Постанова

від 12.09.2024 по справі 140/30509/23

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 вересня 2024 рокуЛьвівСправа № 140/30509/23 пров. № А/857/19426/24Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді: Гудима Л.Я.,

суддів: Качмара В.Я., Кузьмича С.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження у м. Львові апеляційну скаргу Заступника керівника Волинської обласної прокуратури на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 27 червня 2024 року, головуючий суддя Сорока Ю.Ю., постановлена у м. Луцьк, у справі за адміністративним позовом Заступника керівника Володимирської окружної прокуратури в інтересах держави до Іваничівської сільської ради Володимирського району Волинської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И В:

Позивач Заступник керівника Володимирської окружної прокуратури звернувся в суд в інтересах держави з позовом до Іваничівської сільської ради Володимирського району Волинської області, в якому просив визнати протиправною бездіяльність щодо незабезпечення безкоштовним харчуванням дітей, які мають статус дитини, яка постраждала внаслідок воєнних дій і збройних конфліктів та дітей з числа осіб визначених у ст.10, 10-1 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» у закладах дошкільної освіти Іваничівської селищної ради Володимирського району Волинської області; зобов`язати Іваничівську селищну раду Володимирського району Волинської області вчинити дії, спрямовані на забезпечення безкоштовним харчуванням дітей, які мають статус дитини, яка постраждала внаслідок воєнних дій і збройних конфліктів та дітей з числа осіб визначених у ст.10, 10-1 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» у закладах дошкільної освіти Іваничівської селищної ради Володимирського району Волинської області.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що позивачем виявлено факт протиправної бездіяльності Іваничівської селищної ради, яка полягає у незабезпеченні дітей пільгових категорій на отримання безоплатного харчування та встановлено порушення гарантованих Конституцією України прав дітей, які мають статус дитини, яка постраждала внаслідок воєнних дій і збройних конфліктів та дітей з числа осіб, визначених у ст.ст. 10, 10-1 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» у закладах дошкільної освіти Іваничівської селищної ради Володимирського району Волинської області.

Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 27 червня 2024 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погоджуючись з вищезазначеною ухвалою суду першої інстанції, Заступник керівника Володимирської окружної прокуратури оскаржив його в апеляційному порядку, який, покликаючись на неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими, порушення судом норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить суд апеляційної інстанції скасувати рішення суду першої та прийняти нову постанову, якою адміністративний позов задовольнити.

Свою апеляційну скаргу мотивує тими ж доводами, що наводились ним у поданому адміністративному позові, однак безпідставно не взяті до уваги судом попередньої інстанції.

На підставі пункту 1 частини 1 статті 311 КАС України розгляд справи проводиться в порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги у їх сукупності, колегія суддів дійшла переконання, що подана апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, виходячи з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, на території Іваничівської селищної ради Волинської області функціонує 3 заклади дошкільної освіти (далі - ЗСО), а саме:

Комунальний заклад «Іваничівський заклад дошкільної освіти (ясло-садок) Іваничівської селищної ради Волинської області» (код ЄДРПОУ 23016802);

Комунальний заклад «Мишівський заклад дошкільної освіти Іваничівської селищної ради» (код ЄДРПОУ 23016854);

Комунальний заклад «Соснинський заклад дошкільної освіти Іваничівської селищної ради» (код ЄДРПОУ 23016892 ).

Рішенням Іваничівської селищної ради від 22.12.2022 року №22/2 «Про організацію харчування дітей у закладах дошкільної освіти Іваничівської селищної ради у 2023 навчальний рік» встановлено пільги щодо оплати за харчування дітей наступних категорій, а саме:

звільнити від плати за харчування дітей батьків або осіб, що їх замінюють із сімей, що отримують допомогу відповідно до Закону України Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім`ям;

звільнити від плати за харчування дітей батьків або осіб, що їх замінюють якщо дитина має статус дитини, позбавленої батьківського піклування, дитини -сироти, дитини з інвалідністю, дитини із сім`ї, що опинилася в складних життєвих обставинах та перебуває на обліку в службі в справах дітей;

звільнити від сплати за харчування сім`ї де є особи з числа учасників бойових дій АТО ( ООС), члени сім`ї загиблого ( зниклого безвісти)учасника АТО/ООС;

звільнити від сплати за харчування дітей з числа внутрішньо переміщених осіб;

дітей військовослужбовців Збройних сил України та інших військових формувань, створених відповідно до чинного законодавства України, співробітників правоохоронних органів, які беруть безпосередню участь у бойових діях, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі та стримування збройної агресії (на підставі довідок, наказів тощо, виданих відповідними уповноваженими органами);

дітей загиблих учасників бойових дій;

дітей, чиї батьки зникли безвісти під час перебування в районах виконання бойових завдань на території України (на підставі довідок, виданих відповідними уповноваженими органами);

дітей, чиї батьки мають статус бійця-добровольця антитерористичної операції (на підставі копії відповідного посвідчення) в закладах загальної середньої освіти Іваничівської селищної ради.

Однак, згаданим вище рішенням Іваничівської селищної ради, всупереч вимогам ч.10 ст.7 Закону України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб», ч.3 ст.56 Закону України «Про освіту», ст.35 Закону України «Про дошкільну освіту» взагалі не передбачено звільнення від сплати за харчування у закладах дошкільної освіти дітей, які мають статус дитини, яка постраждала внаслідок воєнних дій і збройних конфліктів та дітей з числа осіб, визначених у статті 10 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту».

Також, моніторингом офіційного інтернет-сайту Іваничівської селищної ради Волинської області встановлено, що останньою будь-які інші рішення щодо встановлення плати за харчування дітей у закладах дошкільної освіти не приймалися.

Вважаючи бездіяльність Іваничівської селищної ради, яка полягає у незабезпеченні безкоштовним харчуванням дітей, які мають статус дитини, яка постраждала внаслідок воєнних дій і збройних конфліктів та дітей з числа осіб, визначених у статтях 10 та 10-1 Закону України Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту, протиправною, прокурор звернувся до суду з даним позовом.

Відмовляючи в задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з того, що права дітей пільгових категорій, їх законних представників та держави ніяким чином не були порушені, так як всі діти забезпечені безоплатним харчуванням за кошти бюджету територіальної громади.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів виходить з наступного.

Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У рішенні від 08.04.1999 року №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» навів мотиви, згідно з якими інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону № 1697-VII.

Отже, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 року у справі № 806/1000/17, від 19.09.2019 року у справі №815/724/15, від 28.01.2021 року у справі № 380/3398/20, від 05.10.2021 року у справі №380/2266/21, від 02.12.2021 року у справі № 320/10736/20 та від 23.12.2021 року у справі №0440/6596/18.

Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. З наведеного констатується, що звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.

Це відповідає правовим позиціям, викладеним у постанові від 29.11.2022 року у справі №240/401/19, підстав для відступу від яких колегія суддів не вбачає.

Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє (бездіє) або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії (бездіяльність), що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17.07.2022 року у справі № 910/5201/19.

Стосовно питання наявності у прокурора повноважень на представництво в суді інтересів держави, аналіз положень частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

При цьому варто зауважити, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту чи робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що викладена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13.02.2019 року у справі № 826/13768/16 та від 26.05.2020 року у справі № 912/2385/18.

Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Звертаючись до суду з цією позовною заявою, прокурор послався на порушення у спірних правовідносинах положень ч. 10 ст.7 Закону України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб», ч.3 ст.56 Закону України «Про освіту», ст.35 Закону України «Про дошкільну освіту», ст. 10 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», внаслідок чого Іваничівською селищною радою здійснено протиправну бездіяльність у незабезпеченні дітей пільгових категорій на отримання безоплатного харчування та встановлено порушення гарантованих Конституцією України прав дітей, які мають статус дитини, яка постраждала внаслідок воєнних дій і збройних конфліктів та дітей з числа осіб, визначених у ст.ст. 10, 10-1 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» у закладах дошкільної освіти.

Верховний Суд розглядав подібну справу №120/6653/21-а та дійшов висновку, що у спірних правовідносинах йдеться про захист прав конкретних осіб, а саме дітей, які проживають на території певної територіальної громади, а не про інтерес держави, як потребу у здійсненні загальнодержавних дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

Схожі висновки висловлені Верховним Судом у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 19.03.2024 року у справі № 340/11/23, що стосувалася питання наявності у прокурора права на звернення до суду з позовом в порядку процесуального представництва в суді інтересів держави в особі селищної ради, зокрема, її структурного підрозділу - Служби у справах дітей для захисту інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Судова палата у постанові від 19.03.2024 року у справі № 340/11/23 дійшла висновку, що обґрунтування пред`явленого прокурором позову в порядку представництва не дозволяє стверджувати про те, що у цьому випадку звернення до суду спрямоване на захист інтересів невизначеного, широкого кола осіб, наприклад територіальної громади, окремої групи (частини) суспільства, інших суб`єктів, інтереси яких збігаються з державними і потребують захисту саме у обраний прокурором спосіб, оскільки прокурор звернувся до суду з цим позовом на захист прав та інтересів конкретних фізичних осіб -дітей, які ним вказані у позовній заяві та які, на його переконання, незаконно були позбавлені наданих державою гарантій у сфері соціального захисту дітей - сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування у зв`язку із невиплатою після закінчення ними навчального закладу одноразової грошової допомоги, передбаченої частиною сьомою статті 8 Закону №2342-IV.

Тож, обраний прокурором спосіб звернення до суду не спрямований на захист інтересів держави у сфері охорони дитинства у сфері соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а направлений на захист охоронюваного законом інтересу конкретно визначених осіб, у спосіб фактично надання правничої допомоги таким особам, що не узгоджується із Конституцією України та європейськими стандартами в частині повноважень, якими наділений прокурор щодо представництва прокурором інтересів держави в суді та свідчить про намагання прокурора повернутись до так званого «загального нагляду» (нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина; нагляд за додержанням законів із цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами).

При цьому, статтею 131-1 Основного Закону України до повноважень прокурора з виконання покладених на прокуратуру функцій не віднесено функцію представництва інтересів громадянина.

Вказана позиція викладена в постанові Верховного Суду від 25 червня 2024 року у справі № 120/15846/23 за зверненням керівника Могилів-Подільської окружної прокуратури Вінницької області в інтересах держави до Ямпільської міської ради Могилів-Подільського району про визнання протиправної бездіяльності Ямпільської міської ради Могилів Подільського району Вінницької області щодо незабезпечення безкоштовним харчуванням дітей з числа внутрішньо переміщених осіб, дітей постраждалих внаслідок воєнних дій та збройних конфліктів, дітей з особливими освітніми потребами, які навчаються в інклюзивних класах та встановлення 50% знижки для харчування дітей, які виховуються в багатодітних сім`ях та відвідують освітні заклади на території Ямпільської міської ради Могилів-Подільського району Вінницької області.

Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що прокурор у цій справі не виконав вимоги законодавства щодо обґрунтування наявності підстав для представництва та не дотримався встановленого процесуальним законодавством порядку звернення до суду.

Отже, колегія суддів дійшла висновку про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду з цим позовом.

Відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України, має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.

Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.

Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини першої статті 240 КАС України).

Згідно із ч.1 ст.319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідними ст.ст.238, 240 цього Кодексу.

Відповідно до ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

З огляду на вищевикладене, доводи апеляційної скарги є суттєвими і складають підстави для висновку про порушення судом норм матеріального і процесуального права, висновки, викладені у рішенні суду першої інстанції не відповідають обставинам справи, через що судове рішення підлягає скасуванню з прийняттям нового, яким адміністративний позов слід залишити без розгляду.

Керуючись ст.ст. 243, 308, 311, 315, 319, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Заступника керівника Волинської обласної прокуратури задовольнити частково, рішення Волинського окружного адміністративного суду від 27 червня 2024 року у справі №140/30509/23 скасувати та прийняти нову постанову, якою адміністративний позов залишити без розгляду.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення, шляхом подання до Верховного Суду касаційної скарги.

Головуючий суддя Л. Я. Гудим судді В. Я. Качмар С. М. Кузьмич