Постанова

від 27.05.2024 по справі 160/19172/23

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 травня 2024 року

м. Київ

справа № 160/19172/23

адміністративне провадження № К/990/9437/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Тацій Л.В.,

суддів: Стрелець Т.Г., Стеценка С.Г.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні справу № 160/19172/23 за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 до Слобожанської селищної ради Дніпровського району Дніпропетровської області, треті особи: ОСОБА_6 , Товариство з обмеженою відповідальністю «УТИЛЬСЕРВІС ГРУП», про визнання протиправним та скасування рішення, провадження в якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 06.11.2023 (суддя Кальник В. В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 14.02.2024 (головуючий суддя Шлай А. В., судді Прокопчук Т. С., Круговий О. О.),

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У липні 2023 року ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 звернулись до суду з позовом до Слобожанської селищної ради Дніпровського району Дніпропетровської області (далі - Слобожанська селищна рада, відповідач), у якому просили визнати протиправним та скасувати рішення Олександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області від 23.10.2020 № 07-43-VII «Про поводження з відходами на території села Олександрівка».

Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивачі зазначали, що згаданим рішенням, на підставі якого планується будівництво нової сміттєсортувальної станції на території земельної ділянки, (кадастровий номер 1221481000:01:024:0008) в с. Олександрівка Дніпровського району Дніпропетровської області, площею 5,9 га, порушуються їх права та інтереси.

Позивачі стверджують, що спірне рішення є протиправним, оскільки воно було прийнято сільським головою з порушенням норм Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Закону України «Про відходи», Закону України «Про управління відходами» та Закону України «Про оцінку впливу на довкілля», а також суперечить Генеральному плану с. Олександрівка Дніпровського району Дніпропетровської області (2019 року), яким не передбачено будівництво на території громади підприємств, які мають негативний вплив на довкілля.

Зауважували, що позиція мешканців с. Олександрівка з питання будівництва нової сміттєсортувальної станції є негативною (мешканці проти) та не змінювалась з 2017 року по теперішній час, однак, дана позиція не була врахована сільським головою при прийнятті ним оскаржуваного рішення, оскільки відповідачем не проводились будь-які громадські слухання за участі усієї громади щодо обговорення проекту будівництва сміттєсортувальної станції та території земельної ділянки, кадастровий номер 1221481000:01:024:0008.

Позивачі вважають, що спірне рішення має конкретно виражені правові наслідки для територіальної громади та її жителів, пов`язані з екологічною безпекою, оскільки будівництво сміттєсортувальної станції у селі призведе до негативного впливу як безпосередньо на земельну ділянку, на якій буде відбуватися будівництво, і на прилеглі до неї території, так і на природно-заповідний фонд та складові екологічні мережі, довкілля (повітря, підземні води, родючість ґрунтів та інші) і здоров`я населення громади; деградацію природного ландшафту та його рекреаційних властивостей тощо. Надана сільським головою згода на будівництво станції порушує екологічні норми щодо земельних та водних ресурсів, флори, фауни, насаджень, що знаходяться на прилеглих ділянках, які є територіями природно-заповідного фонду та знаходяться навколо земельної ділянки (кадастровий номер 221481000:01:024:0008), на якій ТОВ «УТИЛЬСЕРВІС ГРУП» планує нове будівництво сміттєсортувальної станції, у тому числі будуть порушені санітарно-гігієнічні норми, необхідні для нормального життя мешканців громади та сусідніх громад.

Окрім цього, було звернуто увагу на те, що ані Олександрівською сільською радою, ані Слобожанською селищною радою (правонаступником Олександрівської сільської ради) не затверджено жодної схеми санітарного очищення населеного пункту с. Олександрівка або Слобожанської територіальної громади; на відсутність звіту про стратегічну екологічну оцінку проекту документа державного планування містобудівної документації щодо «Генерального плану с. Олександрівка Дніпровського району Дніпропетровської області» (2019 року) та нового будівництва сміттєсортувальної станції на території земельної ділянки, кадастровий номер 1221481000:01:024:0008, в с. Олександрівка Дніпровського району Дніпропетровської області, що регламентовано статтею 2 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 06.11.2023, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 14.02.2024, у задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення. А гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

На переконання суду, для задоволення позову в адміністративній справі суд повинен установити передусім, що у зв`язку з прийняттям рішенням чи вчиненням дій (допущенням бездіяльності) суб`єктом владних повноважень безпосередньо порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача й що прийняте судом рішення може призвести до ефективного поновлення таких прав, свобод чи інтересів позивача (тобто повинна бути встановлена існуюча матеріально-правова заінтересованість позивача).

Отже, право на оскарження бездіяльності, дій чи рішень суб`єкта владних повноважень надано тій особі, прав, свобод та інтересів якої вони безпосередньо стосуються. В іншому разі, вимога, звернена до адміністративного суду, є безпідставною, а її задоволення не може призвести до ефективного відновлення прав та інтересів позивача.

Суд зазначив, що позивачі порушення своїх прав вбачають у факті прийняття Олександрівською сільською радою рішення від 23.10.2020 № 07-43-VII «Про поводження з відходами на території села Олександрівка», реалізація якого у подальшому може призвести до негативного впливу на довкілля.

Суд дійшов висновку, що оспорюване рішення слід оцінювати власне як акт індивідуальної дії, позаяк він наділений притаманними для цього ознаками. Таке рішення було прийняте на звернення конкретної особи з проханням надати згоду на розміщення об`єкту задля можливості реалізації організації на земельній ділянці сміттєсортувальної лінії, рішення не містить загальнообов`язкових правил поведінки, які би поширювалися на інших осіб, це рішення сільської ради не регулює певний вид суспільних відносин, а спрямоване на виникнення конкретних правовідносин, воно не розраховане на багаторазове застосування тощо.

За таких обставин суд дійшов висновку про те, що спірне рішення Олександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області від 23.10.2020 № 07-43-VII як акт індивідуальної дії породжує публічно-правові відносини між обмеженим колом суб`єктів, до яких позивачі не відносяться.

Суд наголосив на тому, що у даному випадку позивачами не доведено того, що вони є безпосередніми учасниками відповідних правовідносин публічно-правового характеру, які породжуються та регулюються оспорюваним рішенням сільської ради, що воно стосується позивачів чи породжує для них які-небудь наслідки в публічно-правовій площині. Відтак, відсутні свідчення реального існування публічно-правового спору в даній справі між позивачами і відповідачем.

Крім того суд указав, що ті порушення своїх прав та інтересів, про які стверджують позивачі (спірне рішення має виражені правові наслідки для території громади та її жителів, які пов`язані з екологічною безпекою, оскільки будівництво сміттєсортувальної станції у селі призведе до негативного впливу), не можуть мати місце на цей час, оскільки за природою спірного рішення неможливо стверджувати, що воно самостійно може породжувати окреслені ризики та порушувати права позивачів чи втручатися в їх захищені законом інтереси. Вимоги ж позивачів та їх обґрунтування вказують на намагання певним чином вирішити на майбутнє абстрактний спір щодо ймовірний порушень, що є неприйнятним.

Таким чином, суд відзначив, що не будучи учасником певних публічно-правових відносин, відповідно, не маючи реально існуючого спору в його межах, позивачі не мають належних підстав для вимоги щодо вирішення судом певних аспектів таких правовідносин, а також позивачі не володіють універсальними контрольними чи наглядовими функціями та не наділені компетенцією забезпечувати публічний правопорядок (зокрема, оскаржуючи в судовому порядку ті рішення, які вони вважають неправомірним), тобто вони не можуть діяти actio popularis.

Суд вважав за доцільне зазначити, що порушене позивачами питання екологічної безпеки як універсальної категорії та права на безпечне довкілля є безумовно важливим і надзвичайно серйозним, що вимагає зваженого та обґрунтованого підходу до його вирішення зі сторони всіх учасників справи. У той же час «спекулювання» на цій темі без належного мотивування та підтвердження вимог, без узгодження їх з приписами чинного законодавства (що проявилося у ході цього судового процесу) є сумнівним з огляду інтересів суспільства.

Для вирішення спору в цій справі суд також керувався принципом пропорційності, оскільки загальний інтерес громади міста також полягає в ефективному та сучасному поводженні з відходами, задовольняючи таким чином необхідні потреби міста, а не лише усуваючи певні індивідуальні незручності.

Суд апеляційної інстанції погодився з такими висновками та додатково зазначив про те, що, приймаючи спірне рішення, Олександрівська сільська рада керувалась статтею 12 Земельного кодексу України, пунктом 38 статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", статтями 13, 21 Закону України "Про відходи".

Проаналізувавши норми вказаних статей, апеляційний суд виснував про те, що спірне рішення прийнято відповідачем в межах повноважень та у спосіб, які передбаченні чинним законодавством.

Суд апеляційної інстанції відхилив доводи позивачів про порушення Олександрівською сільською радою процедури прийняття спірного рішення у зв`язку із непроведенням громадських слухань за участю усіх мешканців села, виходячи з таких обставин:

1) 12.12.2017 постійно діючою депутатською комісією Олександрівської сільської ради з питань регулювання земельних відносин та охорони навколишнього середовища складено висновок щодо доцільності та необхідності розміщення сміттєсортувальної лінії на території Олександрівської сільської ради з дотриманням санітарних норм, бажано за межами населеного пункту;

2) рішенням Олександрівської сільської ради від 15.12.2017 № 27-17-УІІ були призначені громадські обговорення, про що мешканці с. Олександрівка були повідомлені оголошенням, розміщеним у газеті "Дніпровська зоря" від 29.12.2017 № 51;

3) 25.01.2018 до Олександрійської сільської ради надійшла пропозиція ОСОБА_6 з організації сміттєсортувальної лінії на належній їй земельній ділянці;

4) 29.01.2018 для обговорення зазначеного питання з`явились члени територіальної громади у кількості 8 осіб, які надали свою згоду на розміщення на території Олександрівської сільської ради сміттєсортувальної лінії на земельній ділянці з кадастровим номером 1221481000:01:024:0008).

Отже, за висновком суду з часу розміщення зазначеного оголошення усі члени територіальної громади с. Олександрівка вважаються такими, що належним чином повідомлені про день, місце і час проведення обговорення, мали можливість взяти в ньому участь.

Також апеляційний суд виснував, що спірне рішення № 07-43-УІІ, яке було прийнято з метою реалізації колективного звернення мешканців с. Олександрівка, є лише згодою конкретній особі ( ОСОБА_6 ) на розміщення на належній їй на праві приватної власності земельній ділянці об`єкта поводження з твердими побутовими відходами. Таке рішення не є дозволом у розумінні Закону України "Про перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності", який видається компетентним органом за результатом проведеної процедури в порядку, визначеному статтею 2 Закону України "Про оцінку впливу на довкілля".

Крім того спірне рішення не перешкоджає позивачам, які виявили свою незгоду із розміщенням об`єкту поводження з відходами, в реалізації права на участь в громадському обговоренні в процедурі оцінки впливу на довкілля.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

У березні 2024 року ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 звернулись до Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 06.11.2023 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 14.02.2024, у якій просять скасувати вказані судові рішення та ухвалити нове про задоволення позову.

Обґрунтовуючи касаційну скаргу, позивачі зазначають, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального права внаслідок неврахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 20.02.2019 у справі № 522/3665/17, від 23.12.2021 у справі № 370/2759/18, від 18.05.2022 у справі № 826/12131/17, від 23.10.2023 у справі № 814/426/18 та від 30.03.2023 у справі № 336/12/19.

На переконання позивачів, суди першої та апеляційної інстанцій зробили помилковий висновок про те, що спірне рішення є актом індивідуальної дії та не породжує публічно-правові відносини між суб`єктом владних повноважень та позивачами.

Позивачі стверджують, що рішення Олександрівської сільської ради від 23.10.2020 № 07-43-VII є нормативно-правовим актом, відтак суд першої інстанції повинен був розглядати справу в порядку загального позовного провадження відповідно до вимог частини восьмої статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).

Указують, що суди проігнорували те, що заходи, які передували та були безпосередньо пов`язані з отриманням дозволу на будівництво сміттєсортувальної станції у формі оскаржуваного рішення, здійсненні з грубим порушенням усіх нормативно-правових актів, які регламентують діяльність у сфері екологічної безпеки, охорони довкілля, раціонального використання та відтворення природних ресурсів, земельних відносин та поводження з відходами.

У контексті вказаного доводу позивачі посилаються на статтю 7-1 Закону України «Про відходи», згідно з якою надання дозволів, передбачених цим Законом, на види діяльності та об`єкти, що підлягають оцінці впливу на довкілля, здійснюється з урахуванням результатів оцінки впливу на довкілля такої діяльності згідно із Законом України «Про оцінку впливу на довкілля».

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Верховний Суд ухвалою від 08.04.2024 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 на підставі пунктів 1, 4 частини четвертої статті 328 КАС.

ТОВ «УТИЛЬСЕРВІС ГРУП» подало відзив на касаційну скаргу, відповідно до якого просить відмовити в задоволенні останньої, а ухваленні у справі судові рішення залишити без змін.

Слобожанська сільська рада та ОСОБА_6 не реалізували право подати відзив на касаційну скаргу.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій установлено, що 08.12.2017 на ім`я голови Олександрівської сільської ради ОСОБА_7 було направлено колективне звернення мешканців с. Олександрівка від імені 53 осіб щодо необхідності та можливості розміщення сміттєсортувальної лінії на території ради та щодо проведення громадських обговорень.

12.12.2017 постійно діюча депутатська комісія Олександрівської сільської ради склала Висновок про доцільність та необхідність розміщення сміттєсортувальної лінії на території ради із рекомендацією провести громадські обговорення.

15.12.2017 на сесії Олександрівської сільської ради було прийнято рішення № 27-17-VII про проведення громадських обговорень.

29.12.2017 в газеті «Дніпровська зоря» № 51 було розміщено оголошення про те, що 29.01.2018 відбудуться громадські обговорення з питання необхідності та можливості розміщення на території громади сміттєсортувальної площадки.

Відповідно до витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 28.12.2017 № 109393799 ОСОБА_6 є власником земельної ділянки з цільовим призначенням «Для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості», кадастровий номер: 1221481000-01-024-0008.

25.01.2018 від ОСОБА_6 до Олександрівської сільської ради надійшла пропозиція про облаштування та використання земельної ділянки (кадастровий номер 1221481000:01:024:0008) «для організації діяльності сміттєсортувальної лінії, яка не передбачає сміттєспалювального процесу» (для сортування відходів для передачі останніх відповідним підприємств для вторинної переробки).

29.01.2018 було складено Протокол громадських слухань членів територіальної громади, всього присутніх на обговореннях - 8 (вісім) громадян (перелік осіб до протоколу відсутній), у тому числі до складу даних осіб увійшли підписанти: секретар - ОСОБА_8 та головуючий слухань - Прокоф`єв П. Г., заслухали гр. ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_8 , проголосували одноголосно та ухвалили «надати згоду на розміщення на території Олександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області сміттєсортувальної лінії на земельній ділянці - кадастровий номер 1221481000:01:024:0008».

Також установлено, що рішенням Олександрівської сільської ради від 17.02.2020 № 14-37-VII «Про затвердження містобудівної документації» на замовлення фізичної особи ОСОБА_6 був затверджений генеральний план села Олександрівка, відповідно до якого земельна ділянка кадастровий номер: 1221481000-01-024-0008, територіально увійшла в межі населеного пункту.

11.09.2020 ОСОБА_6 звернулась до Олександрівської сільської ради із заявою про надання згоди на розміщення об`єкту на території земельної ділянки кадастровий номер 1221481000:01:024:0008 для поводження з твердими побутовими відходами.

Рішенням Олександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області від 23.10.2020 № 07-43-VII року «Про поводження з відходами на території села Олександрівка» надано згоду на розміщення місця (об`єкту) для поводження з твердими побутовими відходами (розміщення, зберігання, сортувальна, переробка) в с. Олександрівка Дніпровського району Дніпропетровської області на території земельної ділянки приватної власності, що належить ОСОБА_6 (кадастровий номер 1221481000:01:024:0008), з цільовим призначенням «Для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості». У рішенні також було зазначено, що в подальшому власнику земельної ділянки - ОСОБА_6 (а у разі зміни власника даної земельної ділянки - новому власнику/власникам, або у випадку передачі даної земельної ділянки в користування (оренду), користувачу (орендарю)) - забезпечити здійснення поводження з твердими побутовими відходами на території зазначеної земельної ділянки (кадастровий номер 1221481000:01:024:0008), відповідно до норм, передбачених чинним законодавством України.

Згідно з витягом з Державного реєстру речових прав від 23.06.2023 № 336794377 земельна ділянка, кадастровий номер: 1221481000-01-024-0008, передана ОСОБА_6 в оренду ТОВ «УТИЛЬСЕРВІС ГРУПП», код ЄДРПОУ 44384064.

Відповідно до витягу з генерального плану села Олександрівка від 28.07.2023 № 17-16/73 земельна ділянка кадастровий номер: 1221481000-01-024-0008, площа земельної ділянки - 5,9 га, відноситься до виробничої території та має 500 метрову санітарно-захисну смугу.

Установлено, що 20.04.2023 в Єдиному реєстрі з оцінки впливу на довкілля було опубліковано Повідомлення про планову діяльність, яка підлягає оцінці впливу на довкілля ТОВ «УТИЛЬСЕРВІС ГРУП» (код ЄДРПОУ 44384064), а саме - нове будівництво сміттєсортувальної станції на території земельної ділянки кадастровий номер 1221481000:01:024:0008 в с. Олександрівка Дніпровського району Дніпропетровської області (номер реєстраційної справи № 202341710592).

15.05.2023 мешканцями громади с. Олександрівка Дніпровського району Дніпропетровської області в особі представників ініціативної групи: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_12 були складені зауваження до Повідомлення про планову діяльність, яка підлягає оцінці впливу на довкілля, що були направлені до Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України.

У період з 01.05.2023 по 12.05.2023 мешканцями громади с. Олександрівка Дніпровського району Дніпропетровської області та мешканцями населених пунктів, що межують з с. Олександрівка, було самостійне ініційоване проведення громадського опитування у письмовій формі (шляхом збирання підписів) щодо волевиявлення громади с. Олександрівка та мешканців межуючих з ним населених пунктів з питання нового будівництва сміттєсортувальної станції на території земельної ділянки - кадастровий номер 1221481000:01:024:0008. За підрахунком таких підписів було складено протокол від 13.05.2023 № 1 із наступним результатом: мешканці с. Олександрівка Дніпровського району Дніпропетровської області: за - 15 підписів, проти - 1140, утримались - 1; мешканці с. Соколове Новомосковського району Дніпропетровської області, що межує із с. Олександрівка із північно-східної сторони: за - 0 підписів, проти - 87, утримались - 0; мешканці мкр. Одинківка Самарського району м. Дніпро, що межує із с. Олександрівка із південної сторони: за - 0 підписів, проти - 211, утримались - 0; мешканці Садівничого товариства «Троянда-1» (код ЄДРПОУ 26370504), що межує із с. Олександрівка із північно-західної сторони: за - 0 підписів, проти - 34, утримались - 0.

Вважаючи рішення Олександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області від 23.10.2020 № 07-43-VII «Про поводження з відходами на території села Олександрівка» таким, що порушує права й інтереси в площині публічно-правових відносин, оцінюючи його як таке, що ухвалене з порушенням вимог закону та всупереч його приписам, позивачі звернулися до суду з цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частин першої, другої статті 341 КАС суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Верховний Суд перевірив наведені у касаційній скарзі доводи позивачів, заперечення третьої особи щодо вимог касаційної скарги, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права і дійшов висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

1. Надаючи оцінку доводу позивачів про те, що рішення Олександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області від 23.10.2020 № 07-43-VII «Про поводження з відходами на території села Олександрівка» є нормативно-правовим актом, колегія суддів враховує таке.

У статті 4 КАС визначено поняття «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»:

- нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;

- індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.

Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.

Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта також викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27.12.2001 № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22.07.1991 (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23.06.1997 № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16.04.2009 № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).

Ще однією визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу - є їх коло. Адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установляються права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати якесь юридичне значення).

Крім того, необхідно вказати на таку особливістю нормативного акта як його спрямованість на врегулювання відносин множинної кількості суб`єктів відповідних правовідносин - двох чи більше учасників певного виду відносин. Тобто об`єктом правового регулювання є встановлення загальних правил поведінки між декількома суб`єктами, що беруть на себе права чи обов`язки, що призводить до виникнення, зміни чи припинення відповідних правовідносин. Адресата юридичних приписів нормативного акта неможливо чітко ідентифікувати, оскільки ним потенційно може бути кожна особа, що зацікавлена у реалізації свого суб`єктивного права або охоронюваного законом інтересу.

Тим часом ненормативні акти мають своїм предметом вплив на чітко визначеного суб`єкта права, якому надаються певні права або на якого покладається певні обов`язки. І об`єктом правового регулювання тут виступає потреба закріплення певної суб`єктивної волі щодо конкретної особи, що зумовлює виникнення певних змін у правовому статусі цієї особи. Тож адресат юридичних приписів ненормативного акта завжди чітко визначений, і залежно від обставин, ініціатором його видання може бути як адресат, так і видавник відповідного акта.

Ще однією важливою ознакою нормативно-правового акта є неодноразовість його застосування.

Тобто співвідношення між нормативними актами та ненормативними визначається, зважаючи на мету їхнього видання: ненормативний акт є актом реалізації норм права, який видається тільки задля розв`язання певної ситуації за індивідуально-визначених обставин та умов, тоді як нормативні акти містять приписи права, що стосуються прав та інтересів невизначеного кола суб`єктів, і яке реалізуються без темпоральних обмежень.

Спірне рішення Олександрівської сільської ради має усі ознаки, притаманні саме індивідуальному акту: рішення прийнято за зверненням конкретної особи - ОСОБА_6 , стосовно земельної ділянки, яка належить їй на праві приватної власності; рішення не містить загальнообов`язкових правил поведінки, адресованих невизначеному колу суб`єктів, та не передбачає множинного застосування.

Такий же висновок зробили й суди попередніх інстанцій і, враховуючи зазначене вище, колегія суддів визнає його обґрунтованим.

У касаційній скарзі позивачі посилаються на постанови Верховного Суду, в яких викладені узагальнені висновки щодо понять «охоронюваний законом інтерес», «спір, який підлягає розгляду адміністративним судом», «нормативно-правовий акт», що, однак, не свідчить про помилковість висновків судів попередніх інстанцій, позаяк указані постанови ухвалені Верховним Судом за інших фактичних обставин.

Відповідно безпідставними є й доводи позивачів про порушення судом першої інстанції процесуальних норм внаслідок розгляду справи в порядку спрощеного позовного провадження.

Позивачі вказують на норму частини восьмої статті 264 КАС, відповідно до якої адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується за правилами загального позовного провадження.

Як було зазначено вище, рішення від 23.10.2020 № 07-43-VII не є нормативно-правовим актом, відтак норми згаданої статті до спірних правовідносин не застосовуються.

Крім того згідно з частиною другою статті 257 КАС за правилами спрощеного позовного провадження може бути розглянута будь-яка справа, віднесена до юрисдикції адміністративного суду, за винятком справ, зазначених у частині четвертій цієї статті.

Частиною четвертою передбачено, що за правилами спрощеного позовного провадження не можуть бути розглянуті справи у спорах:

1) щодо оскарження нормативно-правових актів, за винятком випадків, визначених цим Кодексом;

2) щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо позивачем також заявлено вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної такими рішеннями, діями чи бездіяльністю, у сумі, що перевищує п`ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб;

3) про примусове відчуження земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності;

4) щодо оскарження рішення суб`єкта владних повноважень, на підставі якого ним може бути заявлено вимогу про стягнення грошових коштів у сумі, що перевищує п`ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб.

Справа 160/19172/23 не належить до жодної з вищезазначених категорій справ, розгляд яких може здійснюватися виключно за правилами загального позовного провадження, а тому відсутні підстави стверджувати про порушення судом першої інстанції норм процесуального права в цій частині.

2. Щодо доводів позивачів про порушення порядку прийняття рішення від 23.10.2020 № 07-43-VII.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частиною другою статті 2 КАС у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Так, повноваження Олександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, Законом України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в України» , Законом України від 05.03.1998 № 187/98-ВР «Про відходи», Законом України 25.06.1991 № 1264-XII «Про охорону навколишнього природного середовища», Законом України від 23.05.2017 № 2059-VIII «Про оцінку впливу на довкілля».

Закон України «Про місцеве самоврядування в України» відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Пунктом 38 частини першої статті 26 цього Закону (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання щодо надання відповідно до законодавства згоди на розміщення на території села, селища, міста нових об`єктів, у тому числі місць чи об`єктів для розміщення відходів, сфера екологічного впливу діяльності яких згідно з діючими нормативами включає відповідну територію.

Повноваження органів місцевого самоврядування у сфері поводження з відходами визначені статтею 21 Закону України «Про відходи» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Закон втратив чинність 09.07.2023), відповідно до пункту й) частини першої якої органи місцевого самоврядування у сфері поводження з відходами забезпечують надання згоди на розміщення на території села, селища, міста місць чи об`єктів для зберігання та захоронення відходів, сфера екологічного впливу функціонування яких згідно з діючими нормативами включає відповідну адміністративно-територіальну одиницю.

Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень (частина перша статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Аналіз вказаних норм свідчить на користь висновку про те, що надана відповідачем у формі рішення згода на розміщення місця (об`єкту) для поводження з твердими побутовими відходами (розміщення, зберігання, сортувальна, переробка) в с. Олександрівка Дніпровського району Дніпропетровської області на території земельної ділянки приватної власності, що належить ОСОБА_6 (кадастровий номер 1221481000:01:024:0008), з цільовим призначенням «Для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості» здійснена на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

3. У контексті доводів позивачів про те, що спірне рішення могло бути прийнято виключно після проведення громадських обговорень та після надання відповідачу звіту з оцінки впливу на довкілля, колегія суддів вказує на помилкову підміну позивачами понять «згода» та «дозвіл».

На час виникнення спірних правовідносин пунктом к) частини першої статті 20 Закону України «Про відходи» було передбачено, що до повноважень місцевих державних адміністрацій у сфері поводження з відходами належить видача дозволів на здійснення операцій у сфері поводження з відходами терміном на три роки.

Надання дозволів, передбачених цим Законом, на види діяльності та об`єкти, що підлягають оцінці впливу на довкілля, здійснюється з урахуванням результатів оцінки впливу на довкілля такої діяльності згідно із Законом України "Про оцінку впливу на довкілля" (стаття 7-1 цього ж Закону).

Тобто, уповноваженим органом, який видає саме дозвільний документ, отримання якого вимагає урахування оцінки впливу на довкілля, була місцева державна адміністрація.

Чинний станом на тепер Закон України від 20.06.2022 № 2320-IX «Про управління відходами» визначає, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері управління відходами, належить видача (відмова у видачі, анулювання) дозволів на здійснення операцій з оброблення відходів (пункт 9 частини першої статті 21).

Відповідно до частини другої статті 42 Закону України «Про управління відходами» для отримання дозволу на здійснення операцій з оброблення відходів суб`єкт господарювання подає до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері управління відходами, заяву про отримання дозволу, до якої додаються документи та відомості, передбачені цією статтею.

До заяви про отримання дозволу на здійснення операцій з оброблення відходів для об`єктів, які здійснюють такі операції, додаються, зокрема, відомості про наявність висновку з оцінки впливу на довкілля - у випадках, передбачених Законом України "Про оцінку впливу на довкілля" (пункт 6 частини четвертої цієї ж статті).

Натомість до повноважень сільських, селищних, міських рад у сфері управління відходами належить, зокрема, вирішення питань щодо розміщення на території відповідних територіальних громад об`єктів оброблення відходів (пункт 4 частини першої статті 26 Закону України «Про управління відходами»).

Згідно зі статтею 1 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) терміни вживаються в такому значенні:

1) вплив на довкілля (далі - вплив) - будь-які наслідки планованої діяльності для довкілля, в тому числі наслідки для безпечності життєдіяльності людей та їхнього здоров`я, флори, фауни, біорізноманіття, ґрунту, повітря, води, клімату, ландшафту, природних територій та об`єктів, історичних пам`яток та інших матеріальних об`єктів чи для сукупності цих факторів, а також наслідки для об`єктів культурної спадщини чи соціально-економічних умов, які є результатом зміни цих факторів;

2) громадськість - одна чи більше фізичних або юридичних осіб, їх об`єднання, організації або групи;

3) планована діяльність - планована господарська діяльність, що включає будівництво, реконструкцію, технічне переоснащення, розширення, перепрофілювання, ліквідацію (демонтаж) об`єктів, інше втручання в природне середовище; планована діяльність не включає реконструкцію, технічне переоснащення, капітальний ремонт, розширення, перепрофілювання об`єктів, інші втручання в природне середовище, які не справляють значного впливу на довкілля відповідно до критеріїв, затверджених Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до частини першої статті 2 цього ж Закону оцінка впливу на довкілля - це процедура, що передбачає:

1) підготовку суб`єктом господарювання звіту з оцінки впливу на довкілля відповідно до статей 5, 6 та 14 цього Закону;

2) проведення громадського обговорення відповідно до статей 7, 8 та 14 цього Закону;

3) аналіз уповноваженим органом відповідно до статті 9 цього Закону інформації, наданої у звіті з оцінки впливу на довкілля, будь-якої додаткової інформації, яку надає суб`єкт господарювання, а також інформації, отриманої від громадськості під час громадського обговорення, під час здійснення процедури оцінки транскордонного впливу, іншої інформації;

4) надання уповноваженим органом мотивованого висновку з оцінки впливу на довкілля, що враховує результати аналізу, передбаченого пунктом 3 цієї частини;

5) врахування висновку з оцінки впливу на довкілля у рішенні про провадження планованої діяльності відповідно до статті 11 цього Закону.

Суб`єкт господарювання інформує уповноважений територіальний орган про намір провадити плановану діяльність та оцінку її впливу на довкілля шляхом подання повідомлення про плановану діяльність, яка підлягає оцінці впливу на довкілля, у письмовій формі (на паперових носіях) та в електронному вигляді за місцем провадження такої діяльності. Повідомлення може бути подано особисто заявником (його представником), надіслано засобами поштового зв`язку або в електронній формі із застосуванням засобів електронних комунікацій (частина перша статті 5 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля»).

Частинами першою та другою статті 7 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» передбачено, що громадське обговорення у процесі оцінки впливу на довкілля проводиться з метою виявлення, збирання та врахування зауважень і пропозицій громадськості до планованої діяльності.

Громадськість має право подавати будь-які зауваження чи пропозиції, які, на її думку, стосуються планованої діяльності, без необхідності їх обґрунтування. Зауваження та пропозиції можуть подаватися в письмовій формі (у тому числі в електронному вигляді) та усно під час громадських слухань із занесенням до протоколу громадських слухань. Письмові зауваження і пропозиції подаються під час громадського обговорення протягом строків, визначених частиною сьомою статті 5 цього Закону та частиною шостою цієї статті.

Системний аналіз зазначених норм права, дає підстави стверджувати, що рішення органу місцевого самоврядування про надання згоди на розміщення об`єкта зберігання та захоронення відходів не є документом дозвільного характеру (рішенням про провадження планової діяльності), який вимагає подачу суб`єктом, який ініціює питання щодо розміщення такого об`єкта, результату оцінки впливу на довкілля, як і не передбачає обов`язкове проведення громадських обговорень.

Суд апеляційної інстанції цілком обґрунтовано вказав на те, що земельна ділянка з кадастровим номером 1221481000:01:024:0008 передана ОСОБА_6 в оренду ТОВ "УТИЛЬСЕРВІС ГРУП", яке виявило намір побудувати сміттєсортувальну станцію. У зв`язку із цим в Міністерстві захисту довкілля та природних ресурсів України відбувається процедура з оцінки впливу на довкілля, складовою частиною якого є громадське обговорення, як це передбачено статтею 7 Закону України "Про оцінку впливу на довкілля". Мешканцями с. Олександрівка були складені зауваження до Повідомлення про планову діяльність, яка підлягає оцінці впливу на довкілля, та направлені до Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України.

Тобто, оскаржуване у цій справі рішення не перешкоджає позивачам реалізувати своє право на участь в громадських обговореннях під час здійснення процедури з оцінку впливу на довкілля, що і було ними зроблено.

У контексті оцінки доводів касаційної скарги Верховний Суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах «Проніна проти України» (пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

З огляду на такий підхід Європейського суду з прав людини до оцінки аргументів сторін, Верховний Суд вважає, що ключові аргументи касаційної скарги отримали достатню оцінку.

У зв`язку з викладеним, доводи ж касаційної скарги не спростовують мотивів, покладених судами в основу оскаржуваних судових рішень, і не свідчать про неправильне застосування ними норм матеріального права або ж порушення процесуальних норм, а фактично зводяться виключно до помилкового розуміння юридичної природи рішення від 23.10.2020 № 07-43-VII та незгоди з оцінкою, наданою судами повно і всебічно встановленим обставинам справи, при цьому порушень норм процесуального права, які б вплинули або змінили цю оцінку, скаржником не зазначено.

Фактично позивачі у касаційній скарзі просять про переоцінку, додаткову перевірку доказів стосовно встановлених судами попередніх інстанцій фактичних обставин у справі, проте це знаходиться за межами касаційного перегляду, встановленими частинами першою, другою статті 341 КАС.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 залишити без задоволення.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 06.11.2023 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 14.02.2024 у справі № 160/19172/23 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді Л.В. Тацій Т.Г. Стрелець С.Г. Стеценко