Постанова

від 27.08.2024 по справі 380/17196/22

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 серпня 2024 рокуЛьвівСправа № 380/17196/22 пров. № А/857/13298/24

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії:

Головуючого судді Ніколіна В.В.,

суддів Гінди О.М., Матковської З.М.,

за участі секретаря судового засідання Гладкої С.Я.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Львівської міської ради на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 23 квітня 2024 року (суддя Потабенко В.А., м. Львів) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Львівської міської ради про визнання протиправними та скасування ухвали, персонального попередження, розпоряджень і поновлення на посаді,-

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 у листопаді 2022 року звернулася до суду з адміністративним позовом до Львівської міської ради, в якому, з урахуванням заяви про зміну предмета позову від 17.01.2023, просила: визнати протиправною та скасувати ухвалу Львівської міської ради №7 від 29.12.2020 «Про припинення місцевих рад шляхом приєднання до Львівської міської ради» в частині Малехівської сільської ради Жовківського району Львівської області; визнати протиправним та скасувати розпорядження голови комісії з припинення Малехівської сільської ради від 11.02.2021 №4 «Про попередження працівників Малехівської сільської ради про наступне вивільнення у зв`язку із реорганізацією за пунктом 1 статті 40 КЗпП» в частині, що стосується ОСОБА_1 ; визнати протиправним та скасувати персональне попередження ОСОБА_1 від 11.02.2021 про майбутнє звільнення із займаної посади; визнати протиправним та скасувати розпорядження голови комісії з припинення Малехівської сільської ради від 22.06.2021 №19 «Про звільнення ОСОБА_1 »; поновити ОСОБА_1 на посаді головного бухгалтера Малехівської сільської ради з 01.07.2021; стягнути з Львівської міської ради на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 01.07.2021 по день ухвалення судом рішення. В обґрунтування позовних вимог зазначає, що розпорядження голови комісії з припинення Малехівської сільської ради від 22.06.2021 №19 про звільнення позивача є протиправним з огляду на скасування в судовому порядку розпоряджень Кабінету Міністрів України від 27.05.2020 №624-р, від 12.06.2020 №718-р в частині включення Малехівської територіальної громади Жовківського району до Львівської територіальної громади, якими було запроваджено процес звільнення, у тому числі позивача, що, у свою чергу, беззаперечно свідчить про незаконність такого звільнення ОСОБА_1 .

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 23 квітня 2024 року позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано розпорядження виконавчого комітету Малехівської сільської ради «Про звільнення ОСОБА_1 » від 22.06.2021 №19. Поновлено ОСОБА_1 на посаді головного бухгалтера Малехівської сільської ради з 01.07.2021. Стягнуто з Львівської міської ради на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період 01.07.2021 по 22.04.2023 з розрахунку 1042,70 грн. за кожен робочий день, з урахуванням податків і зборів, в загальній сумі 758042 (сімсот п`ятдесят вісім тисяч сорок дві) гривні 90 коп. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено. Допущено до негайного виконання рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді. Допущено до негайного виконання рішення суду в частині стягнення на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу за один місяць в сумі 31281 (тридцять одну тисячу двісті вісімдесят одну) гривню рівно, з урахуванням податків і зборів.

Не погодившись з ухваленим судовим рішення, фактично в частині задоволених позовних вимог, його оскаржив відповідач, який із покликанням на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким в задоволенні позову відмовити. В обґрунтування апеляційних вимог зазначає, що про порушення своїх прав позивач дізнався після звільнення із займаної посади, тобто з 30.06.2021, при цьому з даним позовом звернулася лише 24.11.2022. Вважає, що заявник вважаючи себе незаконно звільненим повинен був звернутися до суду у строк визначений законодавством. Вважає, що позивачем не наведено переконливих фактичних обставин, які б свідчили про дійсні істотні перешкоди чи труднощі для своєчасного звернення позивача до суду за захистом своїх прав.

Позивач подав письмовий відзив на апеляційну скаргу, в якому просить залишити таку без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення сторони, переглянувши справу за наявними у ній доказами, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та знайшло своє підтвердження під час розгляду апеляційної скарги, що Львівською обласною державною адміністрацією у 2020 році розроблявся проект Перспективного плану формування територій громад Львівської області, згідно з яким Малехівську територіальну громаду Жовківського району Львівської області передбачено у складі Львівської територіальної громади з адміністративним центром у м. Львові.

07.05.2020 Кабінетом Міністрів України прийнято розпорядження №624-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області», згідно з яким Малехівську територіальну громаду Жовківського району Львівської області передбачено у складі Львівської територіальної громади з адміністративним центром у м. Львові.

В подальшому, на підставі вказаного розпорядження, Кабінетом Міністрів України прийнято розпорядження від 12.06.2020 №718-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Львівської області», згідно з яким Малехівську територіальну громаду Жовківського району Львівської області передбачено у складі Львівської територіальної громади з адміністративним центром у м. Львові.

Ухвалою Львівської міської ради «Про припинення місцевих рад шляхом приєднання до Львівської міської ради» від 29.12.2020 №7 на підставі розпорядження Кабінету Міністрів України від 12.06.2020 №718-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Львівської області» ухвалено припинити шляхом приєднання до Львівської міської ради (код ЄДРПОУ 04055896, місце розташування: пл. Ринок, 1, м. Львів, Львівської області), зокрема, юридичну особу Малехівську сільську раду Жовківського району Львівської області (код ЄДРПОУ 22355287, місце розташування: вул. Івасюка, 6, с. Малехів, Жовківського району, Львівської області).

Розпорядженням виконавчого комітету Малехівської сільської ради «Про попередження працівників Малехівської сільської ради про наступне вивільнення у зв`язку із реорганізацією за пунктом 1 статті 40 КЗпП» від 11.02.2021 №4 прийнято попередити, зокрема, ОСОБА_1 про наступне вивільнення у зв`язку із реорганізацією Малехівської сільської ради.

На підставі ухвали Львівської міської ради «Про припинення місцевих рад шляхом приєднання до Львівської міської ради» від 29.12.2020 №7 головою комісії з припинення Малехівської сільської ради видано персональне попередження від 11.02.2021 ОСОБА_1 , останню попереджено під підпис про майбутнє звільнення із займаної посади за п. 1 ст. 40 Кодексу законів про працю України.

У подальшому на підставі розпорядження виконавчого комітету Малехівської сільської ради «Про звільнення ОСОБА_1 » від 22.06.2021 №19 позивача звільнено з посади головного бухгалтера Малехівської сільської ради з 30.06.2021 за п. 1 ст. 40 Кодексу законів про працю України. Із вказаним розпорядженням позивача ознайомлено 30.06.2021.

Вважаючи ухвалу Львівської міської ради №7 від 29.12.2020 «Про припинення місцевих рад шляхом приєднання до Львівської міської ради» в частині Малехівської сільської ради Жовківського району Львівської області та прийняте на її виконання розпорядження відповідача про звільнення з посади державної служби протиправним, позивач звернулася до суду з відповідним позовом.

Задовольняючи позов частково суд першої інстанції виходив з того, що матеріали справи не місять жодних належних та допустимих доказів пропонування відповідачем позивачу будь-якої вакантної (рівнозначної або нижчої) посади, таким чином оскаржуване розпорядження виконавчого комітету Малехівської сільської ради «Про звільнення ОСОБА_1 » від 22.06.2021 №19, є протиправним та підлягає скасуванню.

Надаючи оцінку доводам апелянта щодо недотримання позивачем строку звернення до суду з цим позовом, суд апеляційної інстанції виходить з того, що даний спір стосується прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.

З матеріалів справи вбачається, що позивач працювала та була звільнена із посади головного бухгалтера Малехівської сільської ради.

Відповідно до ст.1 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» №2493-ІІІ, служба в органах місцевого самоврядування це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.

Згідно зі ст. 2 Закону №2493-ІІІ посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.

З наведеного вбачається, що позивач була посадовою особою Малехівської сільської ради. При цьому, робота на посаді, з якої вона була звільнена, відноситься до публічної служби.

Згідно з частиною 1 статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Частиною 5 статті 122 КАС України передбачено, що для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.

Частиною 6 статті 161 КАС України передбачено, що у разі пропуску строку звернення до адміністративного суду позивач зобов`язаний додати до позову заяву про поновлення цього строку та докази поважності причин його пропуску.

Згідно з пунктом 17 частини 1 статті 4 КАС України, публічною службою вважається, зокрема, служба в органах місцевого самоврядування.

З урахуванням наведеного, до позовних вимог, які стосуються звільнення позивача (визнання протиправним та скасування розпорядження виконавчого комітету Малехівської сільської ради «Про звільнення ОСОБА_1 » від 22.06.2021 №19, поновлення ОСОБА_1 на посаді головного бухгалтера Малехівської сільської ради) повинен застосовуватися місячний строк звернення до суду, передбачений ч.5 ст.122 КАС України.

Про порушення своїх прав позивач дізналася після звільнення із займаної посади, тобто з 30.06.2022.

Згідно з матеріалами справи, із даним позовом ОСОБА_1 звернулася лише 25.11.2022.

Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 07 лютого 2023 року в даній справі у задоволенні клопотання представника відповідача про залишення позовної заяви без розгляду відмовлено. Суд першої інстанції виходив з того, що реалізація позивачем права на звернення до суду з даним позовом в межах строку звернення до суду залежала виключно від прийняття постанови Верховним Судом у справі №640/14698/20 від 31.10.2022 та від її змісту. Вважав, що за таких обставин строк звернення позивача з цим позовом належить обчислювати з 21.10.2022.

Строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору у публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів. При цьому перебіг такого строку починається з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Для визначення початку перебігу строку для звернення до суду необхідно встановити час коли позивач дізнався або повинен був дізнатись про порушення своїх прав, свобод та інтересів. Позивачу недостатньо лише послатись на необізнаність про порушення його прав, свобод та інтересів; при зверненні до суду він повинен довести той факт, що він не міг дізнатися про порушення свого права й саме із цієї причини не звернувся за його захистом до суду протягом шести місяців від дати порушення його прав, свобод чи інтересів чи в інший визначений законом строк звернення до суду. В той же час, триваюча пасивна поведінка такої особи не свідчить про дотримання строку звернення до суду з урахуванням наявної у неї можливості знати про стан своїх прав, свобод та інтересів.

Встановлення строків звернення до суду з відповідними позовними заявами законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними, передбачених КАС України, певних процесуальних дій. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків.

Отже, право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків для звернення до суду, якими чинне законодавство обмежує звернення до суду за захистом прав, свобод та інтересів. Це, насамперед, обумовлено специфікою спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, а запровадження таких строків обумовлене досягненням юридичної визначеності у публічно-правових відносинах.

Поважними причинами визнаються лише ті обставини, які були чи об`єктивно є непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з позовом, пов`язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.

При вирішенні питання щодо дотримання строку звернення до адміністративного суду необхідно чітко диференціювати поняття «дізнався» та «повинен був дізнатись».

Так, під поняттям «дізнався» необхідно розуміти конкретний час, момент, факт настання обізнаності особи щодо порушених її прав, свобод та інтересів.

Поняття «повинен був дізнатися» необхідно розуміти як неможливість незнання, високу вірогідність, можливість дізнатися про порушення своїх прав. Зокрема, особа має можливість дізнатися про порушення своїх прав, якщо їй відомо про обставини прийняття рішення чи вчинення дій і у неї відсутні перешкоди для того, щоб дізнатися про те, яке рішення прийняте або які дії вчинені.

Верховний Суд в рамках справи №640/20314/20 (постанова від 02.12.2021) досліджуючи питання щодо поважності причин пропуску процесуального строку зазначив, що причина пропуску строку звернення до суду може вважатися поважною, якщо вона відповідає одночасно усім таким умовам: 1) це обставина або кілька обставин, яка безпосередньо унеможливлює або ускладнює можливість вчинення процесуальних дій у визначений законом строк; 2) це обставина, яка виникла об`єктивно, незалежно від волі особи, яка пропустила строк; 3) ця причина виникла протягом строку, який пропущено; 4) ця обставина підтверджується належними і допустимими засобами доказування. Тобто, поважними причинами можуть визнаватися лише такі обставини, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій та підтверджені належним чином.

Правова позиція аналогічного змісту наведена у постанові Верховного Суду від 22.06.2021 у справі №120/5780/20-а.

Європейський Суд з прав людини, юрисдикція якого поширюється на всі питання тлумачення і застосування Конвенції (пункт 1 статті 32 Конвенції) наголошує, що " право на суд, одним з аспектів якого є право доступу до суду, не є абсолютним і може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою" (пункт 33 рішення у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України" від 21.12.2010, заява №45783/05).

Норми, що регулюють строки подачі скарг, безсумнівно, спрямовані на забезпечення належного здійснення правосуддя і юридичної визначеності. Зацікавлені особи мають розраховувати на те, що ці норми будуть застосовані. У той же час такі норми та їх застосування не повинні перешкоджати учасникам провадження використовувати доступні засоби захисту (пункти 22-23 рішення у справі "Мельник проти України" від 28.03.2006, заява №23436/03, пункт 30 рішення у справі "Наталія Михайленко проти України" від 30.05.2013, заява №49069/11).

Європейський суд з прав людини, наголошує, що позовна давність - це законне право правопорушника уникнути переслідування або притягнення до суду після закінчення певного періоду після скоєння правопорушення. Застосування строків позовної давності має кілька важливих цілей, а саме: забезпечувати юридичну визначеність і остаточність, захищати потенційних відповідачів від прострочених позовів, та запобігати несправедливості, яка може статися в разі, якщо суди будуть змушені вирішувати справи про події, що мали місце у далекому минулому, спираючись на докази, які вже, можливо, втратили достовірність і повноту із плином часу (пункт 51 рішення від 22.10.1996 за заявами №22083/93, №22095/93 у справі "Стаббінгс та інші проти Сполученого Королівства", пункт 570 рішення від 20.09.2011 за заявою у справі "ВАТ "Нафтова компанія "Юкос" проти Росії").

Отже, встановлення строків звернення до суду з відповідними позовними заявами законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними, передбачених КАС України, певних процесуальних дій, а сам інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Строки звернення до адміністративного суду із адміністративним позовом обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними, після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.

В контексті даної справи слід звернути увагу, що на розгляді Верховного Суду перебувала справа №380/4948/23, в якій колегія суддів досліджуючи питання дотримання строків звернення до суду з позовом зазначила: «В обґрунтування причин пропуску строку звернення до адміністративного суду позивачем зазначено, що єдиною підставою позову є виключно прийняття Верховним Судом постанови від 31.10.2022 у справі №640/14698/20, якою визнано протиправним та скасовано розпорядження Кабінету Міністрів України від 12.06.2020 №718-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територіальних громад Львівської області» із урахуванням якого Львівською міською радою було прийнято ухвалу № 7 від 29.12.2020, що стала підставою звільнення позивача; звертає увагу суду на те, що у позовній заяві не посилається на будь-які інші обставини, що могли призвести до незаконного прийняття оскаржуваної ухвали Львівської міської ради, а тому з об`єктивних причин він не міг звернутись до суду з позовом раніше, оскільки в межах цих строків ще не було прийнято постанови Верховного Суду від 31.10.2022 у справі №640/14698/20 . Судами встановлено, що рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 29.03.2021 у справі №640/14698/20 адміністративний позов Малехівської сільської ради Жовківського району Львівської області та ОСОБА_2 задоволено частково: визнано протиправними дії Львівської обласної державної адміністрації під час розроблення перспективного плану формування територій громад Львівської області, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27.05.2020р. №624-р, в частині включення Малехівської територіальної громади Жовківського району Львівської області до Львівської територіальної громади з адміністративним центром у м. Львові; визнано протиправним та скасовано розпорядження Кабінету Міністрів України від 27.05.2020 № 624-р "Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області" в частині включення Малехівської територіальної громади Жовківського району Львівської області до Львівської територіальної громади з адміністративним центром у м. Львові; визнано протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 12.06.2020 № 718-р "Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Львівської області" в частині включення Малехівської територіальної громади Жовківського району Львівської області до Львівської територіальної громади з адміністративним центром у м. Львові. В іншій частині позовних вимог відмовлено. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.06.2021 у справі № 640/14698/20 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.03.2021 залишено без змін. Постановою Верховного Суду від 31.10.2022 у справі №640/14698/20 касаційні скарги Кабінету Міністрів України та Львівської обласної державної адміністрації залишено без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 березня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2021 року залишено без змін. Ураховуючи викладене колегія суддів Верховного Суду уважає правильними висновки судів попередніх інстанцій про те, що позивачем не наведено об`єктивних обставин, які б перешкоджали йому звернутися до суду у визначений законодавством строк, а твердження на які позивач посилається у своїй заяві про поновлення пропущеного строку звернення до суду, не можуть уважатись поважними причинами для поновлення такого строку.»

З огляду на наведене, посилання позивача на факт прийняття постанови Верховним Судом від 31.10.2022 у справі №640/14698/20, як на поважну причину пропуску місячного строку звернення до суду не може братися до уваги, оскільки така обставина не є об`єктивно непереборною, не впливає на волевиявлення особи та не пов`язана з дійсними істотними перешкодами та труднощами для своєчасного звернення до суду з даним позовом. При цьому, позивачем не наведено поважних причин, які б не дозволяли їй звернутися до суду у проміжку від дати набрання законної сили рішення Окружного адміністративного суду м.Києва 29.03.2021 до прийняття постанови Верховного Суду від 31.10.2022 у справі №640/14698/20.

Апеляційний суд резюмує, що позивачем не наведено переконливих фактичних обставин, які б свідчили про дійсні істотні перешкоди чи труднощі для своєчасного звернення до суду за захистом своїх прав.

З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що суд першої інстанції задовольняючи позовні вимоги неправильно застосував норми процесуального права, що відповідно до приписів ст. 319 КАС України є підставою для скасування судового рішення та прийняття нової постанови про залишення позову без розгляду.

Керуючись ст. 308, 310, 315, 319, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Львівської міської ради задовольнити частково.

Рішення Львівської міської ради на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 23 квітня 2024 року в адміністративній справі №380/17196/22 за позовом ОСОБА_1 до Львівської міської ради про визнання протиправними та скасування ухвали, персонального попередження, розпоряджень і поновлення на посаді скасувати.

Адміністративний позов ОСОБА_1 до Львівської міської ради про визнання протиправними та скасування ухвали, персонального попередження, розпоряджень і поновлення на посаді залишити без розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя В. В. Ніколін судді О. М. Гінда З. М. Матковська Повне судове рішення складено 29.08.24