Постанова

від 11.09.2024 по справі 560/22266/23

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 вересня 2024 року

м. Київ

справа № 560/22266/23

адміністративне провадження № К/990/21636/24

Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стрелець Т.Г.,

суддів: Бучик А.Ю., Стеценка С.Г.,

розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 560/22266/23

за позовом Керівника Летичівської окружної прокуратури в інтересах держави до Державної служби геології та надр України, Державної комісії України по запасах корисних копалин, Товариства з обмеженою відповідальністю «Марковецький кар`єр» про визнання протиправними дій та скасування рішень, наказів, спеціальних дозволів, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою заступника керівника Хмельницької обласної прокуратури на ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 14 лютого 2024 року (суд у складі головуючого судді Шевчука О.П.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30 квітня 2024 року (колегія суддів у складі головуючого судді Залімського І. Г., суддів Мацького Є.М. Сушка О.О.) у справі № 560/22266/23

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У грудні 2023 року керівник Летичівської окружної прокуратури в інтересах держави звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовною заявою до Державної служби геології та надр України, Державної комісії України по запасах корисних копалин, товариства з обмеженою відповідальністю «Марковецький кар`єр», в якій просив:

- визнати протиправними дії та скасувати рішення колегії ДКЗ, оформлені протоколами від 22 серпня 2018 року № 4482, від 10 липня 2019 року № 4824 та від 18 червня 2020 року № 5114;

- визнати протиправними та скасувати накази Держгеонадр від 22 грудня 2018 року № 504 та від 28 грудня 2020 року № 607;

- визнати протиправними та скасувати спеціальні дозволи на користування надрами від 29 грудня 2018 року № 6311 та від 21 квітня 2021 року № 6498.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 14 лютого 2024 року, яку залишено без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30 квітня 2024 року, позовну заяву повернуто особі, яка її подала, відповідно до пункту 9 частини четвертої статті 169 КАС України з огляду на те, що наведені позивачем підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду визнані судом неповажними.

Постановляючи оскаржувані рішення суди дійшли висновку про відсутність доказів поважності причин пропуску строку звернення до адміністративного суду, оскільки спірні правовідносини виникли ще у 2018-2021 роках (оформлення протоколу ДКЗ, оприлюднення його, рішень, видання наказів про надання спеціальних дозволів на користування надрами), проте позовну заяву до суду надано лише у грудні 2023 року, тобто з порушенням строку звернення до суду.

Суди зауважили, що відсутність доказів невідкладної реакції органів прокуратури після введення в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19 березня 2021 року Указом Президента України від 25 березня 2021 року № 122/2021 свідчить про неповажність причин пропуску позивачем строку звернення до суду.

Керівник Летичівської окружної прокуратури мав доступ до інформації щодо підстав надання спеціального дозволу на користування надрами ще у 2018 році. Враховуючи рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19 березня 2021 року, на яке є посилання у позовній заяві, прокурор міг подавати запити до Держгеонадра, вже з того часу, а не через 5 років після отримання від ТОВ «Марковецький кар`єр» спеціального дозволу на користування надрами.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

3. Не погодившись з судовими рішеннями суду першої та апеляційної інстанцій, Заступник керівника Хмельницької обласної прокуратури направив до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 14 лютого 2024 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30 квітня 2024 року у справі № 560/22266/23 та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

У касаційній скарзі прокурор зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення статей 122, 123 КАС України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та не врахували правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 30 листопада 2021 року у справі № 826/9772/17, від 05 липня 2023 року у справі № 380/15396/22, від 26 січня 2023 року у справі №240/3379/19. Суди дійшли помилкових висновків про те, що відлік тримісячного строку звернення прокурора до суду необхідно здійснювати з моменту, коли прокурор дізнався про наявність порушень інтересів держави у відповідній сфері. На думку прокурора такий відлік повинен здійснюватися з моменту виникнення та підтвердження наявності підстав для представництва прокурором інтересів держави у суді.

Скаржник зазначає, що право на пред`явлення прокурором даного позову, у відповідності до вимог статті 23 Закону України «Про прокуратуру», може бути реалізоване виключно після встановлення факту неналежного здійснення своїх повноважень уповноваженим органом, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини.

На обґрунтування касаційної скарги прокурор наголошує, що оскільки він не є учасником правовідносин щодо оформлення та видачі спеціальних дозволів на надра, то початок перебігу строку звернення до адміністративного суду має визначатись з дати ознайомлення працівником Спеціалізованої екологічної прокуратури Офісу Генерального прокурора 13 жовтня 2023 року з усіма матеріалами та документами, тобто з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог.

Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 18 червня 2024 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Бучик А.Ю., Стеценка С.Г.

Ухвалою Верховного Суду від 24 червня 2024 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Заступника керівника Хмельницької обласної прокуратури на ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 14 лютого 2024 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30 квітня 2024 року у справі № 560/22266/23.

Державна комісія України по запасах корисних копалин подала відзив на касаційну скаргу, у якому просила залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.

4. Верховний Суд ухвалою від 10 вересня 2024 року прийняв до провадження вищезазначену касаційну скаргу та призначив до розгляду в порядку письмового провадження з 11 вересня 2024 року.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

5. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

6. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Частина перша статті 118 КАС України визначає, що процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії. Процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені - встановлюються судом.

Процесуальні строки визначаються днями, місяцями і роками, а також можуть визначатися вказівкою на подію, яка повинна неминуче настати.

За змістом статті 121 КАС України суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли цим Кодексом встановлено неможливість такого поновлення.

Одночасно із поданням заяви про поновлення процесуального строку має бути вчинена процесуальна дія (подана заява, скарга, документи тощо), стосовно якої пропущено строк.

Пропуск строку, встановленого законом або судом учаснику справи для подання доказів, інших матеріалів чи вчинення певних дій, не звільняє такого учасника від обов`язку вчинити відповідну процесуальну дію.

Згідно з частиною першою статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Згідно з абзацом 2 частини 2 статті 122 КАС України для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень.

Наслідки пропущення строків звернення до адміністративного суду визначені у статті 123 КАС України, відповідно до якої у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.

Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.

Відповідно до частини шостої статті 161 КАС України у разі пропуску строку звернення до адміністративного суду позивач зобов`язаний додати до позову заяву про поновлення цього строку та докази поважності причин його пропуску.

Частиною першою статті 169 КАС України передбачено, що суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених статтями 160, 161 цього Кодексу, протягом п`яти днів з дня подання позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху.

Згідно із пунктом 9 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві у випадках, передбачених частиною другою статті 123 цього Кодексу.

Обмеження строку звернення до суду шляхом встановлення відповідних процесуальних строків, не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя (Рішення Конституційного Суду України від 13 грудня 2011 року №17-рп/2011). Такі обмеження спрямовані на досягнення юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулюють учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків та поважати права та інтереси інших учасників правовідносин.

7. Верховний Суд у постанові від 20 квітня 2021 року по справі № 640/17351/19 зазначав про те, що визначення строку звернення до адміністративного суду в системному зв`язку з принципом правової визначеності слугує меті забезпечення передбачуваності для відповідача (як правило, суб`єкта владних повноважень в адміністративних справах) та інших осіб того, що зі спливом установленого проміжку часу прийняте рішення, здійснена дія (бездіяльність) не матимуть поворотної дії в часі та не потребуватимуть скасування, а правові наслідки прийнятого рішення або вчиненої дії (бездіяльності) не будуть відмінені у зв`язку з таким скасуванням. Тобто встановлені строки звернення до адміністративного суду сприяють уникненню ситуації правової невизначеності щодо статусу рішень, дій (бездіяльності) суб`єкта владних повноважень.

8. Судами у спірних правовідносинах було встановлено, що ТОВ «Марковецький кар`єр» здійснює користування надрами (граніт) на підставі спецдозволу на користування надрами №6498 від 21 квітня 2021 року на Південно-Західній та Західній частині Марківецького родовища площею 31,71 га на відстані 0,5 км на захід від с. Марківці.

Спеціальний дозвіл видано на підставі наказу Держгеонадра України №607 від 28 грудня 2020 року, у зв`язку з розширенням меж спеціального дозволу на користування надрами від 29 грудня 2018 року №6311.

Підставою для надання дозволу №6311 від 29 грудня 2018 року була заява на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону згідно підпункту 1 пункту 8 постанови КМУ № 615 від 30 травня 2011 року.

Спеціальний дозвіл на користування надрами №6311 надано ТОВ «Марковецький кар`єр» 29 грудня 2018 року. Доступ до реєстру спеціальних дозволів на користування надрами був відкритий до початку повномасштабного вторгнення росії в Україну.

11 лютого 2022 року Летичівська селищна рада повідомила керівника Летичівської окружної прокуратури про наявність на розгляді колективного звернення громадян щодо законності спеціального дозволу на користування надрами №6498 від 21 квітня 2021 року, виданого ТОВ «Марковецький кар`єр». В додатках до цього листа є колективні та індивідуальні звернення громадян у яких описано факти отримання ТОВ «Марковецький кар`єр» спеціальних дозволів на користування надрами від 29 грудня 2018 року №6311 та №6498 від 21 квітня 2021 року та інших рішень щодо стосуються обставин видачі дозволів.

21 лютого 2022 року Летичівська окружна прокуратура листом за вих. №43р переадресувала вказане вище колективне звернення для розгляду іншим установам.

28 грудня 2022 року Хмельницька обласна прокуратура листом №12-377вих-22 зверталась до Летичівської селищної ради з метою вирішення питання про наявність підстав прокурорського реагування щодо отримання ТОВ «Марковецький кар`єр» спеціального дозволу на користування надрами №6498 від 21 квітня 2021 року.

У відповідь на таке звернення обласної прокуратури Летичівська селищна рада листом №267 від 30 січня 2023 року повідомила прокуратуру про обставини отримання ТОВ «Марковецький кар`єр» спеціального дозволу на користування надрами.

9. Колегія суддів вважає, що в оскаржуваних рішеннях суди попередніх інстанцій дійшли вірного висновку, що органи прокуратури, в тому числі, Летичівська окружна прокуратура, були обізнані про наявність виданих ТОВ «Марковецький кар`єр» спеціальних дозволів на користування надрами від 29 грудня 2018 року №6311 та №6498 від 21 квітня 2021 року та прийняття документів, пов`язаних із виданням таких дозволів, ще з лютого 2022 року.

Прокурор обґрунтовував пропуск строку на звернення до суду з позовом тим, що лише після ознайомлення працівником Спеціалізованої екологічної прокуратури Офісу Генерального прокурора 13 жовтня 2023 року з усіма матеріалами та отримання копій документів, які стали підставою для видачі ТОВ «Марковецький кар`єр» спецдозволів на користування надрами, прокурором встановлено протиправність видачі вказаних спецдозволів.

У касаційній скарзі прокурор також зазначає, що зі змісту листа Летичівської селищної ради від 11 лютого 2022 року не вбачається порушення вимог законодавства, які стали підставою позову, тому помилково вважати, що про наявність порушення з боку ТОВ «Марковецький кар`єр» інтересів держави органи прокуратури повинні були дізнатись з лютого 2022 року.

10. Колегія суддів КАС ВС відхиляє такі доводи скаржника, оскільки вказаним листом Летичівська селищна рада повідомила керівника Летичівської окружної прокуратури про необхідність проведення додаткової перевірки правоохоронними органами обставин, викладених у колективному зверненні мешканців с. Марківці щодо необхідності зупинення дії спеціального дозволу ТОВ «Марковецький кар`єр» на користування надрами.

Отже, зазначені прокурором обставини, не змінюють моменту, з якого прокурор повинен був дізнатися про порушення інтересів держави, і ці події не пов`язуються з початком перебігу строку звернення до суду в спірних правовідносинах.

Крім того, суди попередніх інстанцій слушно зазначили, що відсутність доказів невідкладної реакції органів прокуратури після введення в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19 березня 2021 року Указом Президента України від 25 березня 2021 року № 122/2021, стосовно вжиття додаткових заходів щодо виявлення й розслідування фактів порушення вимог законодавства у сфері надрокористування свідчить про неповажність причин пропуску позивачем строку звернення до суду.

Той факт, що листом від 21 лютого 2022 року Летичівська окружна прокуратура переадресувала вказане вище колективне звернення для розгляду іншим установам, лише підтверджує обізнаність органів прокуратури про наявність порушень з боку ТОВ «Марковецький кар`єр» та наявність підстав для звернення до суду з позовом.

11. У свою чергу варто зазначити, що звернення до відповідного суб`єкта владних повноважень, витребування ним документів для підтвердження підстав представництва в суді не може слугувати механізмом продовження встановлених законом строків звернення до суду з адміністративним позовом, оскільки це призведе до постійного збереження стану невизначеності у публічно-правових відносинах, порушення стабільності у діяльності суб`єктів владних повноважень щодо виконання ними своїх функцій.

Триваюча пасивна поведінка прокурора після прийняття оскаржуваних протоколів і наказів та звернення за їх отриманням лише у 2023 році не свідчить про дотримання строку звернення до суду.

Обмеження права на звернення за захистом прав свобод та інтересів встановленням строків, насамперед, обумовлено специфікою спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, а запровадження таких строків обумовлене досягненням юридичної визначеності у публічно-правових відносинах. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними.

12. З огляду на викладене, суди попередніх інстанцій законно і обґрунтовано повернули позовну заяву керівника Летичівської окружної прокуратури в інтересах держави до Державної служби геології та надр України, Державної комісії України по запасах корисних копалин, Товариства з обмеженою відповідальністю «Марковецький кар`єр» про визнання протиправними дій та скасування рішень, наказів, спеціальних дозволів.

Колегія суддів вважає нерелевантними посилання скаржника на висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 30 листопада 2021 року у справі № 826/9772/17, від 05 липня 2023 року у справі № 380/15396/22, від 26 січня 2023 року у справі №240/3379/19, оскільки висновки суду касаційної інстанції у наведених справах постановлені за інших фактичних обставин.

Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на викладене, касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду -

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу заступника керівника Хмельницької обласної прокуратури залишити без задоволення.

Ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 14 лютого 2024 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30 квітня 2024 року в адміністративній справі № 560/22266/23 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Стрелець Т.Г.

Судді Бучик А.Ю.

Стеценко С.Г.