Постанова

від 10.09.2024 по справі 280/836/23

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

10 вересня 2024 року м. Дніпросправа № 280/836/23

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Семененка Я.В. (доповідач),

суддів: Бишевської Н.А., Добродняк І.Ю.,

за участю секретаря судового засідання Поспєлової А.С.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Дніпрі апеляційну скаргу Запорізької міської ради

на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 31 липня 2023 року (суддя Стрельнікова Н.В.) по справі №280/836/23 за позовом Комунального некомерційного підприємства «Запорізькій центр первинної медико-санітарної допомоги №5» до Запорізької міської ради, Виконавчого комітету Запорізької міської ради, треті особи: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , Комунальне некомерційне підприємство «Центр первинної медико-санітарної допомоги №9» про визнання протиправними та скасування рішень, -

в с т а н о в и В :

Позивач звернувся до суду із позовом, в якому просив:

1) визнати протиправним та скасувати рішення Запорізької міської ради №51 від 07.12.2022 Про реорганізацію юридичної особи-комунального некомерційного підприємства Запорізький центр первинної медико - санітарної допомоги №5 шляхом приєднання до комунального некомерційного підприємства Центр первинної медико - санітарної допомоги №9;

2) визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Запорізької міської ради №511 від 12.12.2022 Про заходи з проведення реорганізації юридичної особи - комунального некомерційного підприємства Запорізький центр первинної медико-санітарної допомоги №5 шляхом приєднання до комунального некомерційного підприємства Центр первинної медико- санітарної допомоги №9.

Підставами позову визначено те, що:

- не може бути скорочена мережа закладів охорони здоров`я, в яких медична допомога надається безоплатно, оскільки це суперечить положенням ст.49 Конституції України та ч. 3 ст. 16 Закону № 2801-XII;

- оскаржувані рішення суперечать програмі «Охорони здоров`я міста Запоріжжя, оскільки реорганізація установи цією програмою не передбачена;

- порушено процедуру прийняття оскаржуваних рішень: не правомочність суб`єкта подання проектів рішень; обгрунтування та формулювання пояснювальної записки, проекту рішення, не дозволяли встановити підстав, з яких виходив відповідач під час прийняття рішення, що оскаржується, неправильність призначення ліквідаційної комісії;

- не дотримання Регламенту, в частині незабезпечення попереднього обговорення проектів рішень міської ради та в частині відсутності позитивного погодження профільною комісією.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 31 липня 2023 року позов задоволено.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що прийнявши рішення про реорганізацію Комунального некомерційного підприємства "Запорізький центр первинної медико-санітарної допомоги №5" шляхом його приєднання, відповідач скоротив існуючу мережу закладів охорони здоров`я, чим порушив вимог ст.49 Конституції України, ч. 3 ст. 16 Закону № 2801-XII.

Погодився суд першої інстанції і з доводами позивача про те, що оскаржувані рішення суперечать Програмі Охорона здоров`я міста Запоріжжя на період 2022-2024 років, оскільки програма не передбачає реорганізацію чи ліквідацію існуючих закладів охорони здоров`я.

В іншій частині аргументи, які наведені позивачем в позові, суд першої інстанції визнав необгрунтованими.

Стосовно порушення прав позивача у спірних відносинах, суд зазначив, що оскаржувані рішення Запорізької міської ради порушують правосуб`єктність закладу охорони здоров`я, захисту потребує саме право на самостійне здійснення діяльності у сфері надання медичних послуг, яке вже було визнане та закріплене за вказаним суб`єктом центральними органами виконавчої влади країни.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, Запорізька міська рада подала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нову постанову про відмову в задоволення позову. Обгрунтовуючи вимоги апеляційної скарги, відповідач посилається на те, що судом першої інстанції порушено правила предметної підсудності цього спору, оскільки на їх думку вказаний спір не є публічно-правовим спором, який може розглядатися в порядку адміністративного судочинства. З цього приводу вказують на те, що створення (ліквідація/реорганізація) міською радою комунального підприємства є діяльністю по розпорядженню власністю територіальних громад, яка містить ознаки приватно-правового спору. Відповідач також вказує на те, що суд першої інстанції дійшов безпідставного висновку про порушення прав позивача у спірних відносинах. З цього приводу скаржник вказує на те, що суд безпідставно, без жодного обгрунтування, вказав на те, що оскаржувані рішення впливають на інтереси позивача, але на час звернення з позовом до суду позивач продовжував свою діяльність та надалі буде здійснювати свою діяльність у складі свого правонаступника - Комунального некомерційного підприємства «Центр первинної медико-санітарної допомоги №9». Стосовно суті прийняття спірних рішень, відповідач зазначає те, що у даному випадку ним було реалізовано дискреційні повноваження у сфері охорони здоров`я, при цьому, як зазначає відповідач, прийнятті рішення не скорочували існуючу мережу закладів охорони здоров`я, оскільки реорганізація не є ліквідацією закладу охорони здоров`я, який буде продовжувати свою діяльність але в іншій (новій) організаційно-правовій формі.

Дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, перевіривши правильність застосування судом норм матеріального права, правову оцінку досліджених судом доказів по справі, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги з огляду на таке.

Встановлені обставини справи свідчать про те, що 07 грудня 2022 року Запорізькою міською радою прийняте рішення №51 Про реорганізацію юридичної особи - комунального некомерційного підприємства Запорізький центр первинної медико-санітарної допомоги №5 шляхом приєднання до комунального некомерційного підприємства Центр первинної медико-санітарної допомоги №9 відповідно до якого органом місцевого самоврядування вирішено:

1. Реорганізувати Комунальне некомерційне підприємство Запорізький центр первинної медико - санітарної допомоги №5 шляхом приєднання до Комунального некомерційного підприємства Центр первинної медико - санітарної допомоги №9.

2. Комунальне некомерційне підприємство Центр первинної медико санітарної допомоги №9 вважати правонаступником усіх прав та обов`язків Комунального некомерційного підприємства Запорізький центр первинної медико - санітарної допомоги №5.

3. Доручити виконавчому комітету Запорізької міської ради створити комісію з реорганізації Комунального некомерційного підприємства Запорізький центр первинної медико - санітарної допомоги №5, вжити передбачені законодавством заходи.

4. Делегувати Виконавчому комітету Запорізької міської ради повноваження щодо затвердження передавального акта Комунального некомерційного підприємства Запорізький центр первинної медико - санітарної допомоги №5.

5. Закріпити майно Комунального некомерційного підприємства Запорізький центр первинної медико - санітарної допомоги №5 на праві оперативного управління за Комунальним некомерційним підприємством Ценгр первинної медико - санітарної допомоги №9.

На виконання зазначеного рішення Запорізької міської ради Виконавчий комітет Запорізької міської ради прийняв рішення №511 від 12.12.2022 Про заходи з проведення реорганізації юридичної особи - комунального некомерційного підприємства Запорізький центр первинної медико-санітарної допомоги №5 шляхом приєднання до комунального некомерційного підприємства Центр первинної медико-санітарної допомоги №9.

За змістом зазначеного рішення, зокрема: виконавчий комітет Запорізької міської ради ВИРІШИВ:

1.Створити комісію з реорганізації юридичної особи - комунального некомерційного підприємства Запорізький центр первинної медико-санітарної допомоги №5 шляхом приєднання до комунального некомерційного підприємства Центр первинної медико- санітарної допомоги №9 (далі за текстом - Ліквідаційна комісія) згідно додатку (додається).

2.Ліквідаційній комісії доручити:

2.1.У триденний термін повідомити орган, що здійснює державну реєстрацію за місцезнаходженням закладу про прийняття рішення щодо його припинення шляхом приєднання

2.2.Письмово повідомити усіх боржників про реорганізацію юридичної особи - комунального некомерційного підприємства Запорізький центр первинної медико- санітарної допомоги №5 шляхом приєднання до комунального некомерційного підприємства Центр первинної медико- санітарної допомоги №9. Установити строк заявлення кредиторами вимог - два місяці з дня оприлюднення повідомлення про реорганізацію юридичної особи - комунального некомерційного підприємства Запорізький центр первинної медико-санітарної допомоги №5 шляхом приєднання до комунального некомерційного підприємства Центр первинної медико- санітарної допомоги №9.

2.3.Забезпечити здійсненна усіх організаційно-правових заходів пов`язаних і реорганізацією юридичної особи, відповідно до вимог законодавства

2.4.Після закінчення строку пред`явлення вимог кредиторами та задоволення їх чи відхилення цих вимог і закінчення передбачене законодавством процедури реорганізації комунального некомерційного підприємства Запорізький центр первинної медико- санітарної допомоги №5 скласти передавальний акт із зазначенням в ньому положень про правонаступництво щодо всіх зобов`язань підприємства стосовно всіх його кредиторів і боржників, включаючи зобов`язання, які оскаржуються сторонам на дату завершення припинення, та подати його на затвердження виконавчому комітету Запорізької міської ради та інш.

Не погодившись із вищевказаними рішеннями відповідачів, позивач звернувся з позовом до суду.

За наслідками перегляду справи суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити таке.

Відповідно до п. 1.1. Статуту Комунального некомерційного підприємства Запорізький центр первинної медико-санітарної допомоги № 5, затвердженого розпорядженням Запорізького міського голови від 06.05.2020 № 120р, Комунальне некомерційне підприємство Запорізький центр первинної медико-санітарної допомоги №5 (надалі - Підприємство) є закладом охорони здоров`я - комунальним унітарним некомерційним підприємством, що надає медичну допомогу населенню в порядку та на умовах, встановлених законодавством України та цим Статутом, а також вживає заходів із профілактики захворювань населення та підтримання громадського здоров`я.

1.2 Підприємство створене за рішенням Запорізької міської ради від 27.06.2018 №26 Про припинення юридичної особи - комунального закладу Запорізький центр первинної медико-санітарної допомоги №5 шляхом перетворення у комунальне некомерційне підприємство Запорізький центр первинної медико-санітарної допомоги №5 відповідно до Закону України Про місцеве самоврядування в Україні шляхом перетворення комунального закладу Запорізький центр первинної медико-санітарної допомоги №5 у комунальне некомерційне підприємство Запорізький центр первинної медико-санітарної допомоги №5. Майно підприємства є власністю територіальної громади міста Запоріжжя в особі Запорізької міської ради. Підприємство є правонаступником усього майна, всіх прав та обов`язків комунального закладу Запорізький центр первинної медико-санітарної допомоги №5.

1.3.Підприємство засноване на комунальній власності територіальної громади міста Запоріжжя.

1.4.Засновником і Власником Підприємства є територіальна громада міста Запоріжжя в особі Запорізької міської ради (далі - Власник).

Отже, Комунальне некомерційне підприємство "Запорізький центр первинної медико-санітарної допомоги №5" Запорізької міської ради є закладом охорони здоров`я, що забезпечує медичне обслуговування населення на основі відповідної ліцензії та професійної діяльності медичних (фармацевтичних) працівників і фахівців з реабілітації .

Відповідно до статті 14 Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров`я» реалізація державної політики охорони здоров`я покладається на органи виконавчої влади. Органи місцевого самоврядування реалізують державну політику у сфері охорони здоров`я в межах своїх повноважень, передбачених законодавством.

Згідно ст. 32 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні до повноважень органів місцевого самоврядування належить, зокрема, управління закладами освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, оздоровчими закладами, молодіжними центрами, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними підлітковими закладами за місцем проживання, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення організація медичного обслуговування та харчування в комунальних оздоровчих закладах, забезпечення в межах наданих повноважень доступності і безоплатності медичного обслуговування на відповідній території, а також розвиток всіх видів медичного обслуговування, зокрема, розвиток мережі закладів охорони здоров`я, та сприяння підготовці і підвищенню кваліфікації спеціалістів.

Таким чином, до повноважень органі місцевого самоврядування віднесено реалізацію державної політики охорони здоров`я.

Частинами першою-третьою статті 49 Конституції України передбачено, що кожен має право на охорону здоров`я, медичну допомогу та медичне страхування. Охорона здоров`я забезпечується державним фінансуванням відповідних соціально-економічних, медико-санітарних і оздоровчо-профілактичних програм. Держава створює умови для ефективного і доступного для всіх громадян медичного обслуговування. У державних і комунальних закладах охорони здоров`я медична допомога надається безоплатно; існуюча мережа таких закладів не може бути скорочена. Держава сприяє розвиткові лікувальних закладів усіх форм власності.

Частиною 3 ст. 16 Закону № 2801-XII передбачено, що мережа державних і комунальних закладів охорони здоров`я формується з урахуванням планів розвитку госпітальних округів, потреб населення у медичному обслуговуванні, необхідності забезпечення належної якості такого обслуговування, своєчасності, доступності для громадян, ефективного використання матеріальних, трудових і фінансових ресурсів. Існуюча мережа таких закладів не може бути скорочена.

Статтею 3 Закону № 2801-XII визначено, що госпітальний округ - територія, у межах якої забезпечено надання якісної, комплексної, безперервної і орієнтованої на пацієнтів медичної та реабілітаційної допомоги шляхом організації спроможної мережі закладів охорони здоров`я; мережа закладів охорони здоров`я - сукупність закладів охорони здоров`я, що забезпечують потреби населення у медичному обслуговуванні на відповідній території; заклад охорони здоров`я - юридична особа будь-якої форми власності та організаційно-правової форми або її відокремлений підрозділ, що забезпечує медичне обслуговування населення на основі відповідної ліцензії та професійної діяльності медичних (фармацевтичних) працівників і фахівців з реабілітації.

Відповідно до положень ч.4-5 ст. 16 Закону № 2801-XII з метою забезпечення територіальної доступності якісної медичної та реабілітаційної допомоги населенню визначається госпітальний округ. Госпітальний округ поділяється на госпітальні кластери, в межах яких організовано комплексний доступ населення до медичного обслуговування в стаціонарних умовах. Межі госпітальних округів та госпітальних кластерів, порядок їх визначення та функціонування, а також порядок визначення кластерних, надкластерних та інших видів закладів охорони здоров`я, що входять до спроможної мережі закладів охорони здоров`я госпітального округу, визначаються Кабінетом Міністрів України на основі потреб населення у комплексному медичному обслуговуванні в стаціонарних умовах.

Органи місцевого самоврядування здійснюють планування розвитку мережі закладів охорони здоров`я комунальної форми власності, приймають рішення про створення, припинення, реорганізацію чи перепрофілювання закладів охорони здоров`я з урахуванням затвердженого у встановленому порядку плану розвитку госпітального округу.

З огляду на наведені норми права можливо дійти висновку про те, що Запорізька міська рада наділена повноваженнями щодо прийняття рішень, зокрема, про реорганізацію закладу охорони здоров`я, але з урахуванням вимог спеціального законодавства, яке, зокрема, встановлює загальну заборону на скорочення існуючої мережи закладів охорони здоров`я, а можливість створення, припинення, реорганізацію чи перепрофілювання закладів охорони здоров`я пов`язана виключно з урахуванням затвердженого у встановленому порядку плану розвитку госпітального округу.

З метою запровадження медичної реформи в Україні 30.11.2016 Кабінетом Міністрів України була прийнята постанова №932 Про затвердження Порядку створення госпітальних округів (на даний час втратила чинність 27.11.2019).

На виконання постанови Розпорядженням Кабінету Міністрів України №201-р від 22.03.2017 Про затвердження переліку і складу госпітальних округів Запорізької області затверджено перелік і склад госпітальних округів Запорізької області.

Розпорядженням Голови Запорізької обласної державної адміністрації від 23.01.2020 № 26 Про створення госпітальної ради госпітального округу Запорізької області, затвердження складу та положення про неї створено госпітальну раду госпітального округу Запорізької області та затверджено Положення про госпітальну раду та її персональний склад.

Відповідно до Положення про госпітальну раду госпітального округу Запорізької області (пп. 1 п.3 Положення) до завдань госпітальної ради належить розроблення пропозицій та рекомендацій щодо плану розвитку госпітального округу.

У спірному випадку встановлено та не заперечувалось відповідачем те, що на час прийняття оскаржуваних рішень план розвитку Запорізького госпітального округу у встановленому порядку не прийнято.

Отже, встановлені обставини у цій справі свідчать про те, що відповідачами прийнято рішення хоча і з питань, що віднесені до повноважень органів місцевого самоврядування, але без урахуванням обмежень спеціального законодавства щодо, зокрема, реорганізації закладів охорони здоров`я.

При цьому, у цій справі судом першої інстанції обгрунтовано враховано і те, що оскаржувані рішення суперечать і Програмі Охорона здоров`я міста Запоріжжя на період 2022-2024 років, яка затверджена рішенням Запорізької міської ради від 22.12.2021 року № 41 та якою не передбачає реорганізацію чи ліквідацію існуючих закладів охорони здоров`я. Більш того, Програма передбачає збереження усіх існуючих закладів надання первинної медичної допомоги.

Таким чином, відповідачами не наведено а ні правового, а ні фактичного обгрунтування підстав для прийняття спірних рішень.

Суд першої інстанції також дійшов правильного висновку про те, що прийнявши рішення про реорганізацію Комунального некомерційного підприємства "Запорізький центр первинної медико-санітарної допомоги №5" шляхом його приєднання, відповідач скоротив існуючу мережу закладів охорони здоров`я, чим порушив вимог ст.49 Конституції України, ч. 3 ст. 16 Закону №2801-XII.

Обгрунтовуючи такі висновки, суд першої інстанції правильно послався на положення ст.104 ЦК України з урахуванням яких обгрунтовано зазначив те, що наслідком реорганізації закладу охорони здоров`я є припинення закладу охорони здоров`я як юридичної особи.

При цьому, суд першої інстанції звернув увагу на положення ст. 3 Закону № 2801-XII, яка передбачає можливість існування закладу охорони здоров`я у вигляді відокремленого підрозділу юридчної особи, що забезпечує медичне обслуговування населення на основі відповідної ліцензії та професійної діяльності медичних (фармацевтичних) працівників і фахівців з реабілітації.

Але, у спірному випадку рішення Запорізької міської ради № 51 від 07.12.2022 не містить у собі положень, які б давали підстави стверджувати, що позивач після приєднання буде мати статус відокремленого підрозділу Комунального некомерційного підприємства "Запорізький центр первинної медико-санітарної допомоги №5".

Отже, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що оскільки мережу закладів охорони здоров`я складає сукупність закладів охорони здоров`я (юридичних осіб чи відокремлених підрозділів), що забезпечують потреби населення у медичному обслуговуванні на відповідній території, то реорганізація закладу охорони здоров`я як юридичної особи (без залишення їй статусу відокремленого підрозділу іншої юридичної особи) має наслідком зменшення (скорочення) кількості таких закладів, що суперечить ст.49 Конституції України, ч. 3 ст. 16 Закону № 2801-XII.

З приводу аргументів відповідача про безпідставність висновків суду першої інстанції щодо порушення прав позивача у спірних відносин, слід те, що звернення з цим позовом, зокрема, обумовлено порушенням правосуб`єктності закладу охорони здоров`я, у зв`язку з чим захисту потребує саме право на самостійне здійснення діяльності у сфері надання медичних послуг, яке вже було визнане за вказаним суб`єктом.

З приводу доводів апеляційної скарги щодо порушенням правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 КАС України та відсутності порушеного права позивача на здійснення господарської діяльності, оскільки заклад продовжує функціонувати без будь-яких змін колегія суддів зазначає наступне.

Статтею 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Відповідно до частини першої статті 3 вказаного Закону громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад.

Відповідно до статті 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема, управління закладами охорони здоров`я, оздоровчими закладами, які належать територіальним громадам або передані їм.

Згідно із п. 30 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання прийняття рішень щодо створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності територіальної громади.

Статтею 3 Закон № 2801-XII визначено, що заклад охорони здоров`я - це юридична особа будь-якої форми власності та організаційно-правової форми або її відокремлений підрозділ, що забезпечує медичне обслуговування населення на основі відповідної ліцензії та професійної діяльності медичних (фармацевтичних) працівників; охорона здоров`я - це система заходів, що здійснюються, зокрема, органами державної влади та органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, закладами охорони здоров`я.

Положеннями статті 14 Закону № 2801-XII передбачено, що органи місцевого самоврядування реалізують державну політику у сфері охорони здоров`я в межах своїх повноважень, передбачених законодавством.

Відповідно до статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Системний аналіз зазначених вище норм дає підстави для висновку, що прийняття рішень щодо управління закладами охорони здоров`я є як реалізацією державної політики у сфері охорони здоров`я, так і виконанням від імені територіальної громади управлінської функції у сфері управління закладами охорони здоров`я шляхом прийняття відповідних нормативних актів, а відтак - є актом органу місцевого самоврядування як суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 4 КАС України.

Підсумовуючи вищевикладене, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про те, що судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи та ухвалено рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, у зв`язку з чим підстав для його скасування не існує.

На підстав викладеного, керуючись п.1 ч.1 ст.315, ст.ст.316, 321, 322, 325 КАС України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Запорізької міської ради залишити без задоволення, а рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 31 липня 2023 року по справі №280/836/23 без змін.

Постанова набирає законної сили з дати прийняття, може бути оскаржена в касаційному порядку у випадках та строки, визначені ст.ст.328, 329 КАС України.

Вступну та резолютивну частини проголошено 10.09.2024

Повне судове рішення складено 11.09.2024

Головуючий - суддяЯ.В. Семененко

суддяН.А. Бишевська

суддяІ.Ю. Добродняк