Окрема думка

від 23.09.2024 по справі 640/3186/19

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 640/3186/19

ОКРЕМА ДУМКА

23 вересня 2024 року м. Київ

У лютому 2019 року Публічне акціонерне товариство «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом, у якому просило: визнати протиправною та скасувати вимогу Державної аудиторської служби України від 20 лютого 2019 року №05-14/92-2019.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 жовтня 2019 року у задоволенні позову відмовлено повністю.

Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 23 липня 2020 року змінив рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 жовтня 2019 року в мотивувальній частині, а в решті - залишив без змін.

Постановою Верховного Суду від 12 березня 2021 року зазначені судові рішення скасовано та направлено справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

За результатами нового розгляду справи, Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 11 серпня 2021 року відмовлено у задоволенні адміністративного позову.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 09 грудня 2021 року апеляційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» - залишено без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 серпня 2021 року - без змін.

У січні 2023 року ОСОБА_1 як особа, яка не брала участь у справі, не погодившись з рішенням суду першої інстанції подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 серпня 2021 року та ухвалити нове судове рішення, яким задовольнити позов ПАТ «НАК «Нафтогаз України», тобто підтримав вимоги позивача у повному обсязі.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що він не брав участі у розгляді справи №640/3186/19, не був залучений до вказаного судового процесу, проте суд першої інстанції вирішив питання про його права та інтереси, про що йому стало відомо 19 січня 2023 року в результаті повідомлення йому підозри у межах кримінального провадження №42018000000001782.

На думку скаржника, оскiльки спірною вимогою відповідача від 20.02.2019 №05-14/92-2019 встановлено, що виплата йому як головi ПАТ «НАК «Нафтогаз України» премiї є порушенням законодавства Украiни, відтак рiшенням суду першої інстанції фактично вирiшено питання про його права та iнтереси, що має негативнi наслідки для його особисто, якi на даний час виражаються у пiдозрюваннi у вчиненні ним кримiнального правопорушення внаслiдок виплати йому зазначеної премiї.

Як наслідок, апелянт вважає, що спірна вимога від 20.02.2019 №05-14/92-2019 не є індивідуальним правовим актом, який передбачає обов`язки для підконтрольної установи, а має наслідки оспорюваності для суб`єктів, для яких така вимога створює відповідні обов`язки та впливає на права та інтереси, зокрема для нього - як колишнього Голови правління ПАТ «НАК «Нафтогаз України».

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2023 року відмовлено у відкритті апеляційного провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 серпня 2021 року.

Однак, постановою Верховного Суду від 18 жовтня 2023 року зазначену ухвалу апеляційного суду скасовано та направлено справу №640/3186/19 для продовження розгляду до Шостого апеляційного адміністративного суду.

Направляючи справу для продовження розгляду до Шостого апеляційного адміністративного суду, суд касаційної інстанції виходив з того, що лише в межах відкритого апеляційного провадження суд апеляційної інстанції має процесуальну можливість зробити вмотивований та обґрунтований висновок щодо вирішення чи невирішення судом першої інстанції питань про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки особи, яка не брала участі у розгляді справи судом першої інстанції.

У подальшому, постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2024 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишено без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 серпня 2021 року року - без змін.

Втім, постановою Верховного Суду від 02 липня 2024 року касаційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково, постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2024 року скасовано та направлено справу №640/3186/19 до цього ж суду на новий судовий розгляд.

Направляючи справу на новий судовий розгляд, суд касаційної інстанції виходив з того, що оскільки скаржником є особа, яка не брала участі в справі і апеляційний суд, розглядаючи її апеляційну скаргу не встановив та не виклав умотивованого висновку про те, чи вирішував суд першої інстанції питання про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки цієї особи, а також не оцінював мотивів цієї особи щодо прав, свобод, інтересів та (або) обов`язків, визначених нею як порушених рішенням суду, відтак вказане має бути вирішено апеляційним судом.

На думку Верховного Суду, зазначене має ключове значення для висновку про те, чи може взагалі спірне рішення суб`єкта владних повноважень, що є індивідуальним актом, бути переглянуто та скасовано адміністративним судом на вимогу цієї особи, яка, підтримуючи позов підконтрольного суб`єкта, звертається до апеляційного суду не як посадова особа цього суб`єкта, не від його імені та не в його інтересах.

Відповідно, ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.07.2024 прийнято справу №640/3186/19 до свого провадження та призначено до розгляду апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 серпня 2021 року.

За результатами даного апеляційного розгляду, постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.09.2024 апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задоволено частково, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 серпня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09 грудня 2021 року - скасовано та прийнято нове рішення, яким адміністративний позов Публічного акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» до Державної аудиторської служби України про визнання протиправною та скасування вимоги - задоволено. Визнано протиправною та скасовано вимогу Державної аудиторської служби України від 20 лютого 2019 року №05-14/92-2019.

На обґрунтування вказаної постанови колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду дійшла висновку, що оскаржувана вимога, законність якої була предметом розгляду в суді першої інстанції без участі скаржника та без оцінки його безпосередніх доводів щодо її правомірності, оцінена судом без залучення ОСОБА_1 до участі у справі, однак таке рішення суду безпосередньо впливає на його права та інтереси, в т.ч. щодо подальшого кримінального переслідування на її підставі.

Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку. Про наявність окремої думки повідомляються особи, які беруть участь у справі, без оголошення її змісту в судовому засіданні. Окрема думка приєднується до справи і є відкритою для ознайомлення.

Не погоджуючись з вищевказаною позицією колегії суддів Шостого апеляційного адміністративного суду, вважаю за необхідне викласти окрему думку стосовно постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 вересня 2024 року, за наслідками апеляційного перегляду рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 серпня 2021 року.

З матеріалів справи вбачається, що даний спір виник через незгоду апелянта з вимогою Державної аудиторської служби України від 20 лютого 2019 року №05-14/92-2019, яка, на думку скаржника, має вплив не тільки на Публічне акціонерне товариство «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України», а і на нього, враховуючи, що ця вимога не є індивідуальним правовим актом та така вимога створює відповідні обов`язки на впливає на його права та інтереси як колишнього голови правління ПАТ «НАК «Нафтогаз України».

На думку апелянта, Державна аудиторська служба України не мала правових підстав застосовувати положення Постанови Кабінету Міністрів України від 19 травня 1999 року №859 «Про умови і розміри оплати праці керівників підприємств, заснованих на державній, комунальній власності, та об`єднань державних підприємств» до правовідносин, що виникли у зв`язку з виплатою ОСОБА_1 як голові правління ПАТ «НАК «Нафтогаз України» премії у розмірі 228 834 009,69 грн, оскільки за суб`єктним складом цей нормативно-правовий акт на час виникнення згаданих правовідносин не стосувався повноважень членів наглядових рад публічних акціонерних товариств встановлювати умови оплати праці голові та членам правління, натомість вирішення цього питання належало до виключної компетенції наглядової ради.

Відповідно до частини другої ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Таким чином, реалізуючи передбачене статтею 55 Основного Закону право на судовий захист, звертаючись до суду, особа вказує власне суб`єктивне уявлення про порушене право чи охоронюваний інтерес та спосіб його захисту. Право на захист - це самостійне суб`єктивне право, яке з`являється в його володільця у момент порушення чи оспорення останнього.

Згідно частини першої ст. 293 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в апеляційному порядку рішення суду першої інстанції повністю або частково, крім випадків, встановлених цим Кодексом.

Тобто, передумовою апеляційного оскарження судового рішення особою, яка не брала участі у справі, є встановлення обставин, що суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки.

На вказані обставини звертав увагу Верховний Суд під час прийняття постанови від 02 липня 2024 року у даній справі, де зазначив про те, що апеляційний суд, розглядаючи апеляційну скаргу особи, яка не брала участі в розгляді справи судом першої інстанції, перш за все мав з`ясувати і відповідно зробити вмотивований та обґрунтований висновок щодо вирішення чи невирішення судом першої інстанції питань про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки цієї особи, а також з`ясувати її мотиви щодо прав, свобод, інтересів та (або) обов`язків, визначених нею як порушених рішенням суду.

При цьому, на відміну від оскарження судового рішення учасником справи, не залучена до участі у справі особа повинна довести наявність у неї правового зв`язку зі сторонами спору або безпосередньо судовим рішенням через обґрунтування такого критерію, як вирішення судом питання про її право, інтерес та/або обов`язок, як елементів захисту матеріально-правових відносин, в площині яких виник спір. Такий зв`язок має бути очевидним та безумовним, а не ймовірним та опосередкованим іншими правовідносинами.

Судове рішення, оскаржуване не залученою до участі у справі особою, повинно безпосередньо стосуватися прав, інтересів та обов`язків цієї особи, тобто судом має бути розглянуто і вирішено спір про право у правовідносинах, учасником яких на момент розгляду справи та прийняття рішення судом першої інстанції є скаржник, або міститься судження про права та обов`язки цієї особи у відповідних правовідносинах. Рішення є таким, що прийняте про права та обов`язки особи, яка не була залучена до участі у справі, якщо в мотивувальній частині рішення містяться висновки суду про права та обов`язки цієї особи, або у резолютивній частині рішення суд прямо вказав про права та обов`язки таких осіб. В такому випадку рішення порушує не лише матеріальні права осіб, не залучених до участі у справі, а й їх процесуальні права, що витікають із сформульованого в пункті 1 статті 6 Європейської конвенції про захист прав людини і основних свобод положення про право кожного на справедливий судовий розгляд при визначенні його цивільних прав і обов`язків. Будь-який інший правовий зв`язок між скаржником і сторонами спору не може братися до уваги.

Так, у відповідності до п. п. 2, 3, 4 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Згідно з частиною першою статті 13 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення.

Відтак, особа, набуваючи статусу апелянта у справі, до участі у якій не була залучена, повинна мати не просто певний обсяг прав, свобод та інтересів, що зачіпаються тим чи іншим способом при прийняті судового рішення, а питання про захист чи відмову у захисті прав, свобод чи інтересів саме цієї особи має бути вирішено судом безпосередньо.

Така вимога Кодексу адміністративного судочинства України є імперативною, та положення частини першої статті 13 КАС України не підлягають довільному тлумаченню.

Відповідно, рішення є таким, що прийняте про права та обов`язки особи, яку не було залучено до участі у справі, якщо у мотивувальній частині рішення містяться висновки суду про права та обов`язки цієї особи, або у резолютивній частині рішення суд прямо вказав про права та обов`язки таких осіб.

У такому випадку рішення порушує не лише матеріальні права осіб, не залучених до участі у справі, а й їх процесуальні права, що витікають із сформульованого в п. 1 ст. 6 Європейської конвенції про захист прав людини і основних свобод положення про право кожного на справедливий судовий розгляд при визначенні його цивільних прав і обов`язків.

Згідно п. 1 резолютивної частини рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 року №18-рп/2004 поняття «охоронюваний законом інтерес», що вживається в частині першій статті 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права», треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

Тобто, охоронюваний законом інтерес є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

Отже, право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб не є абсолютним. Людина має таке право за умови, якщо вважає, що рішення, дія чи бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб порушують або ущемляють її права і свободи чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.

Право, або законний інтерес може бути захищено судом лише у разі його порушення. З цього слідує необхідність з`ясування судом обставин, що свідчать про порушення права, свободи або інтересу.

Як свідчать матеріали справи, Державною аудиторською службою України на підставі направлення, виданого головою Державної аудиторської служби України проведено планову виїзну ревізію фінансово-господарської діяльності ПАТ «НАК «Нафтогаз України» за період з 01 квітня 2017 року до 30 вересня 2018 року, за результатами якої складено акт від 27 грудня 2018 року №05-21/6.

На підставі акта ревізії від 27.12.2018 №05-21/6 Державна аудиторська служба України сформувала вимогу від 20 лютого 2019 року № 05-14/92-2019 «Щодо усунення порушень законодавства», відповідно до якої Державна аудиторська служба України на підставі пункту 2.16 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на ІІІ квартал 2018 року провела ревізію фінансово-господарської діяльності ПАТ «НАК «Нафтогаз України» за період з 01 квітня 2017 року до 30 вересня 2018 року, за результатами якої складено акт від 27 грудня 2018 року №05-2/6.

У вимозі зазначено, що під час ревізії встановлено порушення законодавства, які не усунуто:

1) в порушення підпункту 3 пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 19 травня 1999 року №859 «Про умови і розміри оплати праці керівників підприємств, заснованих на державній, комунальній власності, та об`єднань державних підприємств» (зі змінами та доповненнями) виплачено премії голові правління Компанії ОСОБА_1 у розмірі 228 834 009,69 грн, чим заподіяно збитків на зазначену суму;

2) в порушення пункту 1 статті 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», пунктів 2.2 та 3.4 «Положення про документальне забезпечення записів у бухгалтерському обліку», затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 24 травня 1995 року №88, підпункту 7.7.4 Облікової політики Публічного акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України», затвердженої наказом від 30 серпня 2016 року №526 у частині визнання її припинення, без підстав списано дебіторську заборгованість на суму 11 762 126,61 грн. (509 592,74 дол. США), чим заподіяно збитків на зазначену суму.

Крім цього, під час ревізії установлено низку порушень під час проведення державних (публічних) закупівель.

На підставі пункту 1 частини першої статті 8, пункту 7 статті 10, частини другої статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», підпункту 9 пункту 4, підпункту 16 пункту 6 «Положення про Державну аудиторську службу України», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43, пунктів 46, 49-50, 52 «Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550, Державна аудиторська служба України вимагала від ПАТ «НАК «Нафтогаз України»:

1) опрацювати матеріали ревізії та усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку;

2) розглянути питання про притягнення працівників ПАТ «НАК «Нафтогаз України», винних у зазначених порушеннях, до встановленої законом відповідальності.

Вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень і недоліків разом із завіреними копіями підтвердних первинних, розпорядчих та інших документів необхідно було надати Державній аудиторській службі України до 19 березня 2019 року.

Поінформовано, що відповідно до пунктів 8, 10 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, орган Державна аудиторська служба України має право звернутися до суду в інтересах держави.

Згідно із частиною першою статті 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Постановою Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2015 року №868 «Про утворення Державної аудиторської служби України» утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43 (далі - Положення № 43) Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань здійснює контроль за: цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів; досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), отриманих під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах під час складання планових бюджетних показників та відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів бюджетних зобов`язань відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі); відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів довгострокових зобов`язань за енергосервісом затвердженим в установленому порядку умовам закупівлі енергосервісу; дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів; дотриманням законодавства про державні закупівлі; веденням бухгалтерського обліку, а також складенням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності; виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів, станом внутрішнього контролю в інших підконтрольних установах; усуненням виявлених недоліків і порушень; реалізацією інвестиційних проектів (підпункт 4 пункту 4 Положення №43).

Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань уживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь (підпункт 9 пункту 4 Положення № 43).

Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (підпункти 16, 23 пункту 6 Положення №43).

Частиною першою статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» встановлено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Згідно зі статтею 4 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

На підконтрольних установах, щодо яких за відповідний період їх фінансово-господарської діяльності відповідно до цього Закону проведено державний фінансовий аудит, інспектування за ініціативою органу державного фінансового контролю не проводиться.

За змістом пунктів 1, 7, 10, 13 частини першої статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органу державного фінансового контролю надається право, зокрема, перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення процедур державних закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Пунктом 15 частини першої статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» передбачено, що органи державного фінансового контролю наділені повноваженнями порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях.

Відповідно до частини другої статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (далі - Порядок № 550).

Відповідно до пункту 2 цього Порядку інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Згідно з пунктами 45, 46 Порядку № 550 у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому.

Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Системний аналіз викладених правових норм дозволяє стверджувати, що органам державного фінансового контролю надано повноваження здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та в разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

У свою чергу, спірні правовідносини у справі №640/3186/19 виникли у зв`язку з оскарженням юридичною особою - ПАТ «НАК «Нафтогаз України» як підконтрольним суб`єктом вимоги Державної аудиторської служби, в якій контролюючий орган, встановивши за наслідками ревізії порушення Компанією вимог законодавства, вимагав від ПАТ «НАК «Нафтогаз України»: 1) опрацювати матеріали ревізії та усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку; 2) розглянути питання про притягнення працівників ПАТ «НАК «Нафтогаз України», винних у зазначених порушеннях, до встановленої законом відповідальності.

Тобто, основні пункти спірної вимоги вказують на збитки, виявлені контролюючим органом, та відповідно порушення, що полягають безпосередньо в заподіянні таких збитків, а решта пунктів вимоги (щодо опрацювання матеріалів ревізії та усунення виявлених порушень і притягнення винних до відповідальності) є похідними і їх перевірка є можливою виключно щодо дотримання позивачем відповідних вимог законодавства без дослідження основних порушень щодо заподіяння збитків підприємству.

При цьому, пункти (частини) вимоги, які не вказують на стягнення збитків, можуть бути перевірені судом у справі за відповідним позовом підконтрольної установи з їх оскарження. Проте, пункти (частини) вимоги, які вказують на стягнення збитків мають перевірятись у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Наведені правові висновки викладені в постанові Верховного Суду від 12.03.2021, ухваленій у цій справі № 640/3186/19, та відповідно до частини п`ятої статті 353 КАС України є обов`язковими для суду апеляційної інстанції при вирішенні даної справи.

Як свідчить мотивувальна та резолютивна частини оскаржуваного рішення від 11 серпня 2021 року питання про права, свободи чи інтереси ОСОБА_1 жодним чином не вирішувались.

До того ж, спірне рішення суб`єкта владних повноважень - Державної аудиторської служби України, яке є виключно індивідуальним актом, не може бути переглянуто та скасовано адміністративним судом на вимогу цієї особи, яка, підтримуючи позов підконтрольного суб`єкта, звертається до апеляційного суду не як посадова особа цього суб`єкта, не від його імені та не в його інтересах, а у власних особистих інтересах.

При цьому, в системному аналізі норм процесуального законодавства статус особи, що не брала участі у справі, в апеляційному провадженні подібний зі статусом третьої особи, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору.

У той же час, частина друга статті 49 КАС України допускає до участі у справі третіх осіб (без самостійних вимог на предмет спору) лише у разі коли рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов`язки.

Натомість, на стадії апеляційного розгляду такий вплив має бути очевидним та питання про права, свободи, інтереси, обов`язки суд першої інстанції вже повинен «вирішити».

Проаналізувавши взаємозв`язок вказаних правових приписів, з метою уникнення порушення принципу доступу до правосуддя слід звернутись до положень частини першої статті 50 КАС України, які визначають зміст правового ланцюгу між особою, відмінною від позивача/відповідача, та особою зі статусом позивача/відповідача протилежною до інтересів вказаної особи, застосувавши аналогію закону.

Так, вказана норма містить дві ознаки можливості набуття особою статусу третьої особи: 1) сторона може набути право стосовно третьої особи; 2) третя особа може пред`явити вимоги до сторони.

Таким чином, між скаржником ( ОСОБА_1 ) та Державною аудиторською службою України в результаті ухвалення спірного рішення в межах даного спору мають існувати певні взаємовідносини.

У той же час, як вже зазначалось, предмет даного позову стосувався оскарження вимоги від 20 лютого 2019 року № 05-14/92-2019 «Щодо усунення порушень законодавства», відповідно до якої Державна аудиторська служба України на підставі пункту 2.16 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на ІІІ квартал 2018 року провела ревізію фінансово-господарської діяльності ПАТ «НАК «Нафтогаз України» за період з 01 квітня 2017 року до 30 вересня 2018 року, за результатами якої складено акт від 27 грудня 2018 року №05-2/6 та встановила відповідні порушення у діяльності ПАТ «НАК «Нафтогаз України».

Звертаю увагу на те, що фактично скаржник не згодний з вимогою від 20 лютого 2019 року № 05-14/92-2019 «Щодо усунення порушень законодавства» та просить її скасувати у повному обсязі, у той же час така вимога більшою мірою стосується виключно позивача - ПАТ «НАК «Нафтогаз України» як підконтрольної установи, окрім пункту 1 вимоги в частині оплати преміювання ОСОБА_1 як колишньому голови правління ПАТ «НАК «Нафтогаз України».

При цьому, слід наголосити на тому, що постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 09 грудня 2021 року вже було переглянуто рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 серпня 2021 року про відмову у задоволенні позовних вимог, та залишено вказане рішення без змін, а апеляційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» - залишено без задоволення.

Тобто, рішення суду першої інстанції про відмову у задоволенні позовних вимог за своєю суттю не може свідчити про порушення охоронюваних законом прав та інтересів ОСОБА_1 .

До того ж, судом апеляційної інстанції за наслідками перегляду апеляційної скарги ПАТ «НАК «Нафтогаз України» вже надавалась оцінка як спірній вимозі, так і оскаржуваному рішенню Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 серпня 2021 року, втім касаційне оскарження такої постанови у порядку визначеному КАС України не було реалізовано.

Доводи скаржника про те, що вимога Державної аудиторської служби України адресована ПАТ «НАК «Нафтогаз України» зачіпає його права та стосується його інтересів з огляду на здійснюване щодо нього кримінального переслідування у межах кримінального провадження №42018000000001782, так як судовим рішенням від 11.08.2021 фактично вирішено питання про його права та інтереси, що має негативні наслідки для нього особисто як фізичної особи, які, зокрема, наразі виражаються в його підозрювані у вчиненні кримінального правопорушення внаслідок виплати премії, є безпідставними, оскільки позиція скаржника зводиться до необхідності скасування спірної вимоги лише з підстав порушення проти нього кримінального провадження.

У свою чергу, Конституційний Суд України у Рішенні 14 грудня 2011 року у справі №1-29/2011 визначив підґрунтя розмежування публічно-правових спорів між судами адміністративної та кримінальної юрисдикцій. У п. 4.2 цього Рішення Конституційний Суд України дійшов висновку, що до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Право на звернення до суду не є абсолютним, а здійснюється на підставах і в порядку, встановлених законом. Кожний із процесуальних кодексів встановлює обмеження щодо кола питань, які можуть бути вирішені в межах відповідних судових процедур, та осіб, котрі вправі ініціювати їх вирішення. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу та самі по собі не є порушенням прав на справедливий судовий розгляд та ефективний засіб юридичного захисту, гарантованих ст. 6, 13 Конвенції про захист прав особи і основоположних свобод.

Слід звернути увагу на постанову від 28 серпня 2019 року у справі №1540/5031/18, в якій Велика Палата Верховного Суду зазначила, що якщо спір виник у зв`язку з протиправною бездіяльністю посадових та службових осіб органів досудового розслідування та прокуратури щодо вчинення дій чи прийняття рішень в порядку, визначеному КПК України, у рамках кримінального провадження, тому перевірка правомірності таких діянь з огляду на положення пункту 2 частини другої статті 19 КАС України знаходиться поза межами юрисдикції адміністративного суду, адже їх оскарження має здійснюватися у порядку, встановленому КПК України.

Відповідно, якщо особа вчиняє правопорушення (кримінальне чи адміністративно-деліктне) і компетентні державні органи у зв`язку із цим втручаються в її приватне життя, обмежують чи позбавляють її свободи, застосовують заходи примусу чи інші механізми, які регламентовані правоохоронним нормами, то особа, до якої застосовані такі заходи чи обмеження, має право на доступ до суду.

Однак, правова природа такого доступу має інші мету та призначення. В окресленій ситуації така особа не проявляє власну вільну волю на звернення до суду за захистом свого порушеного права (крім апеляційного чи касаційного оскарження судового рішення), але попри це потребує суду для захисту свого права від переслідування держави, її компетентних органів, посадових осіб, якщо останні, з погляду особи, діють протиправно. Такий доступ є гарантією захисту особи від протиправних (незаконних чи свавільних) дій органів, які порушили її свободу чи певні права.

З огляду на викладене вбачається, що метою звернення ОСОБА_1 з даною апеляційною скаргою є надання адміністративним судом оцінки законності нарахування йому як колишньому голові правління ПАТ «НАК «Нафтогаз України» премії для пред`явлення відповідних доказів до суду кримінальної юрисдикції з подальшим наміром захисту в межах здійснюваного щодо нього кримінального провадження.

Втім, дослідження доказів у кримінальному провадженні та їх оцінка, а також висновки щодо окремих слідчих дій мають здійснюватись виключно в рамках відповідного кримінального провадження, що виключає можливість суду адміністративної юрисдикції надавати відповіді на поставлені скаржником питання.

При цьому, потрібно враховувати, що кримінальне провадження №42018000000001782 від 24.07.2018 було порушено ще до проведення ревізії ПАТ «НАК «Нафтогаз України» та до складення спірної вимоги від 20.02.2019, відтак зазначені документи є лише частиною доказів у такому кримінальному провадженні.

Таким чином, з огляду на вищевикладене, оскільки рішення місцевого адміністративного суду від 11.08.2021 не зачіпає прав, свобод, інтересів та (або) обов`язків ОСОБА_1 , то відповідно у суду не виникає правових підстав для застосування процесуальних наслідків, передбачених правовими нормами статті 323 КАС України.

У відповідності до п. 3 частини першої ст. 305 КАС України суд апеляційної інстанції закриває апеляційне провадження, якщо після відкриття апеляційного провадження за апеляційною скаргою, поданою особою з підстав вирішення судом питання про її права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, встановлено, що судовим рішенням питання про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки такої особи не вирішувалося.

Згідно вищевикладеним висновкам, вважаю, що апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 серпня 2021 року підлягало закриттю.

На підставі вищенаведеного, вважаю, що судом апеляційної інстанції не в повній мірі з`ясовано обставини, що мають значення для справи і порушено норми процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, внаслідок чого наявні відсутні для скасування рішення суду першої інстанції з ухваленням нової постанови про задоволення позовних вимог.

Суддя

Шостого апеляційного

адміністративного суду О.М. Оксененко