Постанова

від 21.05.2024 по справі 480/7092/23

ДРУГИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 травня 2024 р. Справа № 480/7092/23Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Мінаєвої О.М.

суддів: Кононенко З.О. , Калиновського В.А.

за участю секретаря судового засідання Тютюник О.Ю.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 04.08.2023 року, головуючий суддя І інстанції: С.М. Гелета, м. Суми, повний текст складено 04.08.23 року у справі № 480/7092/23

за позовом ОСОБА_1

до Липоводолинської селищної ради

про визнання протиправним та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

Позивач, ОСОБА_1 , звернулась до Сумського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Липоводолинської селищної ради (далі - відповідач) в якій просить суд:

- визнати протиправним та скасувати рішення 34 сесії Липоводолинської селищної ради VIII скликання від 27 червня 2023 року «Про припинення діяльності юридичної особи Семенівський ліцей Липоводолинської селищної ради Сумської області шляхом ліквідації»;

- стягнути з відповідача суму понесених судових витрат.

В обгрунтування позовних вимог позивач зазначає, що 16 червня 2023 року на офіційний веб-сторінці органу місцевого самоврядування опубліковано проекти рішень, прийняття яких винесено на порядок денний засідання 34 сесії Липоводолинської селищної ради VIII скликання, яка відбудеться 27 червня 2023 року. Зокрема до порядку денного включено питання про припинення шляхом ліквідації діяльності юридичної особи Семенівський ліцей Липоводолинської селищної ради Сумської області.

20 червня 2023 року після винесення питання про ліквідацію навчального закладу у публічний простір було створено петицію про збереження Семенівського ліцею.

27 червня 2023 року на засідання 34 сесії Липоводолинської селищної ради VIII скликання прийнято рішення про припинення шляхом ліквідації юридичної особи Семенівський ліцей Липоводолинської селищної ради Сумської області. Жодних пояснень по суті висвітлених в петиції питань органом місцевого самоврядування надано не було.

Липоводолинська селищна рада при підготовці до прийняття рішення «Про припинення діяльності юридичної особи Семенівський ліцей Липоводолинської селищної ради Сумської області шляхом ліквідації» принципу гласності не дотримувалась, намагалась всіляко приховати підготовку цього рішення до голосування на сесії ради від широкого кола громадян, громадське обговорення намагалася провести лише з метою дотримання встановлених Законом формальностей.

Також позивач зазначає, що рішення про припинення діяльності Семенівського ліцею порушує право її малолітнього сина на доступність повної загальної середньої освіти, зокрема право на отримання освіти безпосередньо за місцем проживання.

Ухвалою Сумського окружного адміністративного суду від 04.08.2023 року у справі № 480/7092/23 закрито провадження у справі ОСОБА_1 до Липоводолинської селищної рада про визнання протиправним та скасування рішення 34 сесії Липоводолинської селищної ради VIII скликання від 27 червня 2023 року «Про припинення діяльності юридичної особи Семенівський ліцей Липоводолинської селищної ради Сумської області шляхом ліквідації».

Позивач, не погодившись із ухвалою суду першої інстанції про закриття провадження у справі, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права та на практику Верховного Суду, що даний спір має розглядатися в суді адміністративної юрисдикції, просить суд апеляційної інстанції скасувати ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 04.08.2023 року, справу № 480/7092/23 направити до суду першої інстанції для продовження розгляду, а також вирішити питання щодо розподілу судових витрат.

В обґрунтування доводів апеляційної скарги позивач посилається на те, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про закриття провадження у справі, оскільки згідно із статтями 2, 4, 19 КАС України до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Також позивач зазначає про те, що врегулювання питання організації мережі державних і комунальних закладів освіти на конституційному рівні, а також законодавчо встановлена участь громадськості у питанні реорганізації і ліквідації закладів загальної середньої освіти через громадські обговорення, беззаперечно свідчить про наявність публічного інтересу в цих правовідносинах, а тому не можна зводити відповідні відносини суто до площини приватного інтересу.

31.10.2023 року позивачем до суду апеляційної інстанції подано клопотання про зупинення апеляційного провадження у справі № 480/7092/23 до закінчення перегляду судових рішень у справі № 500/3752/21 в касаційному порядку Великою Палатою Верховного Суду.

Ухвалою Другого апеляційного адміністративного суду від 02.11.2023 р. клопотання ОСОБА_1 задоволено. Зупинено провадження у справі № 480/7092/23 за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 04.08.2023 по справі № 480/7092/23 до набрання законної сили судовим рішенням Великої Палати Верховного Суду у справі № 500/3752/21. Зобов`язано учасників справи після усунення обставин, які стали підставою для зупинення провадження у справі, повідомити про це суд.

Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 18.01.2024 справа № 500/3752/21 повернута для розгляду колегії Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Повертаючи справу до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що 02.08.2023 у справі № 925/1741/21 (провадження № 12-38гс22) Велика Палата Верховного Суду відступила від висновків щодо застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах стосовно юрисдикції спору, які викладено у постановах Великої Палати від 27.05.2020 у справі № 813/1232/18 (провадження № 11-90апп20) та від 09.09.2020 у справі № 260/91/19 (провадження № 11-1008апп19), вказавши, що такі спори належать до адміністративної юрисдикції та мають вирішуватися судами за правилами КАС України.

Ухвалою Другого апеляційного адміністративного суду від 13.05.2024, за ініціативою суду, було поновлено провадження у справі № 480/7092/23 за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від04.08.2023 року по справі№480/7092/23 за позовом ОСОБА_1 до Липоводолинської селищної ради про визнання протиправним та скасування рішення.

20.05.2024 року позивачем було надіслано додаткові пояснення у справі, в яких вона, посилаючись на висновки Верховного Суду, викладені в ухвалі від 03 травня 2023 року по справі № 500/3752/21, зазначає, що даний спір має розглядатися в суді адміністративної юрисдикції, спірні правовідносини , що є предметом розгляду справи № 480/7092/23, належать до компетенції адміністративного суду; з цих підстав ухвала Сумського окружного адміністративного суду від 04 серпня 2023 року підлягає скасуванню.

Розглянувши матеріали справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм чинного законодавства, колегія суддів апеляційної інстанції, переглядаючи судове рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги у відповідності до ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню.

Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції дійшов висновку, що даний позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, оскільки в разі реалізації радою як засновником повноважень щодо ліквідації, реорганізації чи перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності територіальної громади виникає господарсько-правовий спір.

Колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції з наступних підстав.

Згідно зіст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свободкожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Судовий захист є одним із найефективніших правових засобів захисту інтересів фізичних та юридичних осіб. Неправомірні рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, прийняті з порушенням прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, можуть бути оскаржені відповідно до ч. 2ст. 55 Конституції України таст. 6 КАС Українив порядку адміністративного судочинства.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

У відповідності до ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно з ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Аналіз наведених вище норм свідчить про те, що завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, у яких відповідач реалізує владні управлінські функції щодо заявника.

За положеннями пунктів 1, 2 та 7 частини першоїстатті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - це спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

При визначенні предметної юрисдикції справи суд повинен виходити із суті права/інтересу, за захистом якого особа звертається до суду, та мети звернення з позовом, оскільки саме такі критерії розмежування належності спору до тієї чи іншої юрисдикції дають змогу найбільш ефективно захистити порушене право позивача.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Публічно-правовим вважається, зокрема, спір, у якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції, тобто хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта, а останній відповідно зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого владного суб`єкта, у яких одна особа може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є виконання ним публічно-владних управлінських функцій саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.

Відповідно спір набуває ознак публічно-правового за умов не лише наявності серед суб`єктів спору публічного органу чи посадової особи, а й здійснення ним (ними) у цих відносинах владних управлінських функцій.

Для цілей і завдань адміністративного судочинства владну управлінську функцію необхідно розуміти як діяльність усіх суб`єктів владних повноважень з виконання покладених на них Конституцією чи законами України завдань.

Отже, обов`язковою ознакою публічно-правового спору, що підлягає розгляду судом в порядку адміністративного судочинства, є підпорядкованість одного учасника публічно-правових відносин іншому суб`єкту владних повноважень та участь у публічно-правовому спорі з однієї сторони суб`єкта, наділеного владними повноваженнями, який здійснює владні управлінські функції, при цьому ці функції та повноваження повинні здійснюватись цим суб`єктом саме у тих правовідносинах, у яких виник спір.

Матеріалами справи підтверджується, що у даній справі позивачем заявлені вимоги щодо визнання протиправним та скасування рішення 34 сесії Липоводолинської селищної ради VIII скликання від 27 червня 2023 року «Про припинення діяльності юридичної особи Семенівський ліцей Липоводолинської селищної ради Сумської області шляхом ліквідації».

Також позивач зазначає, що Липоводолинська селищна рада є засновником Семенівського ліцею Липоводолинської селищної ради Сумської області та на підставі статті 32 Закону України «Про повну загальну середню освіту» наділена повноваженнями приймати рішення про утворення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання закладу загальної середньої освіти.

Тобто Липоводолинська селищна рада у спірних правовідносинах є суб`єктом владних повноважень у розумінні КАС України, оскільки здійснює публічно-владні управлінські функції у сфері управління закладами комунального господарства шляхом прийняття відповідних нормативних актів, тому справа підсудна адміністративному суду.

Відповідно до абзацу другого статті 1 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні територіальна громада - жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, селищ, міст, що мають єдиний адміністративний центр.

Згідно із частиною першою статті 6 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.

У випадку, якщо порушуються права територіальних громад, то будь-який із членів таких громад має право оскаржити відповідну дію чи рішення суб`єкта владних повноважень у суді, оскільки порушення прав місцевого самоврядування неминуче призводить до порушення прав кожного жителя відповідного муніципального утворення (висновок Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 11.08.2020 у справі № 187/687/16-а (2-а/0187/7/16), адміністративне провадження № К/9901/13855/18).

Отже, міська рада є суб`єктом владних повноважень, оскаржене рішення якого прийнято на виконання владних управлінських функцій і є таким, що зачіпає права та інтереси члена територіальної громади, тому правовідносини, які виникли у справі, є публічно-правовими. Захист прав та інтересів члена територіальної громади від порушень з боку суб`єкта владних повноважень, якщо ці порушення полягають, наприклад, у перевищенні повноважень, недотриманні процедури чи порядку прийняття рішення, є завданням адміністративного судочинства.

Наведене виключає господарсько-правовий характер спірних правовідносин.

Аналогічний правий висновок викладений у постановах Верховного Суду від 26.10.2023 у справі № 461/3212/17, від 26.02.2024 у справі №500/3752/21.

Крім того, подібну правову позицію щодо застосування зазначених норм процесуального права висловлено Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 02.08.2023 у справі № 925/1741/21 при вирішенні питання про юрисдикцію господарських судів з розгляду спорів за участю органу місцевого самоврядування щодо прийняття рішень про реорганізацію комунального закладу середньої освіти.

Колегія суддів зазначає, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 02.08.2023 у справі № 925/1741/21 відступила від висновків щодо застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах стосовно юрисдикції спору, які викладено у постановах Великої Палати від 27.05.2020 у справі № 813/1232/18 (провадження № 11-90апп20) та від 09.09.2020 у справі № 260/91/19 (провадження № 11-1008апп19) та Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у постановах від 28.01.2021 у справі № 140/434/19 (провадження № К/9901/34036/19) та від 22.10.2020 у справі № 694/1174/16-а (провадження № К/9901/18021/18, № К/9901/18023/18, вказавши, що такі спори належать до адміністративної юрисдикції та мають вирішуватися судами за правилами КАС України.

У вказаному рішенні Велика Палата Верховного Суду зазначила, що вона відступає не від постанов у конкретних справах, а від висновку щодо застосування норм права при визначенні предметної юрисдикції спорів. Цей висновок міг бути сформульований в одній або декількох постановах. Відсутність згадки повного переліку постанов, від висновку хоча б в одній із яких щодо застосування норм права Велика Палата Верховного Суду відступила, не означає, що відповідний висновок надалі застосовний.

За наведеного правового регулювання, правової позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеної у постанові від 02.08.2023 у справі № 925/1741/21, а також фактичних обставин цієї справи, колегія суддів вважає необґрунтованими висновки суду першої інстанції про непоширення на спір предметної юрисдикції адміністративних судів та необхідність його вирішення в порядку господарського судочинства.

Таким чином, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції, постановляючи оскаржувану ухвалу, допустив порушення норм процесуального права, що призвело до ухвалення необґрунтованого висновку про закриття провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Липоводолинської селищної ради про визнання протиправним та скасування рішення про визнання протиправним та скасування наказу.

Наведене свідчить про помилковість висновків суду першої інстанції щодо наявності підстав для закриття провадження у даній справі.

Щодо заявлених апелянтом вимог про розподілу судових витрат колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ст.132 КАС України судові витрати складаються із судового збору та витрат, пов`язаних з розглядом справи.

Стаття 139 КАС України передбачає можливість розподілу судових витрат при повному чи частковому задоволенні позовних вимог.

Частиною 13 ст.4 КАС України визначено, що судове рішення - рішення, постанова, ухвала суду будь-якої інстанції.

Колегія суддів зазначає, що необхідно розрізняти судові рішення, якими вирішуються питання, пов`язані з процедурою розгляду адміністративної справи, та інші процесуальні питання, від рішень, якими вирішуються вимоги позовної заяви, апеляційної чи касаційної скарги.

Закінчення розгляду справи є вирішення спору по суті судом першої, апеляційної або касаційної інстанції.

В даному випадку рішення суду апеляційної інстанції про направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції не є судовим рішенням, ухваленням якого завершується розгляд справи.

Отже, оскільки приписами КАС України не передбачено можливості повернення судових витрат у разі прийняття апеляційним судом рішення про скасування ухвали суду першої інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі та направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції, тому в даному випадку такі вимоги скаржника не підлягають задоволенню.

Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи та неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Відповідно до ч. 3 ст. 312 КАС України, у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.

Таким чином, з огляду на вказане вище, враховуючи неповне з`ясування судом обставин справи, що мають значення для справи, а також порушення судом першої інстанції норм процесуального права, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга позивача підлягає задоволенню, ухвала Сумського окружного адміністративного суду від 04.08.2023 року у справі № 480/7092/23 підлягає скасуванню, а справу необхідно передати на розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись ст. ст. 246, 250, 312, 320, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 04.08.2023 року у справі № 480/7092/23 скасувати.

Справу № 480/7092/23 за позовом ОСОБА_1 до Липоводолинської селищної ради про визнання протиправним та скасування рішення направити до Сумського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя О.М. Мінаєва Судді З.О. Кононенко В.А. Калиновський Постанова складена в повному обсязі 28.05.24 р.