Постанова

від 10.07.2024 по справі 280/122/24

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

10 липня 2024 року м. Дніпросправа № 280/122/24

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Кругового О.О. (доповідач),

суддів: Баранник Н.П., Шлай А.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Дніпрі апеляційну скаргу Заступника керівника Запорізької обласної прокуратури Максименко Наталі Вікторівни

на ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 22.04.2024 в адміністративній справі №280/122/24, (суддя суду першої інстанції Семененко М.О.), прийняте в підготовчому засіданні в м. Запоріжжі, в адміністративній справі №280/122/24 за позовом Заступника керівника Запорізької обласної прокуратури Максименко Наталі Вікторівни в інтересах Державного агентства лісових ресурсів України, Запорізької обласної державної адміністрації до товариства з обмеженою відповідальністю «Мотор-Січ Руна»</a>, третя особа: Державне підприємство «Бердянське лісове господарство» про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИВ:

Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 22.04.2024 позов заступника керівника Запорізької обласної прокуратури Максименко Наталі Вікторівни в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів України, Запорізької обласної державної адміністрації до Товариства з обмеженою відповідальністю Мотор-Січ Руна, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача: Державне підприємство Бердянське лісове господарство, про припинення права користування мисливськими угіддями залишено без розгляду.

Не погодившись з ухвалою суду Заступник керівника Запорізької обласної прокуратури Максименко Наталя Вікторівна звернулась з апеляційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судом вимог норм процесуального права просить ухвалу скасувати та справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Апеляційна скарга обґрунтована тим, що суд першої інстанції внаслідок не застосування ст.ст. 6-1, 37, 39 ЗУ «Про мисливське господарство та полювання», Положення про Державне агентство лісових ресурсів України, затверджене постановою КМУ від 08.10.2014 №521, ст. 28 ЗУ «Про центральні органи виконавчої влади», не правильного тлумачення ст. 23 ЗУ «Про мисливське господарство та полювання», дійшов хибного висновку про відсутність повноважень у Державного агентство лісових ресурсів України на захист інтересів держави шляхом звернення до суду з позовом про припинення права користування мисливськими угіддями, які розташовані на території ландшафтного заказника загальнодержавного значення «Коса Обіточна». Як наслідок суд дійшов необґрунтованого висновку про відсутність підстав у прокурора на звернення до суду з позовом в цій справі в інтересах Держави.

Дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, відзиву на апеляційну скаргу, відповіді на відзив, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції при прийнятті оскаржуваного судового рішення норм матеріального та процесуального права, суд вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню за наступних підстав.

Судом встановлено та матеріалами справи підтверджено, що заступник керівника Запорізької обласної прокуратури Максименко Наталя Вікторівна в інтересах держави (далі прокурор) в особі Державного агентства лісових ресурсів України (далі позивач 1), Запорізької обласної державної адміністрації (далі позивач 2), до Товариства з обмеженою відповідальністю Мотор-Січ Руна (далі відповідач, ТОВ Мотор-Січ Руна), у якій позивач просить суд припинити право користування Товариства з обмеженою відповідальністю Мотор-Січ Руна мисливськими угіддями площею 2308,9628 га, наданими на підставі рішення Запорізької обласної ради від 18.03.2021 №72, на території ландшафтного заказника загальнодержавного значення Коса Обіточна квартали 1-56 Новогайського лісництва Державного підприємства Бердянське лісове господарство.

Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 22.04.2024 було залишено позов без розгляду.

Залишаючи позов заступника прокурора Запорізької обласної прокуратури без розгляду суд першої інстанції виходив з того, що оскільки Державне агентство лісових ресурсів України не набуло права на звернення до суду відповідно до ст. 23 «Про мисливське господарство та полювання», заступник прокурора також не має права звернення до суду з цим позовом.

Колегія суддів не погоджується з такими висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.

Так, правові, економічні та організаційні засади діяльності юридичних і фізичних осіб у галузі мисливського господарства та полювання визначає Закон України «Про мисливське господарство та полювання», який забезпечує рівні права усім користувачам мисливських угідь у взаємовідносинах з органами державної влади щодо ведення мисливського господарства, організації охорони, регулювання чисельності, використання та відтворення тваринного світу.

За визначенням понять, які наведено у статті 1 вищевказаного Закону, упорядкування мисливських угідь - науково обґрунтована оцінка та інвентаризація типів мисливських угідь, видового, кількісного та якісного складу мисливських тварин певного господарства або окремого регіону, розроблення (з урахуванням природних та економічних умов) режиму ведення мисливського господарства з визначенням заходів щодо охорони, раціонального використання, відтворення мисливських тварин, збереження та поліпшення стану угідь.

Відповідно до частини першої статті 4 Закону України «Про мисливське господарство та полювання» державне регулювання у галузі мисливського господарства та полювання здійснюють Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері лісового та мисливського господарства, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства, та інші центральні органи виконавчої влади відповідно до їх повноважень.

За змістом частини першої статті 6-1 Закону України «Про мисливське господарство та полювання» до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства у галузі мисливського господарства і полювання, належить, зокрема: подання документів з питань надання у користування мисливських угідь; здійснення державного контролю за дотриманням законодавства в галузі мисливського господарства і полювання; організація роботи з укладання з користувачами мисливських угідь договорів про умови ведення мисливського господарства та здійснення контролю за виконанням цих договорів.

За приписами статті 29 Закону України «Про мисливське господарство та полювання» ведення мисливського господарства здійснюється користувачами мисливських угідь.

Не допускається користування мисливськими тваринами та ведення мисливського господарства без оформлення відповідних документів у встановленому цим Законом порядку.

Умови ведення мисливського господарства визначаються у договорі, який укладається між центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства, і користувачами мисливських угідь.

Форма договору встановлюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері лісового та мисливського господарства, за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища.

Для потреб мисливського господарства користувачі мисливських угідь мають право у встановленому порядку, за згодою власників або користувачів земельних ділянок, будувати на мисливських угіддях необхідні будівлі та біотехнічні споруди, вирощувати кормові культури, створювати захисні насадження, проводити штучне обводнення, здійснювати інші заходи, пов`язані з веденням мисливського господарства, які не суперечать законодавству та інтересам власників або користувачів земельних ділянок.

Відносини між власниками або користувачами земельних ділянок і користувачами мисливських угідь регулюються відповідними договорами.

Положеннями абзацу п`ятого частин першої, абзацу третього частини другої статті 23 Закону України «Про мисливське господарство та полювання» передбачено, що право користування мисливськими угіддями припиняється у разі систематичного невиконання обов`язків щодо охорони та відтворення мисливських тварин, зобов`язань, обумовлених договором між користувачем мисливських угідь та власником (користувачем) земельних ділянок або центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства.

Рішення про припинення права користування мисливськими угіддями, крім випадку закінчення строку користування, приймаються: у випадках, передбачених абзацами п`ятим, шостим частини першої цієї статті, - адміністративним судом за позовом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства, або центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, або органів, уповноважених на надання у користування мисливських угідь щодо застосування такого заходу реагування.

Окрім цього, відповідно до частини першої статті 28, статті 29 Закону України «Про мисливське господарство та полювання» користувачі мисливських угідь забезпечують їх упорядкування протягом двох років з дня надання таких угідь у користування. З метою охорони мисливських угідь користувачі угідь створюють єгерську службу з розрахунку не менш як один єгер на п`ять тисяч гектарів лісових або десять тисяч гектарів польових чи водно-болотних мисливських угідь.

Згідно з положеннями частини третьої статті 30 цього з Закону у разі систематичного невиконання або порушення користувачем мисливських угідь зазначених вимог центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства, або центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, може попередити користувача про необхідність усунення порушення у визначений термін чи заборонити використання державного мисливського фонду в угіддях цього користувача строком до двох років.

Припинення права використання державного мисливського фонду або права користування мисливськими угіддями може мати місце лише у випадках, передбачених статтею 23 цього Закону (частина друга статті 31 Закону України «Про мисливське господарство та полювання»).

Згідно з положеннями частини першої статті 37 вищенаведеного Закону державний контроль у галузі мисливського господарства та полювання здійснюється Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, місцевими державними адміністраціями, іншими державними органами відповідно до законодавства.

Залишаючи позовну заяву заступника прокурора без розгляду суд першої інстанції зазначив, що наданими до матеріалів справи письмовими доказами не підтверджено наявність обставин, передбачених абзацом 5 частини першої статті 23 Закону України Про мисливське господарство та полювання, а тому у центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства або органу, уповноваженого на надання у користування мисливських угідь, не виникло підстав для реалізації повноважень, визначених абзацом 3 частини другої статті 23 Закону України Про мисливське господарство та полювання, на звернення до адміністративного суду з позовом про припинення права користування мисливськими угіддями ТОВ Мотор-Січ Руна.

Колегія суддів зазначає, що у постанові Великої Палати Верховного суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18, де також аналізувались правові позиції, викладені у постановах Верховного Суду від 07.12.2018 у справі №924/1256/17 та від 16.04.2019 у справі №910/3486/18, містяться такі висновки щодо застосування норм права:

- « 37. Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

…

Однак суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи. Частиною сьомою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження. Таким чином, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності. Господарсько-правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Частина четверта статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.».

Як видно з матеріалів справи, рішенням Запорізької обласної ради від 18.03.2021 №72 «Про припинення права користування частинами мисливських угідь дердавного підприємства «запорізьке лісомисливське господарство» та надання мисливських угідь у користування для ведення мисливського господарства ТОВ «Мотор Січ Руна», надано ТОВ «Мотор Січ Руна» в користування мисливські угіддя загальною площею 3069,9628 га терміном на 15 років.

Згідно з додатком 3 до рішення обласної ради від 18.03.2021 №72, територія, яка надана для мисливських угідь, розташована в межах ландшафтного заказника загальнодержавного значення «Коса Обіточна».

У подальшому між Державним агентством лісових ресурсів України та ТОВ «Мотор Січ Руна» укладено договір про умови ведення мисливського господарства від 20.04.2021 №35.

В чинній реакції Положення про ландшафтний заказник загальнодержавного значення «Коса Обіточна», затвердженого наказом Міндовкілля від 09.11.2021 №731, на території Заказника заборонено будь-яку діяльність, що суперечить меті та завданням Заказника, передбаченим цим Положенням, і загрожує забезпечення природного комплексу, у тому числі полювання.

У відповідь на запит Запорізької обласної прокуратури від 27.11.2023 з метою встановлення наявності підстав для представництва, яким до Державного агентства лісових ресурсів України скеровано експертний висновок Інституту зоології ім.Шмальгаузена НАН України про те, що ведення мисливського господарства ТОВ Мотор-Січ Руна на території заказника загальнодержавного значення Коса Обіточна не відповідає цілям, завданням та правовому реживу заказника, Державне агентство лісових ресурсів України повідомило про відсутність підстав для розірвання Договору або скерування подання до Запорізької обласної ради про припинення права користування мисливськими угіддями ТОВ Мотор-Січ Руна.

Звертаючись до суду з цим позовом в інтересах держави, зокрема, в особі Державного агентства лісових ресурсів, прокурор стверджував, що у даному конкретному випадку наявні передбачені абзацом п`ятим частини першої та абзацом третім частини другої статті 23 Закону України «Про мисливське господарство та полювання» підстави для припинення права ТОВ «Мотор Січ Руна» користування мисливськими угіддями.

За твердженнями прокурора, саме цей орган допустив бездіяльність та з вищевказаним позовом до суду не звернувся, що й слугувало підставою для звернення до суду з цим позовом.

Однак, суд першої інстанції, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен був установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи. Суд повинен був перевірити, чи дотримався прокурор порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності.

Аналогічний правовий висновок щодо застосування норм права викладений в постанові Верховного Суду від 02.06.2022 в адміністративній справі № 809/756/17.

Стосовно наявності компетенції прокурора при звернення до суду з цим позовом, колегія суддів вважає за необхідне зазначити таке.

Відповідно до статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Частиною четвертою статті 5 КАС України передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

За приписами ч. 2 ст. 19 Основного Закону органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі ст. 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Положеннями частин 3-4 статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

За положеннями частин першої, третьої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

У зв`язку з наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.

Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття інтереси держави зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

Такі правові висновки та їх обґрунтування містяться у постановах Верховного Суду від 08 листопада 2018 року у справі № 826/3492/18, від 01 червня 2022 року у справі № 260/1815/21 та від 01 грудня 2022 року у справі № 260/1692/21.

Крім того, слід зазначити, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року (справа № 826/13768/16) щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила таке.

Частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VІІ передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Згідно ж із частиною четвертою статті 23 цього Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Водночас прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Велика Палата Верховного Суду у своєму рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Велика Палата Верховного Суду зазначила, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Ці висновки є релевантними і до справи, що розглядається.

У розвиток цього підходу Суд звертає увагу, що підстави для представництва повинні існувати на час звернення до суду і повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви до розгляду недостатньо.

Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України Про прокуратуру, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України Про прокуратуру, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Аналогічна позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18.

Як видно з матеріалів справи, прокурор до звернення до суду з позовом звертався до органів, які на його думку наділені правом на звернення до суду з таким позовом, із вимогою надати інформацію стосовно позиції органів в спірних відносинах, повідомити причини не звернення до суду з адміністративним позовом.

На свої звернення прокурор отримав відповіді про те, що на думку компетентних органів підстави для звернення до суду відсутні.

Тобто, отримавши повідомлення прокурора компетентні органи не звернулися до суду з відповідним позовом, на думку прокурора вказане є бездіяльністю, яка вказує на право звернення прокурора на звернення до суду з позовом в інтересах держави на підстав ст. 23 «Про прокуратуру».

Отже, на думку колегії суддів прокурора дотримався формального порядку, що передує зверненню до суду з адміністративним позовом в інтересах держави, вказане надає йому право на звернення до суду з адміністративним позовом в інтересах держави.

Висновки ж суду першої інстанції про залишення цього позову без розгляду у зв`язку з недоведеністю прокурором підстав для звернення до суду є помилковими, не ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального і дотримання норм процесуального права, не відповідають правозастосовчій практиці, наведеній у постановах Великої Палати Верховного суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18, та постановах Верховного Суду від 07.12.2018 у справі №924/1256/17 та від 16.04.2019 у справі №910/3486/18.

З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів дійшла висновку, що ухвалу суду першої інстанції слід скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись ст. 243, 308, 311, 31212, 315, 320, 321, 325 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Заступника керівника Запорізької обласної прокуратури Максименко Наталі Вікторівни задовольнити.

Ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 22.04.2024 в адміністративній справі № 280/122/24 скасувати та справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з моменту прийняття та оскарженню в касаційному порядку не підлягає.

Головуючий - суддяО.О. Круговий

суддяН.П. Баранник

суддяА.В. Шлай