Ухвала

від 16.12.2024 по справі 580/7276/21

ЧЕРКАСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

УХВАЛА

16 грудня 2024 року справа № 580/7276/21м. Черкаси

Черкаський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Рідзеля О.А.,

за участю:

секретаря судового засідання Мельникової О.М.,

прокурора Антощук С.В. (за посадою),

представника Міністерства культури та стратегічних комунікацій України Олексієнко В.М. (у порядку самопредставництва в режимі відеоконференції),

представника виконавчого комітету Черкаської міської ради Панченка В.В. (у порядку самопредставництва),

розглянувши в порядку загального позовного провадження клопотання виконавчого комітету Черкаської міської ради про повернення позовної заяви у справі за позовом заступника керівника Черкаської окружної прокуратури, що діє в інтересах держави, в особі Міністерства культури та стратегічних комунікацій України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації до виконавчого комітету Черкаської міської ради, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю Інститут Харківпроект, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

30.09.2024 з Верховного Суду у Черкаський окружний адміністративний суд після скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій на новий розгляд надійшла справа за позовом заступника керівника Черкаської окружної прокуратури (далі прокурор) в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України (далі позивач 1), Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації (далі позивач 2) до виконавчого комітету Черкаської міської ради (далі відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - ТОВ "Інститут Харківпроект", в якій прокурор просить:

- визнати протиправною бездіяльність виконавчого комітету Черкаської міської ради, яка полягає у невчиненні дій спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Черкаси;

- зобов`язати виконавчий комітет Черкаської міської ради вжити заходів щодо замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Черкаси.

Ухвалою від 04.10.2024 суд прийняв адміністративну справу до свого провадження та призначив підготовче засідання.

24.10.2024 представник відповідача подав суду відзив на позовну заяву, в якому завив клопотання про повернення позовної заяви (далі клопотання). В його обґрунтування зазначено, що наявність/відсутність історико-архітектурного опорного плану не впливає на обов`язок дотримання суб`єктами містобудівної діяльності вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини» та встановлених ним обмежень.

Відповідно, теоретична відсутність історико-архітектурного плану не свідчить про наявність загрози об`єктам культурної спадщини та, відповідно, порушення інтересів держави, яке декларує позивач в рамках даної справи.

Таким чином, відсутній факт порушення інтересів держави та, як наслідок відсутні підстави для представництва прокуратурою інтересів держави в даній справі.

Крім того відповідач вказує, що за відсутності компетенції у Міністерства культури та інформаційної політики України та Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації в сфері містобудівної діяльності, відсутні підстави для представництва прокуратурою інтересів зазначених органів в межах справи №580/7276/21, яка стосується питань розроблення містобудівної документації.

29.10.2021 заступник керівника Черкаської окружної прокуратури подав суду відповідь на відзив, в якому обґрунтовував наявність повноважень прокурора на звернення с суд з позовом у справі, що розглядається.

Вказано, що Мінкультури є спеціально уповноваженим органом, що забезпечує формування та реалізує державну політику, зокрема, у сфері охорони культурної спадщини. До його повноважень, крім іншого, відноситься забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони культурної спадщини. Водночас, Положенням №885 не визначено підстав, за наявності яких Мінкультури має право звертатися до суду з позовом.

Водночас, незалежно від того, хто саме звернувся до суду - орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах, чи прокурор, у судовому процесі держава бере участь у справі як позивач, а відповідний орган (незалежно від наявності в нього статусу юридичної особи) або прокурор здійснюють процесуальні дії на захист інтересів держави як суб`єкта процесуальних правовідносин. Таким чином, фактичним позивачем за позовом, поданим в інтересах держави, є держава, а не відповідний орган (незалежно від наявності в нього статусу юридичної особи) або прокурор.

Прокурор зазначає, що окружна прокуратура неодноразово зверталася до органу місцевого самоврядування та відповідних органів в інтересах яких подано позовну заяву в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру» із запитами та листами, на які отримано відповідь, що історико-архітектурний опорний план міста Черкаси не розроблено. Таким чином, перед зверненням до суду окружною прокуратурою виконано вимоги визначені статтею 23 Закону України «Про прокуратуру».

У судовому засіданні 14.09.2021 представник відповідача клопотання підтримав та просив його задовольнити. Прокурор та представник Міністерства культури та стратегічних комунікацій України просили відмовити у задоволенні клопотання.

Оцінивши доводи клопотання, суд дійшов висновку, що воно не підлягає задоволенню, з огляду на таке.

Щодо повноважень прокурора на звернення із позовом.

Відповідно до ч.ч.3, 4, 5 ст.53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді є Закон України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII (далі - Закон №1697-VII).

Відповідно до ч.3 ст.23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

Ці міркування Конституційний Суд зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у ст. 23 Закону № 1697-VII.

Відтак, Суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Подібна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 5 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 2 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20, від 23 грудня 2021 у справі № 0440/6596/18 та від 1 червня 2022 року у справі №260/1815/21, від 22 листопада 2023 року у справі № 320/835/23.

У справі, що розглядається, прокурор обґрунтував наявність "інтересів держави", на його думку, тим що звернення в суд з даним позовом обумовлено захистом інтересів держави у зв`язку з тривалою бездіяльністю відповідача з розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси.

На думку суду, таке обґрунтування є сумісним з розумінням «інтересів держави», відтак суд вважає, що у даній справі прокурором позовної заяви мало на меті захист «інтересів держави».

Суд також зазначає, що Верховний Суд у постанові від 11.09.2024 у справі, що розглядається (580/7276/21) констатував, що прокурор у цій справі мав право на звернення до суду в особі Мінкультури та вищезгаданого Управління Черкаської ОДА й довів наявність інтересів держави, які можуть бути об`єктом судового захисту за таким позовом, а тому суди попередніх інстанцій повинні були перевірити, чи було дотримано прокурором встановлений статтею 23 Закону України Про прокуратуру порядок звернення до суду у випадку, коли існує орган, уповноважений на виконання функцій держави у спірних правовідносинах та на захист цих інтересів у судовому порядку, але не здійснює, або неналежним чином здійснює захист таких інтересів держави.

Суд встановив, що 17.06.2021 прокуратурою, в порядку ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», направлено запит (вих.№54-145-1855 вих-21) на адреси Міністерства культури та інформаційної політики України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації щодо вжитих заходів спрямованих на розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси.

Листом від 30.06.2021 Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації поінформувало, що ним направлено відповідні листи до органів місцевого самоврядування, які внесені до Списку історичних населених місць України про необхідність розроблення містобудівної документації історико-архітектурний опорний план, заходи реагування не вживалися.

Листом від 02.07.2021 Міністерство культури та інформаційної політики України поінформувало прокуратуру, що воно зверталось до Черкаської міської ради з листом про необхідність розроблення та затвердження історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси. Також у вказаному листі зазначається, що Міністерство не заперечує про звернення прокурора до суду з відповідною позовною заявою.

Листом від 17.09.2021 № 54-145-3186 вих-21 прокуратурою повідомлено Міністерство культури та інформаційної політики України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної, що окружною прокуратурою буде вжито заходів представницького характеру з метою розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси.

З огляду на викладене, суд дійшов висновку про необґрунтованість доводів відповідача щодо відсутності підстав для здійснення прокурором представництва інтересів держави, зокрема, на подання позовної заяви у цій справі.

Стосовно підстав повернення позовної заяви, суд зазначає, що виключний перелік таких підстав визначений ч.4 ст.169 КАС України. Зокрема, позовна заява повертається позивачеві, якщо:

1) позивач не усунув недоліки позовної заяви, яку залишено без руху, у встановлений судом строк;

2) позивач до відкриття провадження в адміністративній справі подав заяву про її відкликання;

3) позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, не підписано або підписано особою, яка не має права її підписувати, або особою, посадове становище якої не вказано;

4) позивач не надав доказів звернення до відповідача для досудового врегулювання спору у випадках, в яких законом визначено обов`язковість досудового врегулювання, або на момент звернення позивача із позовом не сплив визначений законом строк для досудового врегулювання спору;

5) позивачем подано до цього самого суду інший позов (позови) до цього самого відповідача (відповідачів) з тим самим предметом та з однакових підстав і щодо такого позову (позовів) на час вирішення питання про відкриття провадження у справі, що розглядається, не постановлена ухвала про відкриття або відмову у відкритті провадження у справі, повернення позовної заяви або залишення позову без розгляду;

6) порушено правила об`єднання позовних вимог (крім випадків, в яких є підстави для застосування положень статті 172 цього Кодексу);

7) відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи;

8) якщо позовну заяву із вимогою стягнення грошових коштів, яка ґрунтується на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, подано суб`єктом владних повноважень до закінчення строку, визначеного частиною другою статті 122 цього Кодексу;

9) у випадках, передбачених частиною другою статті 123 цього Кодексу.

З аналізу ч.4 ст.169 КАС України вбачається, що повернення позовної заяви можливо лише до часу відкриття провадження у справі.

Водночас, на стадії судового розгляду справи повернення позовної заяви на підставі вказаних норм не допускається.

З урахуванням викладеного, суд дійшов висновку, що клопотання відповідача про повернення позовної заяви є необґрунтованим та не підлягає задоволенню.

Керуючись ст. ст. 2-21, 169, 295 КАС України, суд

УХВАЛИВ:

1. Відмовити повністю у задоволенні клопотання представника виконавчого комітету Черкаської міської ради від 24.10.2024 (вх. від 24.10.2024 №49837/24) про повернення позовної заяви у справі за позовом заступника керівника Черкаської окружної прокуратури, що діє в інтересах держави, в особі Міністерства культури та стратегічних комунікацій України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації до виконавчого комітету Черкаської міської ради, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю Інститут Харківпроект, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії.

2. Копію ухвали направити учасникам справи.

3. Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та оскарженню не підлягає.

Суддя Олексій РІДЗЕЛЬ

Ухвала складена у повному обсязі 17.12.2024