Постанова

від 26.06.2024 по справі 260/7719/23

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 червня 2024 рокуЛьвівСправа № 260/7719/23 пров. № А/857/25018/23

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді:Гуляка В.В.

суддів: Ільчишин Н.В., Коваля Р.Й.

за участі секретаря судового засідання: Скрутень Х.Б.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу Північно-східного офісу Держаудитслужби,

на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 09 листопада 2023 року (суддя Дору Ю.Ю., час ухвалення не зазначено, місце ухвалення м.Ужгород, дата складання повного тексту не зазначено),

в адміністративній справі №260/7719/23 за позовом Комунального некомерційного підприємства "Виноградівська районна лікарня" Виноградівської міської ради Закарпатської області до Північно-східного офісу Держаудитслужби,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору Товариство з обмеженою відповідальністю "Астріум",

про визнання протиправним та скасування висновку,

встановив:

У вересні 2023 року позивач Комунальне некомерційне підприємство "Виноградівська районна лікарня" Виноградівської міської ради Закарпатської області звернувся в суд із адміністративним позовом до відповідача Північно-східного офісу Держаудитслужби, в якому просив: 1) визнати протиправним та скасувати висновок від 24.08.2023 року Північно-Східного офісу Державної аудиторської служби України про результати моніторингу закупівлі UA-2023-06-01-013967-a; 2) стягнути з відповідача сплачений позивачем судовий збору сумі 2684,00 грн..

Відповідач позовних вимог не визнав, вважаючи їх необґрунтованими та безпідставними, в суді першої інстанції подав відзив на позовну заяву, просив відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 09.11.2023 позовну заяву задоволено. Визнано протиправним та скасовано висновок Північно-Східного офісу Державної аудиторської служби України про результати моніторингу закупівлі від 24.08.2023 року №UA-2023-06-01-013967-a.

З цим рішенням суду першої інстанції не погодився відповідач та оскаржив його в апеляційному порядку. Вважає апелянт, що оскаржуване рішення суду є необґрунтованим та незаконним у зв`язку з тим, що судом неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, неправильно застосовано норми матеріального права, висновки, викладені у рішенні суду першої інстанції, не відповідають обставинам справи, а тому підлягає скасуванню з підстав, викладених в апеляційній скарзі.

В обґрунтування апеляційних вимог апелянт зазначає, що по даній справі спір у сфері публічно-правових відносин між позивачем та відповідачем фактично відсутній, оскільки відсутнє право, що підлягає правовому захисту. Зазначає скаржник, що за своєю правовою природою висновок про результати моніторингу закупівлі не створює для замовника правових наслідків у вигляді виникнення, зміни або припинення прав замовника та не породжує для нього чітко визначеного (безумовного) обов`язку, оскільки замовник законодавчо наділений правом вибору певного варіанту поведінки за висновком. У спірних правовідносинах позивач має декілька варіантів поведінки за зобов`язаннями, викладеним у висновку: перший - здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку; другий - надати аргументовані заперечення до висновку; третій - надати інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень. На думку апелянта, окружним судом не враховано, що позивачем в якості замовника вимагалось надання копії договору з усіма додатками і додатковими угодами до нього та копії документів, що підтверджують ступінь його виконання (акти приймання-передачі та/або видаткові накладні, та/або відгуки тощо), однак учасник в складі тендерної пропозиції не надав додаткової угоди від 18.07.2019 №2 до аналогічного договору. Також вважає скаржник, що судом першої інстанції не застосовано норми права, які підлягають застосуванню, зокрема, не враховані положення ч. 6 ст. 11 та ч. 9 ст. 29 Закону України «Про публічні закупівлі», не досліджено положення тендерної документації, а саме конкретну її умову, що учасник повинен у складі тендерної пропозиції надати аналогічний договір з усіма додатками і додатковими угодами до нього та копії документів, що підтверджують ступінь його виконання (акти приймання передачі та/або видаткові накладні та/або відгуки тощо). Просить врахувати апелянт, що оскаржуваний висновок Держаудитслужби містить спосіб (шлях) усунення виявлених порушень, запропонований відповідачем замовнику. Вважає, що шляхи усунення порушень є пропорційними самим порушенням. Висновок про результати моніторингу в частині дотримання щодо його змісту як акту індивідуальної дії в повній мірі відповідає вимогам, встановленим ч.2 ст.2 КАС України. Суд не врахував доводи відповідача, не проаналізував матеріали справи, а взяв до уваги лише позицію позивача.

За результатами апеляційного розгляду апелянт просить скасувати рішення суду від 09.11.2023, ухвалити нове рішення по справі, яким відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

Ухвалою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10.05.2024 залучено Товариство з обмеженою відповідальністю "Астріум" до участі у цій справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, і продовжено апеляційний розгляд справи у письмовому провадженні.

Ухвалою суду апеляційної інстанції від 31.05.2024 призначено розгляд справи із письмового провадження у відкрите судове засідання на 26.06.2024.

Третя особа надала суду пояснення відзив на апеляційну скаргу, у яких проти змісту та вимог апеляційної скарги заперечує з огляду на те, що рішення суду першої інстанції є законним, а викладені вимоги апеляційної скарги відповідача необґрунтованими. Просить апеляційну скаргу відповідача залишити без задоволення, а оскаржене рішення суду залишити без змін.

Суд апеляційної інстанції, заслухавши доповідь судді-доповідача, дослідивши матеріали справи та докази по справі, обговоривши доводи, межі та вимоги апеляційної скарги, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції, вважає, що апеляційну скаргу слід задоволити частково.

Судом встановлено такі фактичні обставини справи.

Позивач Комунальне некомерційне підприємство Виноградівська районна лікарня Виноградівської міської ради Закарпатської області є лікарняним закладом охорони здоров`я комунальним унітарним некомерційним підприємством, який зареєстрований та обліковується в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань з кодом 01992506, про що свідчить витяг з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань (а.с. 59).

Згідно з відомостями з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, видами економічної діяльності позивача є: 86.10 Діяльність лікарняних закладів (основний); 86.22 Спеціалізована медична практика; 86.23 Стоматологічна практика; 86.90 Інша діяльність у сфері охорони здоров`я.

01.06.2023 КНП Виноградівська районна лікарня оголошено про початок проведення процедури закупівлі відповідно до вимог Закону України Про публічні закупівлі (далі також Закон №922-VIII) та постанови Кабінету Міністрів України Про затвердження особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України "Про публічні закупівлі", на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування від 12.10.2022 №1178 (далі - Особливості) ДК 021:2015 33110000-4 - Візуалізаційне обладнання для потреб медицини, стоматології та ветеринарної медицини (система магнітно-резонансної томографії всього тіла з надпровідним магнітом) Код НК 024:2019 "Класифікатор медичних виробів" 37654 DK 021:2015 33110000-4 - Imaging equipment for the needs of medicine, dentistry and veterinary medicine (system of magnetic resonance imaging of the whole body with a superconducting magnet) Code NK 024:2019 "Classifier of medical devices" 37654 (а.с. 12-13).

Дане оголошення про проведення торгів зареєстроване на веб-порталі Уповноваженого органу з питань публічних закупівель за № UA-2023-06-01-013967-а.

Відповідно до статті 22 Закону №922-VIII, позивачем була розроблена тендерна документація для можливості подання своїх пропозицій учасниками процедури закупівлі (а.с. 14-42).

За результатом розгляду тендерних пропозицій позивачем визначений переможець торгів ТОВ "Астріум" з ціною тендерної пропозиції 49850000,00 грн., що підтверджується протоколом КНП Виноградівська районна лікарня від 15.06.2023 (а.с. 43).

Згідно із Звітом про результати проведення процедури закупівлі № UA-2023-06-01-013967-а від 26.06.2023 позивачем оприлюднено повідомлення про намір укласти договір (а.с. 44-45).

26.06.2023 між КНП Виноградівська районна лікарня та ТОВ Астріум (Виконавець) укладено договір №204, відповідно до якого Виконавець зобов`язується поставити товар, а саме: ДК 021:2015 33110000-4 - Візуалізаційне обладнання для потреб медицини, стоматології та ветеринарної медицини (система магнітно-резонансної томографії всього тіла з надпровідним магнітом) Код НК 024:2019 "Класифікатор медичних виробів" 37654 (а.с. 46).

Північно-Східним офісом Держаудитслужби (Відповідачем), згідно з наказом Північно-східного офісу Держаудитслужби від 07.08.2023 №179 проведено моніторинг процедури публічної закупівлі товару ДК 021:2015 33110000-4 - Візуалізаційне обладнання для потреб медицини, стоматології та ветеринарної медицини (система магнітно-резонансної томографії всього тіла з надпровідним магнітом) Код НК 024:2019 "Класифікатор медичних виробів" 37654 DK 021:2015 33110000-4 - Imaging equipment for the needs of medicine, dentistry and veterinary medicine (system of magnetic resonance imaging of the whole body with a superconducting magnet) Code NK 024:2019 "Classifier of medical devices" 37654, ДК 021:2015: 33110000-4 Візуалізаційне обладнання для потреб медицини, стоматології та ветеринарної медицини, очікуваною вартістю 49 900 000,00 грн.

За результатами здійсненого моніторингу складено та оприлюднено на веб-порталі Уповноваженого органу Висновок про результати моніторингу закупівлі від 24.08.2023 (а.с. 50).

Даним Висновком встановлено, що Додатком 1 до тендерної документації передбачена вимога наявності документально підтвердження досвіду виконання аналогічного (аналогічних) за предметом закупівлі договору (договорів) шляхом надання зокрема у складі тендерної пропозиції договору з усіма додатками і додатковими угодами до нього та копії документів, що підтверджують ступінь його виконання (акти приймання-передачі та/або видаткові накладні та/або відгуки тощо).

Згідно із Висновком про результати моніторингу закупівлі від 24.08.2023 року відповідачем встановлені наступні порушення, а саме, за результатами аналізу питання розгляду тендерної пропозиції ТОВ Астріум встановлено порушення вимог пункту 43 Особливостей та абзацу п`ятого підпункту 2 пункту 44 Особливостей. За результатами аналізу питання повноти надання відповіді на запит органу державного фінансового контролю про надання пояснень щодо прийняття рішень та/або вчинення дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі встановлено порушення частини п`ятої статі 8 Закону.

Так, зокрема у складі тендерної пропозиції учасник ТОВ Астріум надав аналогічний договір від 27.12.2018 №51ДЗ без додаткової угоди від 18.07.2019 №2, яка відповідно до п.8 додаткової угоди є його невід`ємною частиною, що не відповідає вимогам Додатку 1 до тендерної документації.

Розгляд та оцінка тендерних пропозицій здійснюються відповідно до статті 29 Закону з урахуванням положень пункту 43 Особливостей. Проте, Замовником не розміщено повідомлення з вимогою про усунення таких невідповідностей в електронній системі закупівель та не надано ТОВ Астріум можливість виправити наведені вище невідповідності, як це передбачено пунктом 43 Особливостей.

Таким чином, тендерна пропозиція ТОВ Астріум не відповідала вимогам тендерної документації Замовника та підлягала відхиленню.

Проте, на порушення вимоги абзацу п`ятого підпункту 2 пункту 44 Особливостей, Замовником протоколом від 15.06.2023 визначено ТОВ Астріум переможцем процедури закупівлі та укладено з ним договір.

У пункті 3 констатуючої частини Висновку вказано, що з огляду на встановлені порушення законодавства у сфері публічних закупівель, які є значущими через необ`єктивне та упереджене визначення переможця відкритих торгів із застосуванням електронної системи закупівель, керуючись статтями 5 та 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» та статтею 8 Закону, Північно-східний офіс Держаудитслужби зобов`язує здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом розірвання договору та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

Не погодившись із вказаним Висновком, позивач звернувся з цим позовом до адміністративного суду.

Надаючи правову оцінку обставинам справи у взаємозв`язку з нормами законодавства, що регулюють спірні правовідносини, переглядаючи рішення суду першої інстанції на предмет законності та обґрунтованості в межах доводів і вимог апеляційної скарги, колегія суддів враховує наступне.

Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні регламентовано Законом України від 26.01.1993 №2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі Закон №2939-XII), згідно з ч.1 ст.1 якого здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Постановою Кабінету Міністрів України від 28.10.2015 №868 «Про утворення Державної аудиторської служби України», яка набрала чинності 03.11.2015, утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43, Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Пунктом 9 цього Положення визначено, що Держаудитслужба в межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, організовує та контролює їх виконання.

Статтею 2 Закону №2939-XII визначено, що одним і головних завдань органу державного фінансового контролю є контроль дотриманням законодавства про закупівлі.

Відповідно до ст.5 Закону №2939-XII, контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування. Порядок та підстави проведення органом державного фінансового контролю перевірок закупівель встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади регулює Закон України від 25.12.2015 №922-VIII «Про публічні закупівлі» (далі також Закон №922-VIII у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), метою якого є забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції.

Статтею 1 Закону №922-VIII визначено поняття, які застосовуються для цілей зазначеного закону, зокрема: моніторинг процедури закупівлі - аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.

Відповідно до ч.1 ст.8 Закону №922-VIII, моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю).

Судом апеляційної інстанції враховується, що у розглядуваній адміністративній справі за позовом КНП Виноградівська районна лікарня предметом оскарження являється Висновок відповідача від 24.08.2023 про результати моніторингу процедури закупівлі №UA-2023-06-01-013967-a товару ДК 021:2015 33110000-4 - Візуалізаційне обладнання для потреб медицини, стоматології та ветеринарної медицини (система магнітно-резонансної томографії всього тіла з надпровідним магнітом) Код НК 024:2019 "Класифікатор медичних виробів" 37654 DK 021:2015 33110000-4 - Imaging equipment for the needs of medicine, dentistry and veterinary medicine (system of magnetic resonance imaging of the whole body with a superconducting magnet) Code NK 024:2019 "Classifier of medical devices" 37654, ДК 021:2015: 33110000-4 Візуалізаційне обладнання для потреб медицини, стоматології та ветеринарної медицини.

Так, матеріалами справи підтверджується, що 01.06.2023 позивачем оприлюднено в електронній системі закупівель Prozorro оголошення про проведення відкритих торгів на закупівлю вказаного вище товару. За результатами оцінки тендерних пропозицій переможцем визначено ТОВ "Астріум" з ціною тендерної пропозиції 49 850 000,00 грн..

За результатами проведеного Північно-Східним офісом Держаудитслужби моніторингу публічної закупівлі №UA-2023-06-01-013967-a складено Висновок від 24.08.2023, який містить констатування факту порушення, зокрема встановлено, що Додатком 1 до тендерної документації встановлена вимога Наявності документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного (аналогічних) за предметом закупівлі договору (договорів) шляхом надання зокрема у складі тендерної пропозиції договору з усіма додатками і додатковими угодами до нього та копії документів, що підтверджують ступінь його виконання (акти приймання-передачі та/або видаткові накладні та/або відгуки тощо). Однак, у складі тендерної пропозиції учасник ТОВ «Астріум» надав аналогічний договір від 27.12.2018 №51ДЗ без додаткової угоди від 18.07.2019 №2, яка відповідно до п.8 додаткової угоди є його невід`ємною частиною, що не відповідає вимогам Додатку 1 до тендерної документації.

За результатами аналізу питання розгляду тендерної пропозиції ТОВ «Астріум» встановлено порушення вимог пункту 43 Особливостей та абзацу п`ятого підпункту 2 пункту 44 Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 №1178 (далі Особливості).

У пункті 3 констатуючої частини висновку з огляду на встановлені порушення законодавства у сфері публічних закупівель, які є значущими через необ`єктивне та упереджене визначення переможця відкритих торгів із застосуванням електронної системи закупівель, керуючись статтями 5 та 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» та статтею 8 Закону, Північно-східний офіс Держаудитслужби зобов`язує здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом розірвання договору та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

Судом враховується, що підстави та порядок проведення моніторингу закупівлі позивачем не оскаржуються. Спірним є Висновок відповідача за результатами моніторингу процедури закупівлі №UA-2023-06-01-013967-a від 24.08.2023, яким за результатами аналізу питання розгляду тендерної пропозиції КНП Виноградівська районна лікарня закупівлі товару ДК 021:2015 33110000-4 - Візуалізаційне обладнання для потреб медицини, стоматології та ветеринарної медицини (система магнітно-резонансної томографії всього тіла з надпровідним магнітом), установлено порушення вимог пункту 43 Особливостей та абзацу п`ятого підпункту 2 пункту 44 Особливостей.

Згідно доводів та висновків відповідача (апелянта), під час моніторингу встановлено, що Замовник порушив ст.29 Закону №922-VIII та п. 43, 44 Особливостей, а саме, у складі тендерної пропозиції учасник ТОВ Астріум надав аналогічний договір від 27.12.2018 №51ДЗ без додаткової угоди від 18.07.2019 №2, яка відповідно до п.8 додаткової угоди є його невід`ємно частиною, що не відповідає вимогам Додатку 1 до тендерної документації. Замовником не розміщено повідомлення з вимогою про усунення таких невідповідностей в електронній системі закупівель та не надано ТОВ Астріум можливість виправити наведені вище невідповідності, як це передбачено пунктом 43 Особливостей. Отже, тендерна пропозиція ТОВ Астріум не відповідала вимогам тендерної документації Замовника та підлягала відхиленню. Проте, на порушення вимоги абзацу п`ятого підпункту 2 пункту 44 Особливостей, Замовником протоколом від 15.06.2023 визначено ТОВ Астріум переможцем процедури закупівлі та укладено з ним договір.

Колегія суддів зазначає, що відповідно до Додатку 1 до тендерної документації передбачена вимога наявності підтвердження документально підтвердженого досвіду виконання аналогічних договорів, шляхом надання, зокрема, у складі тендерної пропозиції договору з усіма додатками і додатковими угодами до нього та копії документів, що підтверджують ступінь його виконання.

Суд встановив, що на виконання вищевказаної вимоги Учасником ТОВ Астріум було надано Довідку №616 від 08.06.2023 про наявність документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного за предметом закупівлі договору, договір від 27.12.2018 р. №51ДЗ, додаток №1 до договору №51ДЗ від 27.12.2018 та додаткову Угоду №1 від 28.12.2018 до цього договору (а.с. 52-58).

Однак, при винесенні спірного Висновку відповідач не взяв до уваги, що Додаткова угода №1 від 28.12.2018 року є невід`ємною частиною договору від 27.12.2018 року №51ДЗ та містить усю необхідну інформацію та документальне підтвердження, що вимагались Замовником торгів до аналогічного договору. Наявність же Додаткової угоди №2 не могла бути відомою позивачу, а відтак її відсутність при наявності наданого учасником процедури закупівлі ТОВ Астріум Договору від 27.12.2018 р., довідки, додаткової Угоди №1 від 28.12.2018 р. та актів здачі-приймання від 07.10.2019 р., 22.10.2019 р. 09.12.2019 р., не могло бути підставою для сумнівів у повноті наданої інформації учасником процедури закупівлі ТОВ Астріум.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що у Замовника не було підстав для відхилення пропозиції учасника торгів ТОВ Астріум з підстав, наведених у висновку, а відтак твердження відповідача про порушення позивачем вимог абз.4 п.1 ч.1 ст.31 Закону №922, пункту 43, абзацу п`ятого підпункту 2 пункту 44 Особливостей є необґрунтованим та безпідставним.

Відповідно до ч.2 ст.77 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Встановлені у цій справі обставини свідчать, що спірний висновок відповідача не відповідає критерію обґрунтованості, так як складений без урахуванням усіх обставин, що мають значення для його прийняття, тому його належить скасувати.

Відносно доводів апелянта про те, що у межах спірних правовідносин відсутнє право, що підлягає правовому захисту, оскільки за своєю правовою природою висновок про результати моніторингу закупівлі не створює для замовника правових наслідків у вигляді виникнення, зміни або припинення прав замовника та не породжує для нього чітко визначеного (безумовного) обов`язку, оскільки замовник законодавчо наділений правом вибору певного варіанту поведінки за висновком, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з частинами шостою-восьмою статті 7-1 Закону №922-VIII, за результатами моніторингу закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

У висновку обов`язково зазначаються: 1) найменування замовника, щодо якого здійснювався моніторинг закупівлі, його ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України, місцезнаходження; 2) найменування предмета закупівлі та його очікувана вартість; 3) унікальний номер оголошення про проведення процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та дата його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір та дата його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу; 4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу закупівлі; 5) зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель. У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю необхідною для більш детального опису результатів моніторингу закупівлі. Якщо за результатами моніторингу закупівлі не виявлено порушень законодавства у сфері публічних закупівель, у висновку зазначається інформація про відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

Замовник має право протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення висновку одноразово звернутися до органу державного фінансового контролю за роз`ясненням змісту висновку та його зобов`язань, визначених у висновку. Протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення органом державного фінансового контролю висновку замовник оприлюднює через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень.

Частина 10 статті 7-1 Закону №922-VIII визначала, що у разі незгоди замовника з інформацією, викладеною у висновку, він має право оскаржити висновок до суду протягом 10 робочих днів з дня його оприлюднення, про що зазначається в електронній системі закупівель протягом наступного робочого дня з дня оскарження висновку до суду.

Відповідно до частини одинадцятої статті 7-1 Закону №922-VIII, якщо замовник не усунув порушення, визначене у висновку, і таке порушення матиме негативний вплив для бюджетів, а також висновок не оскаржено до суду, орган державного фінансового контролю проводить перевірку закупівлі відповідно до Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні". Керівник органу державного фінансового контролю або його заступник приймає рішення про призначення перевірки закупівлі, яке оприлюднюється протягом двох робочих днів з дня його прийняття. При цьому процедура закупівлі на період проведення перевірки закупівлі не зупиняється.

Згідно з частиною двадцятою статті 7-1 Закону №922-VIII, форма висновку та порядок його заповнення визначаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Форму висновку про результати моніторингу закупівлі визначено Порядком заповнення форми висновку про результати моніторингу закупівлі, затвердженим наказом Державної аудиторської служби України від 23.04.2018 № 86 та зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 01.06.2018 за № 654/32106 (далі - Порядок №86).

Пунктом 1 Розділу ІІІ Порядку №86 «Порядок заповнення констатуючої частини форми висновку» встановлено, що у пункті 1 зазначаються: 1) дата закінчення моніторингу закупівлі відповідно до Закону України «Про публічні закупівлі»; 2) питання, що стало предметом аналізу дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель, перелік проаналізованих документів та інформації, інші дії органу державного фінансового контролю, яких було вжито відповідно до законодавства для забезпечення проведення моніторингу закупівлі; 3) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого(их) за результатами моніторингу закупівлі, із зазначенням: структурної одиниці нормативно-правового акта, норми якої порушено, його виду, найменування суб`єкта нормотворення, дати прийняття та його реєстраційного індексу (крім законів), заголовка, а в разі відсилання до зареєстрованого нормативно-правового акта - також дати і номера його державної реєстрації в Міністерстві юстиції України. При зазначенні структурної одиниці закону зазначається тільки її заголовок (крім законів про внесення змін); найменування та реквізитів документів, на підставі яких зроблено висновок про наявність порушення (у разі потреби також деталізуються суть та обставини допущення порушення).

У пункті 2 робиться висновок про наявність чи відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель за кожним із питань, що аналізувалися.

У разі виявлення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель пункт 3 має містити посилання на структурну одиницю компетенційного нормативно-правового акта, на підставі якої орган державного фінансового контролю зобов`язує замовника усунути у встановленому законодавством порядку такі порушення, а також зобов`язання щодо їх усунення.

За визначенням п.19 ч.1 ст.4 КАС України, індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Виходячи з вказаних правових норм за своїм змістом спірний висновок відповідача є індивідуально-правовим актом, який повинен відповідати вимогам, встановленим статтею 2 КАС України. Можливість оскарження такого висновку в судовому порядку передбачена частиною десятою статті 7-1 Закону України «Про публічні закупівлі».

Вказане відповідає правовій позиції Верховного Суду, що наведена у постанові від 30.06.2020 у справі №300/938/19, де касаційний суд досліджував правову природу висновку Держаудитслужби та наявність підстав для його оскарження в судовому порядку.

З врахуванням того, що висновок за результатами проведеного моніторингу публічних закупівель встановлює для позивача певні обов`язки, такий висновок є актом індивідуальної дії, що приймається Держаудитслужбою в межах наданих їй повноважень та на виконання покладених на неї завдань, тому має бути перевірений судом на відповідність пунктів 1, 3 частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суд зазначає, що зміст спірного висновку спрямований на усунення виявлених порушень, встановлених відповідачем, а тому є індивідуально-правовим актом та породжує права і обов`язки для позивача.

Отже, у відповідній частині доводи апелянта (відповідача) є необґрунтованими і відхиляються колегією суддів.

Водночас, колегія суддів вважає помилковим висновок суду першої інстанції в мотивувальній частині про те, що ні Законом №922-VIII, ні іншим нормативно-правовим актом безпосередньо не встановлено право органів фінансового контролю вимагати розірвання договорів, з огляду на таке.

Виходячи із структури та змісту частини сьомої статті 7-1 Закону №922-VIII та Порядку №522, саме замовник публічної закупівлі вправі визначати, яким чином він має намір усунути виявлені правопорушення, обираючи один із визначених законом правомірних варіантів поведінки.

Із приписів Закону №922-VIII видно, що на відповідача покладений обов`язок зазначити варіанти правомірної поведінки, тобто замовнику дається право вибору: вжити заходів щодо припинення договору, та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення законодавства у сфері публічних закупівель, викладеного у висновку, надати аргументовані заперечення, інформацію про причини неможливості усунення виявленого порушення.

Варіант усунення порушення шляхом припинення договору направлений на приведення відносин між сторонами у первісний стан. У разі недотримання учасником процедури закупівлі усіх кваліфікаційних вимог, зазначених у тендерній документації замовника, останній на вимогу Закону №922-VIII повинен відхилити тендерну пропозицію учасника та відмінити закупівлю, що робить укладання договору взагалі неможливим.

Відповідно до частини першої статті 41 Закону №922-VIII, договір про закупівлю укладається відповідно до норм Цивільного кодексу України та Господарського кодексу України з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

Статтею 203 Цивільного кодексу України передбачено, що зміст правочину не може суперечити цьому Кодексу, іншим актам цивільного законодавства, а також інтересам держави і суспільства, його моральним засадам. Особа, яка вчиняє правочин, повинна мати необхідний обсяг цивільної дієздатності. Правочин має бути спрямований на реальне настання правових наслідків, що обумовлені ним.

Згідно із частиною другою статті 16 Цивільного кодексу України, одним із способів захисту цивільного права може бути, зокрема, визнання правочину недійсним.

Відповідно до частини першої статті 215 Цивільного кодексу України, підставою недійсності правочину є недодержання в момент вчинення правочину стороною (сторонами) вимог, які встановлені частинами першою - третьою, п`ятою статті 203 цього Кодексу.

Таким чином, укладення договорів є завершальною стадією проведення процедури закупівлі, тому не відхилення пропозиції учасника та, як наслідок, укладення договору, є підставою для припинення такого договору.

Аналогічні висновки висловив Верховний Суд у постановах від 24 січня 2023 року (справа № 280/8475/20), від 31 січня 2023 року (справа №260/2993/21), від 28 вересня 2023 року (справа №140/13717/21), від 27 червня 2024 року (справа №620/16034/23).

Отже, у оскарженому рішенні суду від 09.11.2023 зайвою є мотивація суду першої інстанції про те, що чинним законодавством безпосередньо не встановлено право органів фінансового контролю вимагати вжиття заходів щодо усунення виявлених порушень шляхом розірвання договору, тому у вказаній частині відповідно до приписів статті 317 КАС України оскаржене рішення суду першої інстанції щодо таких мотивів слід змінити, із наведених вище обґрунтувань.

У решта ж частині оскаржене рішення суду першої інстанції необхідно залишити без змін, оскільки з урахуванням наведених вище норм законодавства та фактичних обставин справи суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що судом першої інстанції у цій частині всебічно з`ясовано обставини справи, рішення суду першої інстанції винесено з дотриманням норм матеріального і процесуального права, що не спростовано доводами апеляційної скарги.

Суд апеляційної інстанції також зазначає, що відповідно до п.2 ч.5 ст.328 КАС України, не підлягають касаційному оскарженню судові рішення у справах незначної складності та інших справах, розглянутих за правилами спрощеного позовного провадження (крім справ, які відповідно до цього Кодексу розглядаються за правилами загального позовного провадження).

Проаналізувавши характер спірних правовідносин, предмет доказування, склад учасників справи, та враховуючи, що дану адміністративну справу було розглянуто судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження, суд апеляційної інстанції зазначає, що дана адміністративна справа є справою незначної складності, а тому рішення суду апеляційної інстанції не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 КАС України.

Керуючись ст.ст. 243, 308, 310, 315, 316, 317, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд

постановив:

Апеляційну скаргу Північно-східного офісу Держаудитслужби задоволити частково.

Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 09 листопада 2023 року в адміністративній справі №260/7719/23 за позовом Комунального некомерційного підприємства "Виноградівська районна лікарня" Виноградівської міської ради Закарпатської області до Північно-східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування висновку змінити в частині мотивів щодо підстав для задоволення позову.

У решта частині рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 09 листопада 2023 року в адміністративній справі №260/7719/23 залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття і касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя В. В. Гуляк судді Н. В. Ільчишин Р. Й. Коваль Повний текст постанови суду складено 04.07.2024 року