Постанова

від 20.05.2024 по справі 320/39441/23

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 320/39441/23 Суддя (судді) першої інстанції: Жук Р.В.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 травня 2024 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючий суддя Грибан І.О.,

судді: Ключкович В.Ю.

Кузьмишина О.М.

розглянув у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Берегівської окружної прокуратури на ухвалу про залишення позовної заяви без розгляду Київського окружного адміністративного суду від 31 січня 2024 року у справі за адміністративним позовом Берегівської окружної прокуратури до Державної служби геології та надр України, Товариства з обмеженою відповідальністю «Антарес-9» про визнання протиправним та скасування наказів та спеціального дозволу, -

У С Т А Н О В И В:

Берегівська окружна прокуратура звернулася до суду з позовом до Державної служби геології та надр України, Товариства з обмеженою відповідальністю «Антарес-9», в якому просила:

- визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України від 27.12.2018 №521;

- визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України від 27.06.2019 №206;

- визнати протиправним та скасувати спеціальний дозвіл на користування надрами від 12.04.2119 №4987, виданий ТОВ «Антарес-9».

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 31 січня 2024 року позов залишено без розгляду на підставі пункту 1 частини 1 статті 240 КАС України.

Не погоджуючись з ухваленим судом першої інстанції рішенням, позивач звернувся з апеляційною скаргою, в якій, посилаючись неповне з`ясування судом першої інстанції обставин, що мають значення для справи, а також порушення норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 31 січня 2024 року та справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 квітня 2024 року відкрито апеляційне провадження та призначено апеляційну скаргу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 15 травня 2024 року.

Відповідачами подано відзиви на апеляційну скаргу, в яких вони просять залишити апеляційну скаргу без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції без змін та зазначають про безпідставність доводів, викладених в апеляційній скарзі.

Ухвалою колегії Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2024 року задоволено клопотання представника Товариства з обмеженою відповідальністю «Антарес-9»про участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції, призначено судове засідання на 15 травня 2024 року о 10:30 у справі №320/39441/23 в режимі відеоконференції через систему програмного забезпечення «EasyCon».

У судове засідання учасники судового процесу не з`явились та явки уповноважених представників до суду не забезпечили. Про дату, час та місце апеляційного розгляду справи були повідомлені належним чином.

З огляду на зазначене та керуючись приписами ч. 1 ст. 311 та ч. 2 ст. 313 КАС України, суд протокольною ухвалою вирішив подальший розгляд справи здійснювати у порядку письмового провадження.

Переглядаючи справу в межах доводів апеляційної скарги на предмет законності та обґрунтованості оскаржуваного рішення, колегія суддів виходить з наступного.

З матеріалів справи вбачається, що Берегівська окружна прокуратура звернулася до Київського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Державної служби геології та надр України, Товариства з обмеженою відповідальністю «Антарес-9» про визнання протиправним та скасування наказів та спеціального дозволу.

Разом з позовною заявою позивачем подано заяву про поновлення пропущеного строку звернення до суду з даними позовом.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 08.12.2023 відкрито провадження та призначено розгляд справи в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін та проведення судового засідання. Ухвалено вирішити питання щодо строку звернення до суду з даним позовом під час розгляду справи по суті.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 11.01.2024 залишено позовну заяву Берегівської окружної прокуратури без руху та надано позивачу п`ятиденний строк з дня отримання цієї ухвали для усунення виявлених недоліків позовної заяви.

Так, в означеній ухвалі судом першої інстанції зазначено, що у порядку усунення недоліків позовної заяви позивачу необхідно надати суду: заяву про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду із зазначенням підстав поважності пропуску цього строку та відповідних доказів; нормативно-правового обґрунтування щодо наявності законодавчо визначених підстав для звернення прокурора саме з таким предметом позову; внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 КК України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснюють встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо або повідомити про причини і підстави невчинення таких дій.

На виконання зазначеної ухвали, позивачем було подано заяву про поновлення пропущеного процесуального строку звернення до суду, в якій зазначено щодо нормативно-правового обґрунтування наявності законодавчо визначених підстав для звернення прокурора саме з такими предметом позову позивачем вказано, що необхідність пред`явлення цього позову зумовлена потребою захисту державного, суспільного інтересу в забезпечені надання права користування надрами на конкурентних засадах і, як наслідок, одержання якомога більшого прибутку від реалізації дозвільного документа. Звернення прокурора із цим позовом здійснюється в ході реалізації конституційної функції представництва інтересів держав в суді.

Також Берегівська окружна прокуратура повідомляє, що окружною прокуратурою за фактом можливих протиправних дій при наданні ТОВ «Антарес-9» спеціального дозволу на користування надрами Королівського родовища №4987 від 12.04.2019 не вносилися відомості до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення за ст. 367 КК України (службова недбалість), оскільки відповідно до ст. 214 КПК України Берегівської окружною прокуратурою не встановлено наявність обставин, що можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення за вказаним фактом на території Берегівського району.

Крім того повідомлено, що вирок суду щодо службових осіб за фактом можливих протиправних дій при наданні ТОВ «Антарес-9» спеціального дозволу на користування надрами Королівського родовища №4987 від 12.04.2019 у окружної прокуратури відсутній та відомостей щодо ухвалення такого вироку окружна прокуратура також не має, також відомостей щодо накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснюють встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків за фактом можливих протиправних дій при наданні ТОВ «Антарес-9» спеціального дозволу на користування надрами Королівського родовища №4987 від 12.04.2019 у окружної прокуратури не має.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 31 січня 2024 року позовну заяву Берегівської окружної прокуратури до Державної служби геології та надр України, Товариства з обмеженою відповідальністю «Антарес-9» про визнання протиправним та скасування наказів та спеціального дозволу залишено без розгляду.

Залишаючи позовну заву без розгляду, суд першої інстанції виходив з того, що Офіс Генерального прокурора, як і підпорядкований підрозділ - Берегівська окружна прокуратура, були повідомлені про існування наказу Державної служби геології та надр України від 27.12.2018 №521, наказу Державної служби геології та надр України від 27.06.2019 №206 та дозволу ТОВ «Антарес-9» на користування надрами від 12.04.2119 №4987, ще у 2020 році.

Надаючи правову оцінку обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з ч. 1 ст.122 Кодексу адміністративного судочинства України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Відповідно до ч.ч.1, 2 ст.123 КАС України, у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку. Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.

Отже, з аналізу вказаних приписів КАС України слідує, що у випадку пропуску строку звернення до суду підставами для розгляду справи є лише наявність поважних причин, тобто, обставин, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, та пов`язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення відповідних дій та підтверджені належними доказами.

Так, як встановлено з матеріалів справи, в обґрунтування наявності підстав для подачі заяви про поновлення пропущеного строку звернення до суду позивач зазначив, що у вказаному спорі має місце триваюче правопорушення, оскільки, на дату звернення з даним позовом, порушення законодавства тривають, спеціальний дозвіл на користування надрами від 12.04.2019 №4987 є чинним, тож підстави для звернення за захистом порушених інтересів держави не припинили існувати. Також зазначено, що підстави для звернення з даним позовом до суду виникли після отримання позивачем інформації та матеріалів з Офісу Генерального прокурора, а саме з моменту винесення постанови про надання дозволу на розголошення відомостей досудового розслідування від 08.09.2023. Позивач наголосив на тому, що Берегівська окружна прокуратура, хоч і входить до системи органів прокуратури, але її повноваження поширюються лише на територію Берегівського району, Закарпатської області та відповідно до статті 222 КПК України відомості досудового розслідування можна розголошувати лише з письмового дозволу слідчого або прокурора і в тому обсязі, в якому вони визнають можливим. Таким чином, на думку позивача, до дати отримання ним матеріалів з Офісу Генерального прокурора - 08.09.2023, Берегівська окружна прокуратура не володіла та не могла володіти інформацією про порушення інтереси держави.

Проте, з даним твердженням колегія суддів погодитись не може, оскільки, індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (п. 19 ч.1 ст. 4 КАС України).

Отже, спірні накази є актами індивідуальної дії, дії яких вичерпуються їх виконанням (прийняттям).

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що у даному випадку відсутнє триваюче правопорушення.

Щодо доводів позивача про те, що факт порушення інтересів держави Берегівською окружною прокуратурою встановлено лише 08.09.2023 року після ознайомлення з матеріалами кримінального провадження №62019100000001655 від 07.11.2019 року та отримання копій наявних у ньому документів, колегія суддів зазначає наступне.

Так, як вбачається, з матеріалів справи, досудове розслідування у кримінальному провадженні №62019100000001655 від 07.11.2019 року за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого ч.2 ст.364 КК України, здійснюється за процесуальним керівництвом Київської міської прокуратури.

Так, відповідно до ст.1 Закону України «Про прокуратуру», прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

Частиною 2 статті 36 КПК України передбачено, що прокурор, здійснюючи нагляд за додержанням законів під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням, тобто є процесуальним керівником у кримінальному провадженні, який поінформований із наявними матеріалами та їх змістом.

Відповідно до п. 12 Наказу Офісу Генерального прокурора №309 (далі наказ ОГП №309) «Про організацію діяльності прокурорів у кримінальному провадженні» «Керівникам окружних прокуратур, їх першим заступникам та заступникам згідно з розподілом обов`язків, а також старшим прокурорам групи прокурорів після попереднього розгляду на нарадах законності та обґрунтованості клопотань про продовження строку досудового розслідування забезпечувати їх надсилання разом із копіями протоколів нарад не пізніше ніж за десять діб до закінчення визначеного строку досудового розслідування до обласних прокуратур, а їх керівникам - не пізніше ніж за двадцять діб до Офісу Генерального прокурора.

Відповідно до п. 12 Наказу Офісу Генерального прокурора №389 (далі наказ ОГП №389) «Про організацію діяльності прокурорів щодо представництва інтересів держави в суді» Керівникам самостійних структурних підрозділів прокуратур усіх рівнів забезпечувати належну організацію взаємодії з питань захисту інтересів держави заходами представницького характеру поза межами кримінального провадження в порядку, спосіб та строки, визначені відповідним наказом Генерального прокурора.

Так, відповідно до доступних в Єдиному державному реєстрі судових рішень, відомостей, ухвалою слідчого судді Голосіївського районного суду міста Києва від 26 травня 2021 року по справі №752/166/20 задоволено клопотання ст. слідчого першого слідчого відділу територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у м. Києві, погоджене прокурором Київської міської прокуратури, про строки досудового розслідування у кримінальному провадженні, в якому особі не повідомлено про підозру №62019100000001655 від 07.11.2019 року, за ознаками вчинення кримінального правопорушення, передбаченого ч. 2 ст. 364 КК України.

Відповідно до частин першої та другої статті 4 Закону України «Про доступ до судових рішень» судові рішення, внесені до Реєстру, є відкритими для безоплатного цілодобового доступу на офіційному веб-порталі судової влади України. Загальний доступ до судових рішень на офіційному веб-порталі судової влади України забезпечується з дотриманням вимог статті 7 цього Закону.

Вказана ухвала зареєстрована - 25.06.2021 та оприлюднена 29.06.2021 в Єдиному державному реєстрі судових рішень.

Отже, беручи до уваги частину четверту статті 7 Закону України «Про прокуратуру» та пункту 12 Наказу ОГП № 389, суд вважає, що Офіс Генерального прокурора, як і підпорядкований підрозділ - Берегівська окружна прокуратура, були повідомлені про існування наказу Державної служби геології та надр України від 27.12.2018 №521, наказу Державної служби геології та надр України від 27.06.2019 №206 та дозволу на користування надрами від 12.04.2019 №4987 щодо можливої спірності їх положень, ще до червня 2021 року.

Тому несвоєчасне повідомлення Офісом Генерального прокурора підлеглого підрозділу не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду із даним позовом.

Отже, вищенаведені обставини свідчать про те, що органи прокуратури в цілому, а також Офіс Генерального прокурора, як вищестоящий по відношенню до Берегівської окружної прокуратури, були обізнані про існування спірних у даній справі наказів та дозволу і обставин їх прийняття та задовго до подання даної позовної заяви, мали реальну можливість звернутися до суду не порушивши строки на подання позовної заяви, як мінімум не на 3 роки.

В постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 5 липня 2023 року у справі №380/15396/22 Верховним Судом вже розглядалось питання поважності пропущеного строку звернення до суду прокуратури в інтересах держави.

Так, прокурор, оскаржуючи рішення судів попередніх інстанцій в касаційному порядку, доводив, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення статей 121- 123 КАС України та ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», оскільки не взяли до уваги, що прокурору перед зверненням до суду в інтересах держави необхідно дотриматися встановленої процедури щодо підтвердження наявності в нього підстав для представництва інтересів держави в суді, а тому тримісячний строк звернення прокурора до суду має відраховуватися з моменту виникнення та підтвердження наявності у прокурора підстав для представництва інтересів держави в суді.

Прокурор посилався на те, що виникнення підстав для представництва інтересів держави в суді мало місце після того, як уповноважені органи надали відповіді на звернення прокурора стосовно вжитих ними заходів у сфері порушеного у зверненні питання щодо самочинного будівництва на об`єкті, що належить до пам`ятки архітектури місцевого значення. Такі відповіді прокурор отримав у серпні та вересні 2022 року, отже саме із цього моменту слід рахувати початок перебігу строку звернення до адміністративного суду.

Верховний Суд виснував, що підстави для представництва інтересів держави (які охоплюють у цій справі й суспільні інтереси) у суді виникли у прокурора з того моменту, коли він дізнався або повинен був дізнатися про невжиття протягом розумного строку органами, уповноваженими на здійснення функцій контролю у сфері містобудівної діяльності та охорони культурної спадщини, заходів щодо усунення виявленого у відповідних сферах порушення. У цій справі такі підстави виникли щонайскоріше в серпні 2022 року, а тому звернення прокурора з позовом у жовтні 2022 року здійснено в межах строку, встановленого ч. 2 ст. 122 КАС України. З огляду на це КАС ВС задовольнив касаційну скаргу, скасував оскаржувані рішення і направив справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Разом з тим, відповідно до висновків колегії суддів, викладених в постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 року у справі №912/2385/18, прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Отже, колегія суддів зауважує, що дотримання строків звернення до адміністративного суду є однією з умов дисциплінування учасників публічно-правових відносин, якщо ці відносини стали спірними. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків.

Водночас, обґрунтовуючи важливість дотримання принципу правової визначеності, ЄСПЛ сформовано практику, відповідно до якої національними судами пріоритетність має надаватись дотриманню встановлених процесуальним законом строків звернення до суду, а поновлення пропущеного строку допускається лише у виняткових випадках, коли мають місце не формальні та суб`єктивні, а об`єктивні та непереборні причини їх пропуску.

Так, необхідно зазначити, що поважними причинами визнаються лише ті обставини, які були чи об`єктивно є непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.

Таким чином, будь-яких пояснень щодо обставин, які об`єктивно заважали позивачеві звернутись до суду у визначений законодавством строк, колегією суддів не встановлено.

Крім того, судом першої інстанції правильно відхилено посилання прокурора в обґрунтування підстав звернення до суду з даним позовом на правові висновки Верховного суду у справах №240/401/19, №240/3448/19, №240/3379/19, оскільки дані правовідносини не є подібні.

Щодо решти аргументів сторін, суд звертає увагу, що згідно з усталеною практикою Європейського суду з прав людини, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (справа «Серявін проти України», § 58, рішення від 10 лютого 2010 року).

Враховуючи вищевикладене, з`ясувавши та перевіривши всі фактичні обставини справи, об`єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення, враховуючи основні засади адміністративного судочинства, вимоги законодавства України та судову практику, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність правових підстав для повернення позовної заяви.

Згідно з положеннями статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до вимог статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

На підставі викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції було правильно встановлено фактичні обставини справи, надано належну оцінку дослідженим доказам, правильно застосовано норми матеріального та процесуального права.

Керуючись ст.ст. 241, 242, 311, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Берегівської окружної прокуратури залишити без задоволення.

Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 31 січня 2024 року про залишення позовної заяви без розгляду залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статтями 328, 329 КАС України.

Головуючий суддя І.О. Грибан

Судді: В.Ю. Ключкович

О.М. Кузьмишина

(повний текст постанови складено 20.05.2024р.)