Постанова

від 11.09.2024 по справі 580/7276/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 вересня 2024 року

м. Київ

справа № 580/7276/21

адміністративне провадження № К/990/17495/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Бучик А.Ю., Стеценка С.Г., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Черкаської окружної прокуратури, що діє в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації до Виконавчого комітету Черкаської міської ради, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю «Інститут Харківпроект», про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії, за касаційною скаргою заступника керівника Київської міської прокуратури на рішення Черкаського окружного адміністративного суду у складі судді Кульчицького С.О. від 15 листопада 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Карпушової О.В., Епель О.В., Файдюка В.В. від 18 березня 2024 року,

УСТАНОВИВ:

ВСТУП

У цій справі під час її розгляду в касаційному порядку Верховним Судом здійснювалась перевірка висновків судів попередніх інстанцій стосовно відсутності та недоведеності підстав для представництва інтересів держави у правовідносинах у сфері охорони культурної спадщини.

Суди попередніх інстанцій слушно зауважили, що органи охорони культурної спадщини, вказані прокурором у позовній заяві, уповноважені виконувати функції держави у спірних правовідносинах і мають повноваження на їх захист в суді за відповідною позовною заявою цих органів, а в разі бездіяльності щодо захисту інтересів держави в суді, право на подання такого позову в особі таких органів набуває прокурор.

Водночас суди не перевірили, чи було дотримано прокурором передбачений частиною четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» порядок звернення до суду, зокрема, не надали належної оцінки наведеним в позовній заяві обґрунтуванням щодо наявності порушених інтересів держави й не дослідили додані до заяви докази, що є порушенням процесуального закону та зумовлює наявність підстав для направлення справи на новий розгляд.

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

І.І Короткий зміст позовних вимог

1. У вересні 2021 року Черкаська окружна прокуратура звернулася до суду з позовом в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації (далі також Мінкультури, Управління) до Виконавчого комітету Черкаської міської ради (далі також Виконком, відповідач), третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю «Інститут Харківпроект», у якому просила:

- визнати протиправною бездіяльність виконавчого комітету Черкаської міської ради, яка полягає у невчиненні дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Черкаси;

- зобов`язати виконавчий комітет Черкаської міської ради вжити заходів щодо замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Черкаси.

2. В обґрунтуванні позову наводились аргументи про те, що під час опрацювання інформації, отриманої від Мінкультури та Управління, виявлено факт порушення відповідачем законодавства у сфері охорони культурної спадщини на території міста Черкаси, яке полягає у невчиненні дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Черкаси, як складової частини Генерального плану м. Черкаси.

3. Прокурором зазначалось, що у зв`язку з бездіяльністю відповідача існує загроза самовільної, хаотичної, шкідливої для майбутніх поколінь, невідновлюваної та неконтрольованої забудови історичних місць на території міста, руйнування пам`яток історії та культури, знищення історичної спадщини територіальної громади.

І.ІІ Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

4. Справа розглядалась в суді неодноразово.

5. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2023 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2024 року, у задоволенні позову відмовлено.

6. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що бездіяльність відповідача через не вчинення ним дій на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Черкаси як складової частини Генерального плану м. Черкаси має бути доведена, проте з таким позовом позивач має звернутися лише у разі протиправної бездіяльності Міністерства культури та інформаційної політики України та Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, які, виконуючи свої функціональні обов`язки, зобов`язані подавати такі позови в інтересах держави.

7. Суд першої інстанції наводив мотиви про те, що у цій справі прокурор звернувся до Виконавчого комітету Черкаської міської ради в інтересах Міністерства культури та інформаційної політики України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, однак обґрунтувань щодо порушення прав та законних інтересів цих органів позовна заява не містить, у зв`язку із чим неможливо встановити порушений інтерес вказаних органів та чи може прокурор його захищати.

8. З урахуванням викладеного, суди попередніх інстанцій констатували, що у цьому випадку адміністративний позов фактично подано в інтересах територіальної громади до виконавчого органу територіальної громади, а тому, відповідно до правової позиції Верховного суду, викладеної у постанові від 8 жовтня 2019 року у справі № 920/447/18, прокурор мав право на звернення до суду із самостійним позовом в інтересах держави з метою захисту законних інтересів територіальної громади.

9. Установивши, що прокурором не надано доказів звернення до Черкаської міської ради в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру», як і доказів того, що саме Черкаською міською радою допущено бездіяльність щодо невчинення дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Черкаси, як складової частини Генерального плану м. Черкаси, а також доказів того, що така бездіяльність органу місцевого самоврядування порушує інтереси територіальної громади міста Черкаси, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про недоведеність прокурором наявності підстав для представництва інтересів держави у справі, яка розглядається, а отже й для захисту цих інтересів у обраний ним спосіб.

10. З цих підстав ані суд першої, ані суд апеляційної інстанції не надавали оцінку доводам учасників справи по суті спору, а також не з`ясовували обставини, якими позивач обґрунтовував свої вимоги, не досліджували докази, що їх підтверджують.

І.ІІІ Короткий зміст вимог касаційної скарги

11. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, заступник керівника Київської міської прокуратури подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову.

ІІ. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

12. Судами попередніх інстанцій встановлено, що постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року № 878 до Списку по Черкаській області включені наступні історично населені місця: міста Черкаси, Городище, Звенигородка, Золотоноша, Кам`янка, Канів, Корсунь-Шевченківський, Сміла, Тальне, Умань, Чигирин та смт. Лисянка і Стеблів.

13. Листом Міністерства культури України від 26 квітня 2018 року № 638 надані роз`яснення обласним державним адміністраціям щодо неможливості здійснення нового будівництва в населених пунктах, віднесених до Списку історичних населених місць України.

14. Міністерством культури та інформаційної політики України на адреси обласних державних адміністрацій направлено рекомендаційний лист від 11 серпня 2020 року № 9996/6.11.6 щодо необхідності додержання вимог статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», інших законодавчих вимог в частині розробки та затвердження в установленому порядку історико-архітектурного опорного плану.

15. На виконання відповідного листа Управлінням культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації надіслано лист від 21 вересня 2020 року № 02/01-01-08/9295 до органів управління адміністративних одиниць, віднесених до історичних населених місць щодо вжиття відповідних заходів в межах компетенції із розробки та затвердження у визначеному Кабінетом Міністрів України порядку історико-архітектурних опорних планів у складі генеральних планів історичних населених місць Черкаської області.

16. Крім того, Управлінням культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації надіслано лист до Департаменту будівництва Черкаської обласної державної адміністрації від 11 грудня 2020 року № 22698/02/01-03-25 щодо вжиття відповідних заходів та листи Черкаської обласної державної адміністрації від 21 грудня 2020 року № 23231/01/01-57 та від 17 лютого 2021 року № 3558/01/01-56 до органів управління адміністративних одиниць, віднесених до Історичних населених місць щодо вжиття відповідних заходів в межах компетенції із розробки та затвердження у визначеному Кабінетом Міністрів України порядку історико-архітектурних опорних планів у складі генеральних планів історичних населених місць Черкаської області, копії яких містяться в матеріалах справи.

17. Виявивши, що Виконкомом, який відповідно до закону є органом, уповноваженим на замовлення розроблення історико-архітектурних опорних планів у складі генеральних планів історичних населених місць, таких дій не вчинено, Черкаська обласна прокуратура звернулась до суду з цим позовом.

ІІІ. ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

18. Підставою для відкриття касаційного оскарження у справі, що розглядається, слугували такі доводи касаційної скарги.

19. Прокурор, з покликанням на пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, вважає, що суди першої та апеляційної інстанції не врахували висновки Верховного Суду, які сформовані в постановах від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 10 травня 2018 року у справі № 910/18283/17, від 15 жовтня 2019 року у справі № 903/129/18, від 8 листопада 2023 року у справі № 607/15052/16 та від 30 січня 2024 року у справі № 420/10218/22, щодо застосування норм статті 23 Закону України «Про прокуратуру» в частині порядку подання прокурором позовів у інтересах держави в особі певних державних органів, які уповноважені на захист таких інтересів у спосіб, передбачений вказаними нормами.

20. Скаржник наголошує, що суди першої та апеляційної інстанції неправильно застосували норми матеріального та порушили норми процесуального права, відмовляючи у задоволенні позовних вимог з підстав неподання прокурором достатніх доказів для звернення до суду з цим позовом.

21. Також, на думку прокурора, суди попередніх інстанцій, приймаючи оскаржувані судові рішення, не врахували наявність у спірних правовідносинах інтересів держави, які порушуються у сфері захисту та охорони об`єктів культурної спадщини.

22. У касаційній скарзі наголошується на наявності у прокурора права подавати такий позов через існування реальних загроз самовільної та хаотичної забудови історичних місць міста, руйнування пам`яток історії та культури, знищення історичної спадщини територіальної громади.

23. У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить у її задоволенні відмовити з огляду на безпідставність наведених скаржником аргументів.

24. Заперечення щодо доводів касаційної скарги відповідач обґрунтовує тим, що норми статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» не передбачають компетенції таких органів охорони культурної спадщини як обласні державні адміністрації стосовно вжиття заходів щодо містобудівної документації.

25. Відповідач наголошує, що така правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 5 червня 2024 року у справі № 580/1941/22 і є застосовною до правовідносин, у яких виник спір у справі, яка розглядається.

26. З огляду на вищевикладене відповідач вважає, що у цьому випадку у прокурора відсутні повноваження на звернення до суду з цим позовом в особі вказаних ним органів державної влади.

27. Відзив на касаційну скаргу містить аргументи й про те, що прокурором не доведено існування реальних загроз інтересам держави у сфері охорони культурної спадщини, оскільки незатвердження науково - проєктної документації з визначення меж історичного ареалу в порядку, визначеному законом, не зумовлює нечинності або незастосовності відповідних положень генерального плану в частині охорони культурної спадщини, не нівелює обов`язкові до виконання вимоги законодавства у цій сфері суспільних відносин.

IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

28. Закон України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності».

Пункт 5 частини першої статті 2 «Планування і забудова територій»:

Планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає: визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших зон і об`єктів;

Частини четверта - сьома статті 17 «Генеральний план населеного пункту»:

Для населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, у межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини та зони їх охорони.

Склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту визначаються Кабінетом Міністрів України у Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації.

Відомості про зазначені в історико-архітектурному опорному плані: об`єкти всесвітньої спадщини, їх території та буферні зони; пам`ятки культурної спадщини, у тому числі археологічні, їх території та зони охорони; межі та правові режими використання історичних ареалів населених місць; історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території та їх зони охорони; охоронювані археологічні території вносяться до Державного земельного кадастру в порядку, встановленому відповідно до Закону України «Про Державний земельний кадастр» як обмеження у використанні земель у сфері забудови.

Рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, які організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради;

29. Конституція України.

Частини четверта, п`ята статті 54:

Культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами;

Стаття 66:

Кожен зобов`язаний не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки;

Пункт 3 частини першої, частина друга статті 131-1:

В Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом;

30. Закон України від 8 червня 2000 року № 1805-III «Про охорону культурної спадщини».

Преамбула до Закону:

Цей Закон регулює правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь.

Об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою.

Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування;

Абзаци другий, десятий, одинадцятий статті 1 «Визначення термінів»:

У цьому Законі наведені нижче терміни вживаються в такому значенні:

культурна спадщина - сукупність успадкованих людством від попередніх поколінь об`єктів культурної спадщини;

історичне населене місце - населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України;

історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку;

Частини перша, третя, четверта статті 32 «Зони охорони пам`яток, буферні зони об`єктів всесвітньої спадщини, історичні ареали населених місць»:

З метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам`яток, їх комплексів (ансамблів), історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій навколо них мають встановлюватися зони охорони пам`яток: охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару.

Межі та режими використання зон охорони пам`яток визначаються відповідною науково-проектною документацією і затверджуються відповідним органом охорони культурної спадщини.

Порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам`яток та внесення змін до них встановлюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.

З метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України.

Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини затверджується Кабінетом Міністрів України.

Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.

На охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини;

31. Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року № 318.

Пункти 1, 2:

Історичні ареали визначаються тільки в населених місцях, що занесені до Списку історичних населених місць України, затвердженого Кабінетом Міністрів України. Історичний ареал охоплює історично сформовану частину населеного місця, що зберегла старовинний вигляд, розпланування і характер забудови;

Пункти 4-7:

Відповідальними за визначення меж і режимів використання історичних ареалів є Мінкультури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини.

Межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць.

Історичний ареал - це найбільш освоєна в минулому і добре збережена частина території населеного місця, що відрізняється традиційним характером середовища і значною кількістю об`єктів культурної спадщини від інших, менш освоєних або погано збережених частин населеного місця.

Збереження традиційного характеру середовища історичних ареалів, охорона і раціональне використання розташованих в їх межах нерухомих об`єктів культурної спадщини, збереження її містоформуючої ролі є пріоритетним напрямом містобудівної діяльності в межах історичних ареалів;

Пункти 10, 12, абзац другий пункту 16:

Історичний ареал є спеціально виділеною у населеному місці територією історико-культурного значення із затвердженими межами, яка повинна фіксуватися в усіх землевпорядних і містобудівних документах та розглядатися як специфічний об`єкт містобудівного проектування.

Визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультури.

Розроблення містобудівної документації є першочерговим для міст, що включені до Списку історичних населених місць України, затвердженого Кабінетом Міністрів України.

32. Порядок розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 1 вересня 2021 року № 926.

33. Пункт 1:

Цей Порядок визначає склад, зміст, механізм розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації на місцевому рівні: комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади, генерального плану населеного пункту, детального плану території, а також склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту;

Підпункти 12, 16 пункту 2:

Терміни, що вживаються у цьому Порядку, мають таке значення:

історико-архітектурний опорний план - науково-проектна документація, яка розробляється і затверджується у складі генерального плану населеного пункту, внесеного до Списку історичних населених місць України, згідно із Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності", містить відомості про об`єкти всесвітньої спадщини, їх території та буферні зони; пам`ятки культурної спадщини, у тому числі археологічні, їх території та зони охорони; межі та правові режими використання історичних ареалів населених місць; історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території та їх зони охорони; охоронювані археологічні території;

науково-проектна документація - затверджені текстові та графічні матеріали історико-архітектурного опорного плану, в яких містяться результати проведення наукових досліджень усієї території історичного населеного місця та його найближчого оточення і якими визначаються наявність, розташування, характеристики об`єктів нерухомої культурної спадщини, їх територій та зон охорони, межі історичних ареалів;

Пункт 23:

Плани зонування територій населених пунктів у межах території територіальної громади та історико-архітектурні опорні плани з визначенням меж історичних ареалів населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, розробляються одночасно із генеральними планами та включаються до комплексного плану як невід`ємні складові генеральних планів відповідних населених пунктів;

34. Закон України від 9 квітня 1999 року № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації».

Пункт 1 частини першої статті 25 «Повноваження в галузі забезпечення законності, правопорядку, прав і свобод громадян»:

Місцева державна адміністрація:

1) забезпечує виконання Конституції та законів України, рішень Конституційного Суду України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів державної влади;

Пункт 5 частини першої статті 28 «Права місцевих державних адміністрацій»:

Для реалізації наданих повноважень місцеві державні адміністрації мають право: звертатися до суду та здійснювати інші функції і повноваження у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.

35. Закон України від 17 березня 2011 року № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади».

Частина перша статті 28 «Звернення до суду»:

Міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України;

36. Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру»

Преамбула до Закону:

Цей Закон визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України;

Пункт 2 частини першої статті 2 «Функції прокуратури»:

На прокуратуру покладаються такі функції: представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III Цивільного процесуального кодексу України;

Частина перша, абзац перший, другий частини другої, абзаци перший - третій частини четвертої статті 23 «Представництво інтересів громадянина або держави в суді»:

Представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

37. Кодекс адміністративного судочинства України.

Частини третя - п`ята статті 53 «Участь у судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб»:

У визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

V.І. Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

38. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

39. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази

40. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і дотримання норм процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам сторін, Верховний Суд виходить з такого.

41. Зважаючи на доводи касаційної скарги, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у справі, що розглядається, й беручи до уваги висновки судів попередніх інстанцій, відображені у оскаржуваних судових рішеннях, колегія суддів вважає, що під час розгляду цієї справи у касаційному порядку належить надати відповідь на питання про те, на захист яких саме інтересів держави спрямоване звернення до суду прокурора з цим позовом, чи наявні у спірних правовідносинах органи, уповноважені здійснювати захист таких інтересів у обраний прокурором спосіб (у судовому порядку) та чи дотримано прокурором порядок звернення до суду.

42. Відповідаючи на окреслені вище питання, колегія суддів звертає увагу на висновки Верховного Суду щодо застосування норм статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

43. Так, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 8 листопада 2023 року у справі № 607/15052/16-ц наведено правову позицію про те, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

44. Цей же висновок Велика Палата Верховного Суду наводила й у постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц.

45. Подібний висновок щодо застосування норм права викладено Великою Палатою Верховного Суду й у постанові від 13 лютого 2019 року в адміністративній справі № 826/13768/16, у якій Суд, погоджуючись із правовою позицією Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, викладеною у постанові від 25 квітня 2018 року у адміністративній справі № 806/1000/17, зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

46. У цій же постанові наголошено, що перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

47. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

48. Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

49. Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

50. Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

51. При цьому підкреслено, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

52. Крім того, за висновками щодо застосування норм права, які містяться у постанові Великої Палати Верховного Суду від 8 листопада 2023 року у справі № 607/15052/16-ц, оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (аналогічна правова позиція викладена й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц).

53. У постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду виснувала, що звертаючись до компетентного органу перед пред`явленням позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

54. Підкреслювала, що невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.

55. Тому Велика Палата Верховного Суду констатувала, що за наявності органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист інтересів держави саме у спірних правовідносинах, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо цей компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо, чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

56. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 28 вересня 2022 року у справі № 483/448/20 також зауважила, що у кожному випадку звернення до суду в інтересах держави, перед тим, як визначити коло відповідачів, прокурор має встановити, насамперед: (а) суб`єкта, якому належать повноваження звертатися до суду за захистом відповідного права або інтересу; (б) ефективний спосіб захисту такого права чи інтересу; (в) залежно від установленого - коло відповідачів.

57. Підстави для представництва прокурором інтересів держави повинні існувати на час звернення до суду та повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі № 263/2038/16-а.

58. У Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.

59. Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19 вересня 2012 року, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).

60. З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у адміністративній справі № 826/13768/16).

61. Отже, надаючи оцінку доводам, наведеним в обґрунтуванні наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у справі, що розглядається, суди попередніх інстанцій повинні були з`ясувати, зокрема, на захист яких саме інтересів держави спрямоване звернення прокурора до суду та чи наявні у спірних правовідносинах органи, які уповноважені законом на захист цих інтересів у обраний прокурором спосіб, тобто шляхом подання відповідної позовної заяви.

62. На цьому наголошувалося й у пунктах 56 та 66 постанови Верховного Суду від 20 червня 2023 року, якою цю ж справу з указаних підстав було направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

63. Так, у пункті 298 постанови Верховного Суду від 16 березня 2023 року у справі № 460/3890/20 зазначалось, що з урахуванням положень частини третьої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

64. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно та з посиланням на відповідні норми права, визначає, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99).

65. У цьому ж Рішенні Конституційного Суду України виокремлено, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами органів державної влади, органів місцевого самоврядування.

66. Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

67. За наведеного можна зробити висновок, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора до суду. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

68. Подібна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 5 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 2 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20, від 23 грудня 2021 у справі № 0440/6596/18 та від 1 червня 2022 року у справі №260/1815/21, від 22 листопада 2023 року у справі № 320/835/23.

69. Вирішуючи справи, пов`язані із захистом культурної спадщини України, Верховний Суд неодноразово наголошував, що культурна спадщина перебуває під охороною закону, а держава забезпечує збереження об`єктів, що становлять культурну цінність, до яких Закон України «Про охорону культурної спадщини» відносить й території, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність, зокрема, історичні ареали населених місць.

70. За усталеною судовою практикою Верховного Суду збереження об`єктів культурної спадщини, їх охорона, яка полягає, у тому числі, у запобіганні їхньому руйнуванню або заподіянню шкоди, зокрема, у результаті здійснення несанкціонованої господарської діяльності, забезпеченні захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь, є одним із пріоритетних та головних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

71. Верховний Суд не оминає увагою і те, що Україною взято міжнародне зобов`язання визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства, сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості, визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на її території як в цілому, так і у певних населених пунктах - історичних населених містах України (постанова Верховного Суду в складі Судової палати від 31 січня 2023 року у справі №640/8728/21).

72. Такі висновки щодо застосування норм статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, правильність застосування яких наразі перевіряється й за касаційною скаргою прокурора, поданою у справі, що розглядається, викладені Верховним Судом у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постановах від 9 жовтня 2023 року у справі № 640/4637/21 та від 30 січня 2024 року у справі № 420/10218/22.

73. Важливо, що у обох вищеназваних справах, як і у справі, яка розглядається, позовна заява була подана до суду прокурором в інтересах держави у сфері охорони культурної спадщини в особі Мінкультури (справа № 640/4637/21) та в особі органу охорони культурної спадщини - структурного підрозділу відповідної місцевої (обласної) державної адміністрації (Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації) (справа № 420/10218/22).

74. Виходячи з повноважень, функцій, завдань та компетенції у сфері охорони культурної спадщини, закріплених за органами охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до Закону України «Про охорону культурної спадщини» (частина перша статті 3, пункти 6, 12, 17, 20, 22 частини першої статті 6 вказаного Закону), а також у Положенні про вищевказаний Департамент (здійснення контролю за виконанням Закону України «Про охорону культурної спадщини», інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини), Верховний Суд у постанові від 30 січня 2024 року у справі № 420/10218/22 констатував, що цей орган є уповноваженим на захист інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини.

75. У вищезгаданій постанові Верховний Суд виснував і про те, що неналежне здійснення Департаментом культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації захисту інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини надавало прокурору у спірних правовідносинах право на звернення до суду в інтересах держави з позовом в особі такого органу, й зауважив, що аналогічна правова позиція міститься у постановах Верховного Суду від 2 вересня 2021 року у справі № 280/3319/20, від 28 квітня 2021 року у справі № 160/13338/20, від 29 листопада 2021 року у справі №280/1426/20, від 17 листопада 2022 року у справі № 640/16767/21 та від 9 жовтня 2023 року у справі № 640/4637/21.

76. Спірні у справі, що розглядається, правовідносини в частині обсягу повноважень органів охорони культурної спадщини обласних державних адміністрацій та порядку представництва інтересів держави у суді прокурором врегульовані тими ж самими нормами права, що й у справі № 420/10218/22, суб`єктний склад сторін в яких є схожим, а предмет спору в обох випадках пов`язаний із необхідністю захисту інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини, що дає підстави стверджувати про подібність правовідносин у вказаних справах і вказує на релевантність висновків щодо застосування норм права, їх застосовність до правовідносин у справі, яка розглядається.

77. До того ж, відповідно до Положення про Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням Черкаської обласної державної адміністрації від 28 березня 2017 року № 136 (у редакції розпорядження Черкаської обласної державної адміністрації від 28 грудня 2020 року № 808), яке було чинним станом на момент подання прокурором позову у справі, що розглядається, серед основних завдань Управління є: забезпечення: реалізації державної політики на території області у сферах культури та мистецтв, охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей, нематеріальної культурної спадщини, державної мовної політики, кінематографії, відновлення та збереження національної пам`яті, міжнаціональних відносин, релігії та захисту прав національних меншин: сприяння: збереженню та захисту об`єктів культурної спадщини (підпункти 1, 2 пункту 4 вказаного Положення).

78. Також Управління відповідно до покладених на нього завдань: організовує:

виконання Конституції і законів України, актів Президента України. Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради України, наказів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, розпоряджень голови облдержадміністрації, рішень обласної ради та здійснює контроль за їх реалізацією;

створює умови для: збереження та відтворення традиційного характеру середовища історичних ареалів населених місць (підпункти 1, 4 пункту 5 Положення про Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації).

79. Повноваження місцевої державної адміністрації щодо забезпечення виконання Конституції та законів України, рішень Конституційного Суду України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів державної влади передбачені й нормами пункту 1 частини першої статті 25 та Закону України «Про місцеві державні адміністрації», а за змістом частини першої статті 28 цього ж Закону для реалізації таких повноважень, місцева державна адміністрація має право, у тому числі, звертатися до суду та здійснювати інші функції і повноваження у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.

80. Управління є юридичною особою публічного права, має самостійний баланс, реєстраційні рахунки в Головному управлінні Державної казначейської служби України у Черкаській області, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням, власні бланки (пункт 16 Положення про Управління).

81. Тому Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації як юридична особа публічного права й орган охорони культурної спадщини, визначений у статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини», до компетенції якого належить: здійснення у межах відповідної адміністративної одиниці повноважень щодо забезпечення та організації виконання вказаного Закону та прийнятих відповідно до нього підзаконних актів, інших нормативних документів, якими врегульовані правовідносини у сфері охорони культурної спадщини; створення умов для збереження та відтворення традиційного характеру середовища історичних ареалів населених місць, уповноважений виконувати функції держави у таких правовідносинах і має право захищати інтереси держави у цій сфері відносин у судовому порядку.

82. Наявність таких повноважень витікає з прямих норм закону та підтверджена судовою практикою Верховного Суду.

83. Що ж стосується права на звернення до суду Мінкультури з позовом стосовно захисту інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини, то це питання також вже було предметом дослідження у Верховному Суді, який у постанові від 9 жовтня 2023 року у справі № 640/4637/21, прийнятій у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, проаналізувавши норми частини першої статті 3 та пунктів 13, 14, 17 частини другої статті 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини», пункту 1 Положення про Міністерство культури та інформаційної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2019 року № 885, дійшов висновку про те, що Міністерство культури та інформаційної політики України є органом, уповноваженим здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, які також стосувались охорони культурної спадщини.

84. Під час розгляду цієї справи підстав для відступу від таких висновків Верховного Суду колегія суддів не вбачає й додатково акцентує увагу на приписах частини першої статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади».

85. За цими нормами міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

86. Тобто наявність у органів охорони культурної спадщини обласних державних адміністрацій та Мінкультури повноважень на здійснення функцій держави у правовідносинах, пов`язаних з охороною культурної спадщини, а також на захист інтересів держави у цих правовідносинах у судовому порядку підтверджується нормами права та висновками Верховного Суду щодо їх застосування, відступу від яких не здійснювалося.

87. Згідно ж з установленими у справі обставинами та наявними у ній матеріалами, у поданій прокурором позовній заяві зазначалось, що у зв`язку з невчиненням відповідачем дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Черкаси, як складової частини Генерального плану м. Черкаси, виникає загроза самовільної, хаотичної, шкідливої для майбутніх поколінь, невідновлюваної та неконтрольованої забудови історичних місць на території міста, руйнування пам`яток історії та культури, знищення історичної спадщини територіальної громади.

88. З наведеного констатується, що звернення до суду з цим позовом обумовлене необхідністю захисту інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини, які у спірних правовідносинах виражаються у забезпеченні виконання усіх визначених законом заходів, у тому числі замовлення розроблення відповідної містобудівної та науково - проєктної документації, з метою збереження та захисту традиційного характеру середовища історичного ареалу міста Черкаси і розташованих у його межах об`єктів культурної спадщини.

89. Тому колегія суддів вважає, що наведені прокурором у позовній заяві обґрунтування є сумісними з поняттям «інтереси держави», а твердження про те, що ці інтереси уповноважені захищати Мінкультури та відповідний орган охорони культурної спадщини обласної державної адміністрації, яким у спірних правовідносинах виступає Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, визнає слушними і такими, що ґрунтуються на законі та судовій практиці Верховного Суду.

90. Отже Верховний Суд констатує, що прокурор у цій справі мав право на звернення до суду в особі Мінкультури та вищезгаданого Управління Черкаської ОДА й довів наявність інтересів держави, які можуть бути об`єктом судового захисту за таким позовом, а тому суди попередніх інстанцій повинні були перевірити, чи було дотримано прокурором встановлений статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» порядок звернення до суду у випадку, коли існує орган, уповноважений на виконання функцій держави у спірних правовідносинах та на захист цих інтересів у судовому порядку, але не здійснює, або неналежним чином здійснює захист таких інтересів держави.

91. У такому випадку, суди попередніх інстанцій повинні були перевірити, чи звертався прокурор попередньо, до пред`явлення цього адміністративного позову до компетентного органу, визначеного ним у позовній заяві, в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», встановити обставини справи щодо того, чи були отримані відповіді на такі повідомлення, чи зазначалось у них про порушення інтересів держави та яких саме інтересів, чи містило таке повідомлення нормативне обґрунтування порушення інтересів держави, проаналізувати зміст таких відповідей на запити прокурора, з`ясувати, чи були вчинені вказаними органами, уповноваженими на виконання функцій держави у спірних правовідносинах, дії стосовно захисту інтересів держави у обраний прокурором спосіб, тобто в судовому порядку.

92. Суди попередніх інстанцій, з урахуванням висновків щодо застосування норм права, викладених у постанові Верховного Суду від 20 червня 2023 року, якою цю ж справу з указаних підстав було направлено на новий розгляд, дійшли слушного висновку про те, що бездіяльність відповідача через не вчинення ним дій на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Черкаси як складової частини Генерального плану м. Черкаси має бути доведена, проте з таким позовом позивач має звернутися лише у разі протиправної бездіяльності Міністерства культури та інформаційної політики України та Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, які, виконуючи свої функціональні обов`язки, зобов`язані подавати такі позови в інтересах держави.

93. Водночас у оскаржуваних судових рішеннях зазначено про відсутність доказів, які б підтверджували бездіяльність вищенаведених органів щодо захисту інтересів держави у обраний прокурором спосіб, свідчили б про дотримання прокурором встановленого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» порядку звернення до суду з цим позовом, а отже констатовано про недоведеність прокурором підстав для представництва інтересів держави в суді у спірних правовідносинах.

94. Проте суди попередніх інстанцій залишили поза своєю увагою наявні у матеріалах цієї справи та додані до позовної заяви запити, листи та повідомлення Черкаської окружної прокуратури від 25 березня 2021 року № 145-206вих 21 та № 145-207вих 21, від 17 травня 2021 року № 145-1204вих21, від 17 червня 2021 року № 145-1855вих21 та від 17 вересня 2021 року № 145-3186вих21, які були адресовані Виконавчому комітету Черкаської міської ради, Черкаській міській раді, Мінкультури та Управлінню культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, а також відповіді на них

95. У цих зверненнях прокуратури, як засвідчує їх зміст, вищевказані органи повідомлялись про те, що Черкаською обласною прокуратурою вживаються заходи з метою встановлення підстав для представництва інтересів держави у суді з огляду на існування загрози руйнування та знищення об`єктів культурної спадщини - пам`яток археології та архітектури, які розташовані в історичному ареалі міста Черкаси, у зв`язку з отриманням вихідних даних у вигляді містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки (далі також Містобудівні умови та обмеження, МУО) для проєктування нового об`єкта будівництва, які затверджені наказом Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради від 9 листопада 2020 року № 581 Приватному підприємству «Надія».

96. Прокурор зазначав, що на момент затвердження МУО вимоги законодавства щодо розроблення та затвердження історико - архітектурного опорного плану виконані не були, у зв`язку з чим на адресу вищевказаного Департаменту було направлено припис з вимогою відмінити такі містобудівні умови та обмеження.

97. У зв`язку з викладеним прокурор просив Виконком повідомити, чи надавався дозвіл на виконання підготовчих та/або будівельних робіт та чи були зареєстровані відповідні декларації, чи розроблена замовником проєктна документація на цей об`єкт.

98. У відповідь на таке звернення прокуратури Виконавчий комітет Черкаської міської ради повідомив, що наказом Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради від 9 листопада 2020 року № 508 Приватному підприємству «Надія» затверджені містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки для проєктування об`єкта будівництва - багатоповерхового житлового будинку з вбудовано - прибудованими приміщеннями громадського призначення по вулиці Байди Вишневецького, 2, який потрапляє у межі регулювання забудови та охоронних зон археології.

99. Виконавчий комітет Черкаської міської ради у відповідь на запит прокурора також вказував, що наявна у складі Генерального плану міста Черкаси та розроблена у 2009 році в межах центральної частини міста «Схема обмежень обумовлених історико - архітектурним опорним планом» не містить чітких режимів використання історичних ареалів, однак у подальшому заплановано виконання комплексу організаційних заходів з вирішення питання коригування та затвердження історико - архітектурного опорного плану міста Черкаси уповноваженим органом з охорони культурної спадщини згідно з чинним законодавством, вирішується питання про передбачення відповідних видатків у місцевому бюджеті, які, однак, ще не затверджені.

100. У цій же відповіді наголошено на законності видання вищезазначених МУО та подання замовником повного пакету документів. Висловлювались мотиви про відсутність підстав вважати, що внаслідок вказаного відбулось порушення вимог законодавства.

101. У запиті, адресованому Черкаській міській раді, виконуючий обов`язки заступника керівника Черкаської обласної прокуратури, керуючись статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» також вказував на те, що Черкаською обласною прокуратурою вживаються заходи з метою встановлення підстав для представництва інтересів держави у суді, у зв`язку з чим просив повідомити, чи приймалось Радою рішення щодо розроблення історико - архітектурного опорного плану міста Черкаси, чи розроблена та затверджена така документація у складі генерального плану, а в разі невжиття таких заходів прокурор просив повідомити про причини з наведенням відповідного обґрунтування.

102. Черкаська міська рада у відповідь на такий запит прокурора надала пояснення, аналогічні тим, які надавались Виконкомом Ради щодо запланованих заходів із розроблення історико архітектурного опорного плану міста Черкаси та вирішення питання про виділення відповідних видатків із місцевого бюджету.

103. Про вищевказані обставини та вжиття прокуратурою заходів з метою представництва інтересів держави у суді листом прокурора повідомлялось й Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації.

104. Це Управління надало прокурору відповідь про те, що оскільки історико - архітектурний опорний план міста Черкаси в частині території запланованого будівництва не затверджений, то таке будівництво, в силу норм статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадини» та прийнятих відповідно до цієї статті нормативно - правових актів Уряду України, є неможливим.

105. Враховуючи вищевказане, прокурор направив на адресу Мінкультури та Управління запит, у якому із посиланням на норми статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру» вказував на установлення ним факту порушення інтересів держави у сфері дотримання законодавства про охорону культурної спадщини на території масті Черкаси й просив повідомити, чи вживались вказаними органами заходи щодо захисту порушеного права, зокрема, шляхом скерування до суду позовної заяви зобов`язального характеру до Черкаської міської ради або її виконавчих органів. Якщо такі заходи не вживались, прокурор просив повідомити причини та вказати, чи будуть ці органи вживати заходи представницького характеру з метою захисту цих інтересів у судовому порядку.

106. Отримавши від Мінкультури та Управління відповідь про те, що відповідних заходів із захисту інтересів держави у судовому порядку ними не вживалось і ці органи не заперечують проти звернення прокурора до суду з відповідним позовом, листом Черкаської окружної прокуратури ці ж органи повідомлено про те, що на виконання вимог частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокуратурою підготовлено позовну заяву в інтересах держави в особі Мінкультури та Управління до Виконкому Черкаської міськради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вжити заходів щодо замовлення розроблення історико - архітектурного опорного плану історично населеного міста Черкаси.

107. Не надавши жодної оцінки вказаним вище обставинам та не дослідивши докази, надані прокурором на їх підтвердження, не відобразивши відповідних мотивів у оскаржуваних судових рішеннях, суди попередніх інстанцій дійшли передчасного та необґрунтованого висновку про недоведеність прокурором у цьому випадку підстав для представництва інтересів держави у спірних правовідносинах й відсутності доказів, які б це підтверджували.

108. Оскільки вирішення питання про наявність чи відсутність підстав для представництва інтересів держави прокурором у спірних правовідносинах передує розгляду справи по суті, а також зважаючи на встановлені у статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України межі повноважень касаційного суду, який не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази, колегія суддів дійшла висновку про те, що цю справу належить направити на новий розгляд до суду першої інстанції для надання належної оцінки доводам прокурора, наведеним у позовній заяві, та доказам, які до неї були додані.

V.IІ Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

109. За правилами пункту 2 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

110. Відповідно до пункту 1 частини другої, частини четвертої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.

Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

111. Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, дійшов висновку про те, що судами першої та апеляційної інстанцій були допущені порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, у зв`язку з чим та на підставі частини другої статті 353 цього Кодексу, оскаржувані судові рішення належить скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

112. Під час нового розгляду справи судам слід взяти до уваги викладене в цій постанові, дослідити відповідні докази, повно і всебічно встановити обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин й охоплюються предметом доказування, надати належну і повну юридичну оцінку обставинам справи та усім аргументам учасників справи, перевірити їх доказами, та постановити рішення відповідно до вимог 242 Кодексу адміністративного судочинства України.

113. Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника керівника Київської міської прокуратури задовольнити частково.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2024 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: А.Ю. Бучик

С.Г. Стеценко