спрямована на захист: людини і громадянина - їхніх життя і гідності, конституційних прав і свобод, безпечних умов життєдіяльності; суспільства - його демократичних цінностей, добробуту та умов для сталого розвитку; держави - її конституційного ладу, суверенітету, територіальної цілісності та недоторканності; території, навколишнього природного середовища - від надзвичайних ситуацій.

Основними принципами, що визначають порядок формування державної політики у сферах національної безпеки і оборони, є: 1) верховенство права, підзвітність, законність, прозорість та дотримання засад демократичного цивільного контролю за функціонуванням сектору безпеки і оборони та застосуванням сили; 2) дотримання норм міжнародного права, участь в інтересах України у міжнародних зусиллях з підтримання миру і безпеки, міждержавних системах та механізмах міжнародної колективної безпеки; 3) розвиток сектору безпеки і оборони як основного інструменту реалізації державної політики у сферах національної безпеки і оборони.

Фундаментальними національними інтересами України є: 1) державний суверенітет і територіальна цілісність, демократичний конституційний лад, недопущення втручання у внутрішні справи України; 2) сталий розвиток національної економіки, громадянського суспільства і держави для забезпечення зростання рівня та якості життя населення; 3) інтеграція України в європейський політичний, економічний, безпековий, правовий простір, набуття членства в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору, розвиток рівноправних взаємовигідних відносин з іншими державами.

Державна політика у сферах національної безпеки і оборони спрямовується на забезпечення воєнної, зовнішньополітичної, державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, кібербезпеки України тощо.

Верховний Суд в ухвалі від 5 січня 2023 року у справі № 991/5572/22 сформулював такі висновки:

1) «національна безпека» охоплює стан мирного та стабільного існування держави, а також стан відсутності реальних загроз у сфері суспільно-управлінських і міждержавних відносин;

2) «загроза національній безпеці» означає «наявність ризиків державному суверенітету, конституційному устрою та територіальній цілісності країни, що може зумовити припинення існування країни або її частини»;

3) рішення, які держава приймає в разі наявності реальних загроз національній безпеці, є юридичною підставою для втручання та/або обмеження, зокрема, права власності, права на приватність, права на доступ до інформації та свободи слова;

4) наявність реальних загроз національній безпеці може бути критерієм правомірності певного відступу держави від загальних правил (підходів) щодо дії закону в часі, дотримання принципу законності, принципів змагальності та рівності учасників судового процесу, обов`язковості виконання судового рішення, а також може обмежувати свободу суддівського розсуду (дискреції);

5) головними критеріями визначення правомірності застосування принципу національної безпеки для прийняття рішень суб`єктами владних повноважень є: справедливість (моральність), гуманність, пропорційність, наявність легітимної мети та безальтернативність.

Суд зазначає, що досягнення національної безпеки неможливе без обмеження прав людини, однак обмеження прав особи не є тотожним з порушенням її прав. Різниця між законодавчими обмеженнями прав і свобод особи для захисту фундаментальних суспільних інтересів і порушенням прав і свобод особи визначається за допомогою перевірки судом дотримання державою критеріїв, які є частиною принципів правовладдя (верховенства права).

Відповідно до усталеної практики ЄСПЛ втручання держави у певне право має бути «встановленим законом», мати одну або більше легітимних цілей та бути «необхідним в демократичному суспільстві», тобто пропорційним визначеній меті (зокрема, рішення від 23 вересня 1998 року у справі «Стіл та інші проти Сполученого Королівства»).

Таким чином, виходячи із концепції національної безпеки, сучасна демократична держава, що діє на підставі конституційних норм, має право захистити себе та суспільство, якому ця держава служить, від втручання інших держав або від втручання в законно існуючий державний устрій.

Аналізуючи наведені норми чинного законодавства, в розрізі фактичних обставин справи, суд дійшов висновку про наявність правових підстав для встановлення вимог щодо особистої подачі заявниками документів та особистого отримання довідки або рішення про відмову в її видачі та наданні копій документів, що підтверджують законне проживання заявника в Україні або постійне проживання в іншій країні, з метою отримання довідки, що підтверджує переслідування через політичні переконання громадянина Російської Федерації у країні своєї громадянської належності, оскільки такі вимоги є необхідними для належної iдентифiкацiї особи іноземця, попередження загроз національний безпеки України, захисту суверенітету держави України та захисту права i свободи громадян України, а також такими, що відповідають положенням чинного законодавства.

Разом з тим, суд не надає оцінку доводам позивача про невідповідність оскаржуваних положень Конституції України, оскільки здійснення такої оцінки не належить до юрисдикції адміністративного суду відповідно до приписів статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України.

Так, у силу положень пункту 1 частини першої статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження нормативно-правових актів, у тому числі постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України (крім рішень Кабінету Міністрів України, визначених частиною першою статті 266-1 цього Кодексу), адміністративні суди перевіряють законність (крім конституційності) та відповідність таких актів правовим актам вищої юридичної сили.

Відповідно до частини першої статті 147 Конституції України Конституційний Суд України, зокрема, вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених цією Конституцією випадках інших актів.

Разом з тим, статтею 150 Конституції України визначено повноваження Конституційного Суду України, до яких, зокрема, належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) актів Кабінету Міністрів України.

Зазначена норма також кореспондується з приписами пункту 1 частини першої статті 7 Закону України "Про Конституційний Суд України", відповідно до якої до повноважень Суду належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів України та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Аналіз вищенаведених норм свідчить про те, що прийняття рішення про невідповідність актів Кабінету Міністрів України положенням Конституції України належить до виключної компетенції Конституційного Суду України.

Відтак, адміністративний суд не наділений компетенцією щодо встановлення відповідності оскаржуваних пунктів 2, 5, 6, 8, 17 Порядку № 1130 Конституції України.

Зважаючи на необґрунтованість доводів позивача про протиправність пунктів 2, 5, 6, 8, 17 Порядку оформлення та видачі Міністерством закордонних справ, дипломатичним представництвом чи консульською установою України довідки, що підтверджує переслідування через політичні переконання громадянина Російської Федерації в країні своєї громадянської належності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27.12.2019 № 1130, доведення відповідачем законності оскаржуваних положень та їх відповідності приписам чинного законодавства, виходячи з завдання адміністративного судочинства та системного аналізу положень законодавства України й доказів, які містяться в матеріалах справи, суд дійшов висновку про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог Громадської організації "Провозахисне об`єднання "Праве діло".

Розподіл судових витрат відповідно до вимог статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України не здійснюється.

На підставі викладеного, керуючись статтями 9, 77, 132, 139, 243-246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

в и р і ш и в:

У задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.

У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.

Головуючий суддя Дудін С.О.

Судді Лапій С. М.

Щавінський В. Р.