Постанова

від 10.10.2024 по справі 420/4537/19

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 жовтня 2024 року

м. Київ

справа № 420/4537/19

адміністративне провадження № К/9901/18755/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Бевзенка В.М., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Міністерства культури та інформаційної політики України на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2020 року (головуючий суддя Вербицька Н.В., судді: Джабурія О.В., Кравченко К.В.) у справі № 420/4537/19 за позовом ОСОБА_1 до Міністерства культури та інформаційної політики України про визнання протиправним та скасування наказу,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

31 липня 2019 року ОСОБА_1 (далі також позивачка) звернулася до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Міністерства культури України (далі також відповідач та/або Міністерство), у якому просила визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства культури і туризму України від 16 червня 2007 року № 662/0/16-07 в частині занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категорією місцевого значення житлового будинку за адресою розташування: місто Одеса, Воронцовський провулок (Краснофлотський) 5, як пам`ятки архітектури та містобудування (охоронний №-4-Од).

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2019 року у задоволенні позову відмовлено.

Ухвалою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2020 року замінено відповідача правонаступником - Міністерством культури та інформаційної політики України.

Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2020 рішення Одеського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2019 року скасовано та ухвалено постанову про задоволення позовних вимог ОСОБА_1 .

Визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства культури і туризму України від 16.06.2007 року № 662/0/16-07 в частині занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категорією місцевого значення житлового будинку за адресою розташування: АДРЕСА_1 , як пам`ятки архітектури та містобудування (охоронний №-4-Од).

30 липня 2020 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга відповідача, у якій скаржник просить скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2020 року та залишити в силі рішення Одеського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2019 року.

Ухвалою Верховного Суду від 09 вересня 2020 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.

30 вересня 2020 року від позивачки надійшов відзив на касаційну скаргу, у якій просить постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2020 року залишити без змін, а касаційну скаргу без задоволення.

Ухвалою Верховного Суду від 09 жовтня 2024 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).

IІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ

В обґрунтування вимог позову представник позивачки зазначав, що ОСОБА_1 та ОСОБА_2 на праві приватної власності володіють домоволодінням за адресою: АДРЕСА_1 . У зв`язку із необхідністю розірвання охоронного договору на пам`ятку культурної спадщини позивачка звернулась до Одеської обласної державної адміністрації із відповідною пропозицією, однак отримала відповідь про те, що домоволодіння за адресою: АДРЕСА_1 є об`єктом культурної спадщини та занесено як частина загального комплексу у складі об`єкта за адресою: АДРЕСА_1 до Державного реєстру нерухомих пам`яток України під охоронним номером 4-Од.

Підставою для включення відомостей про об`єкт культурної спадщини за адресою: АДРЕСА_1 до Державного реєстру нерухомих пам`яток України став наказ Міністерства культури і туризму України від 16 червня 2007 року № 662/0/16-07.

Представник позивачки вважає вказаний наказ протиправним, безпідставним та таким, що порушує законні права позивачки, а в обґрунтування такої позиції вказує, що:

по-перше, охоронний договір на пам`ятку культурної спадщини по провулку АДРЕСА_1 між Управлінням охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації та ОСОБА_2 , ОСОБА_3 від 05 жовтня 2005 року за № 05-10/А-1 не відповідає вимогам Порядку укладення охоронних договорів на пам`ятки культурної спадщини, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2001 року № 1768;

по-друге, внесення відомостей про об`єкт культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України має обов`язковою передумовою складання документації, що визначена Порядком визначення категорії пам`яток для занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2001 року № 1760 (далі також Порядок № 1760). Проте, на звернення позивачки до Міністерства їй було надано документацію, обсяг якої не відповідає встановленому Порядком переліку, що свідчить про фактичну відсутність необхідних для прийняття оскаржуваного наказу документів;

по-третє, оскаржуваний наказ жодним чином не визначає та не містить даних щодо багатоквартирного жилого будинку, який розташований в АДРЕСА_1 як об`єкта культурної спадщини, хоча будинок за адресою АДРЕСА_1 складають топографічно визначену сукупність, а отже є комплексом (ансамблем).

02 вересня 2019 року за вх. № 31204/19 від відповідача надійшов відзив на позовну заяву.

Відповідач заперечував проти заявлених позовних вимог з огляду на те, що фактично будівля, розташована за адресою: АДРЕСА_1 , належить до об`єктів культурної спадщини - житловий будинок, споруджений у 1824-1826 роках за проектом архітектора ОСОБА_4 - П-подібна двоповерхова будівля, що чільним фасадом виходить на червону лінію провулку Воронцовського та має адресу: АДРЕСА_1 , яка включає частину будівлі за поштовою адресою: Воронцовський 5-А та занесена до Реєстру (наказ Міністерства культури і туризму України від 16 червня 2007 року № 662/0/16-07, ох. № 4-Од).

На думку відповідача, покликання позивачки щодо необхідності реєстрації об`єкта культурної спадщини у якості комплексу спростовуються тим, що на момент прийняття наказу відповідач керувався Законом України «Про охорону культурної спадщини», а не положеннями Інструкції про порядок обліку, забезпечення збереження, утримання, використання і реставрації нерухомих пам`ятників історії та культури, затвердженої наказом Міністерства культури СРСР від 13.05.1986 № 203 (далі також Інструкція № 203);

по-друге, облікова документація у повному обсязі була затверджена на засіданні Експертної комісії згідно Порядку № 1760, а після цього відомості про об`єкт були внесені до Реєстру.

Отже, на думку відповідача, визначений законодавством порядок прийняття наказу дотримано.

Відповідач стверджує, що наведені позивачкою доводи не є підставою для вилучення відомостей щодо об`єкта з Реєстру, а вичерпний перелік таких підстав визначено статтею 15 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

09 вересня 2019 року за вх. № 32148/19 на заперечення доводів відповідача представником позивачки було подано відповідь на відзив, у якій останній наголосив, що адреса нерухомого майна є ідентифікатором об`єкта нерухомого майна, тому визначення в оскаржуваному наказі об`єкта за адресою АДРЕСА_1 не означає, що об`єкт за адресою АДРЕСА_1 також зареєстрований у реєстрі.

За твердженням представника позивачки, до переліку об`єктів культурної спадщини, які пропонуються до внесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, який є додатком до протоколу № 2/05 засідання Одеської обласної консультативної ради з питань охорони культурної спадщини від 16 березня 2005 року, внесено лише об`єкт за адресою провулок Воронцовський, 5.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено таке.

Постановою Ради Міністрів Української РСР від 06 липня 1979 року № 442 доповнено затверджений постановою Ради Міністрів РСР від 24 серпня 1963 року № 970 список пам`яток містобудування і архітектури Української РСР, що перебувають під охороною держави, а саме за охоронним номером пам`ятки 1458/3 занесено до списку пам`яток архітектури Української СРСР, що перебувають під охороною держави, жилий будинок за адресою: місто Одеса, Приморський бульвар 3.

На підставі постанови Ради Міністрів Української РСР від 06 липня 1979 року № 442, листа Ради Міністрів Української РСР від 30 квітня 1985 року № 39-1178/98, рішенням ІНФОРМАЦІЯ_1 від 17 квітня 1987 року № 167 (пункт 153 додаткового списку додатку до рішення) житловий будинок за адресою: АДРЕСА_1 , під охорону держави прийнятий як пам`ятка архітектури місцевого значення.

Багатоквартирний житловий будинок за адресою: АДРЕСА_1 , перебуває у комунальної власності на підставі рішення Воднотранспортної районної ради міста Одеси від 22 листопада 1948 року № 159 (копія листа комунального підприємства «Бюро технічної інвентаризації» Одеської міської ради від 16 травня 2019 року № 3324-26/9), що також підтверджується змістом розпорядження Одеського міського голови «Про передачу майна у повне господарське відання комунальним підприємствам «Дирекція єдиного замовника» від 28 січня 2003 року № 97-01р (пункт № 208 додатку № 25).

За змістом розпорядження Приморської районної адміністрації Одеської міської ради від 11 жовтня 2004 року № 3431 «Про затвердження технічного висновку та присвоєння двоповерховій будівлі - квартирам АДРЕСА_4 , АДРЕСА_5 , АДРЕСА_6 , АДРЕСА_7 , АДРЕСА_8 , АДРЕСА_9 та підвальному приміщенню по АДРЕСА_1 статусу домоволодіння» вирішено вважати двоповерхову будівлю загальною площею 454,1 кв.м. по АДРЕСА_1 самостійним домоволодінням. Присвоєно самостійному домоволодінню поштову адресу- АДРЕСА_1 .

27 жовтня 2004 року КП «Одеським міським бюро технічної інвентаризації та реєстрації об`єктів нерухомості» за ОСОБА_2 та ОСОБА_3 в рівних частках, на підставі свідоцтва про право власності від 19 жовтня 2004 року серії САА № 448981, зареєстровано право власності на нерухоме майно - домоволодіння за адресою АДРЕСА_1 (в цілому складається з одного жилого будинку, загальною площею 454,1 кв.м, жилою площею 206,2 кв.м, відображеного у технічному паспорті від 27.09.2004).

05 жовтня 2005 року за № 05-10/А-1 укладено охоронний договір на пам`ятку культурної спадщини по АДРЕСА_1 , між Управлінням охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації та ОСОБА_2 і ОСОБА_3 .

Договір укладений щодо охорони будівлі - пам`ятки (загальною площею 454.1 кв.м.) по АДРЕСА_1 , а саме, житловий будинок, споруджений у 1824-1826 роках, під охорону держави прийнятий рішенням Одеського облвиконкому від 17 квітня 1987 року № 167 як пам`ятка архітектури місцевого значення.

Наказом Міністерства культури і туризму України від 16 червня 2007 року № 662/0/16-07 (спірний наказ) занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категорією місцевого значення житловий будинок за адресою розташування: АДРЕСА_1 , як пам`ятка архітектури та містобудування (охоронний № 4-Од).

07 листопада 2017 року позивачка змінила ім`я з ОСОБА_3 на ОСОБА_1 .

08 квітня 2019 року ОСОБА_1 , ОСОБА_2 звернулися до Управління культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації з пропозицією щодо розірвання охоронного договору від 05 жовтня 2005 року за № 05-10/А-1 на пам`ятку культурної спадщини по провулку АДРЕСА_1 , укладеного між Управлінням охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації та ОСОБА_2 і ОСОБА_3 .

В якості підстав розірвання охоронного договору зазначили, що на момент звернення, відповідно до Закону України «Про охорону культурної спадщини» та інших нормативно-правових актів у сфері охорони культурної спадщини, жилий будинок, який розташований за адресою: АДРЕСА_1 , не є пам`яткою культурної спадщині.

Листом Управління культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації від 17 квітня 2019 року № КО-32/01-18/57 повідомлено, що Управління вважає вимогу розірвання охоронного договору безпідставною та зазначено, що П-подібна двоповерхова будівля, яка чільним фасадом виходить на червону лінію провулку Воронцовського та має адресу: АДРЕСА_1 , яка включає частину будівлі за поштовою адресою: АДРЕСА_1 занесена до Державного реєстру нерухомих пам`яток України під охоронним номером № 4-Од.

Вбачаючи у цьому порушення своїх прав, позивачка звернулась до Одеського окружного адміністративного суду із цим позовом.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції встановив, що облікова документація на об`єкт культурної спадщини за адресою АДРЕСА_1 затверджена на засіданні Експертної комісії з розгляду питань занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, оформлена протоколом № 2 від 17 травня 2006 року.

Судом першої інстанції акцентовано увагу на тому, що затвердження облікової документації на об`єкт за адресою АДРЕСА_1 здійснювала Експертна комісія у складі Міністерства шляхом складання висновку.

За позицією суду, наведені норми, чинного на момент досліджуваних правовідносин законодавства, пов`язують прийняття оскаржуваного наказу із фактом затвердження облікової документації.

З огляду на встановлені обставини, суд першої інстанції дійшов висновку, що об`єкт нерухомого майна за адресою провулок Воронцовський 5 та 5 А на момент прийняття оскарженого рішення та розгляду справи є тією самою будівлею, що існувала за адресою АДРЕСА_1 до присвоєння частині об`єкта нерухомості статусу домоволодіння та надання йому адреси провулок АДРЕСА_1 .

Водночас судом першої інстанції зауважено, що надання об`єкту нерухомості статусу пам`ятки архітектури місцевого значення відбулось тоді, коли архітектурно єдина будівля не мала дві адреси.

На думку суду, подальші зміни у праві власності на частину первинного об`єкту або надання цій частині нової адреси не мають наслідком позбавлення її статусу пам`ятки архітектури.

За позицією суду першої інстанції, беручи до уваги встановлені факти, до реєстру включено і відомості щодо будівлі за адресою АДРЕСА_1 , адже станом на 1987 рік ця будівля мала адресу АДРЕСА_1 .

Судом першої інстанції взято до уваги, що графічні матеріали, наявні у паспорті об`єкта культурної спадщини по адресі АДРЕСА_1 , також визначають лицьовий та два бічних флігеля.

Суд першої інстанції також констатував, що позовні вимоги не містять доказів порушення оскаржуваним наказом Міністерства прав ОСОБА_1 у сфері публічно-правових відносин, адже подання позову до адміністративного суду спричинено відмовою у розірванні охоронного договору та намаганням позивачки через скасування рішення суб`єкта владних повноважень припинити дію охоронного договору.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції погодився з позицією позивачки щодо порушення відповідачем пункту 3 Порядку № 1760, оскільки в обліковій документації об`єкта відсутні коротка історична довідка, акт технічного стану та довідка про майнову цінність об`єкта.

Також судом апеляційної інстанції встановлено, що з 11 жовтня 2004 року лицьовий флігель по АДРЕСА_1 та статус домоволодіння, яке складається в цілому з одного жилого будинку, власником якого є позивачі в рівних частках (реєстраційний номер об`єкта 8106589 від 27.10.2004 року), а лівобічний та правобічний флігелі мають стару адресу АДРЕСА_1 .

Судом апеляційної інстанції зауважено, що на момент складення облікової документації на АДРЕСА_1, як Міністерству культури України так і науково-методичній раді з охорони культурної спадщини достеменно було відомо, що адреса зазначеної пам`ятки архітектури зазнала змін, проте жодної інформації щодо провулку АДРЕСА_1 , ані оскаржуваний наказ від 16 червня 2007 року № 662/0/16-07, ані облікова документація не містять.

На думку суду апеляційної інстанції, надана облікова документація не відповідає вимогам наказу Міністерства культури і мистецтв України та Державного комітету України з будівництва та архітектури «Про затвердження форм облікової картки та паспорта об`єкта культурної спадщини» від 13 травня 2004 року № 295/104 та Методичним рекомендаціям щодо заповнення облікової картки та паспорту об`єкта культурної спадщини, схвалених наказом Державної служби охорони культурної спадщини від 03 червня 2004 року № 11, а саме зазначена неповна інформація про адресу, не заповнений охоронний № пам`ятки, відсутні відомості про сучасний стан об`єкта.

З огляду на зазначене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що в цьому випадку відбулось занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру без належним чином оформленої облікової документації, що суперечить приписам пункту 2 Порядку № 1760 та свідчить про незаконність оскаржуваного наказу.

Водночас суд апеляційної інстанції зазначив, що включення будинку за адресою АДРЕСА_1 до Реєстру як об`єкта культурної спадщини без належної облікової документації та без будь-яких відомостей щодо АДРЕСА_1 свідчить про порушення державою самостійно запроваджених процедур, наслідком чого стало безпідставне втручання у вільне розпорядження належного ОСОБА_1 та ОСОБА_2 на праві власності майна.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ

В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник зазначає, що на час виникнення спірних правовідносин, об`єкт за адресою АДРЕСА_1 є пам`яткою архітектури та містобудування місцевого значення.

З покликанням на пункт 3 розділу Х Прикінцевих положень Закону України «Про охорону культурної спадщини», зазначає, що об`єкти включені до списків (переліків) пам`яток історії та культури відповідно до Закону Української РСР «Про охорону і використання пам`яток історії та культури» визнаються пам`ятками відповідно до цього Закону.

Вважає, що об`єкт за адресою АДРЕСА_1 є пам`яткою архітектури та містобудування місцевого значення, у зв`язку з тим, що він був включений до списків (переліків) пам`яток історії та культури відповідно до Закону Української РСР «Про охорону і використання пам`яток історії та культури».

Скаржник наголошує, що підставою для скасування судом апеляційної інстанції спірного наказу стало те, що пам`ятка архітектури місцевого значення була занесена до Реєстру без повного пакету облікової документації.

Проте, на думку скаржника, включення пам`ятки архітектури місцевого значення до Реєстру без повного пакета облікової документації не є підставою для скасування спірного наказу, оскільки оскаржуваний наказ в цілому узгоджується з вимогами чинного законодавства і прийнятий відповідно до обставин, що склалися, тобто є правильним суті, окремі порушення встановленої процедури прийняття акта не можуть бути підставою для його скасування.

Акцентує увагу на тому, що на час внесення об`єкта до Реєстру, будинок було віднесено до пам`ятки архітектури місцевого значення.

У відзиві на касаційну скаргу позивачка зазначає, що рішення суду апеляційної інстанції ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Зауважує, що суд першої інстанції керувався нормами матеріального права, які не були чинні на час виникнення спірних правовідносин.

Вважає, що досліджений судом протокол 2/05 засідання обласної консультативної ради з питань охорони культурної спадщини управління охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації від 16 березня 2005 року не відповідає вимогам пункту 12 Порядку № 1760, оскільки критерії, зазначені у пунктах 10 і 11 цього Порядку, не зазначені.

Також зазначає, що висновки суду щодо затвердження облікової документації суперечать вимогам Порядку № 1760, наказу Міністерства культури і мистецтв України та Державного комітету України з будівництва та архітектури «Про затвердження форм облікової картки та паспорта об`єкта культурної спадщини» від 13 травня 2004 року № 295/104, оскільки цими нормативно-правими актами затвердження облікової документації не передбачено.

З покликанням на пункти 2, 3 Порядку № 1760 зазначає, що історична довідка, акт технічного стану, довідка про майнову цінність об`єкта культурної спадщини, не складалися, що є підставою для визнання наказу протиправним.

Позивачка наполягає на тому, що жилий будинок за адресою: АДРЕСА_1 є пам`яткою місцевого значення відповідно до Закону України «Про охорону культурної спадщини», яка має окрему адресу нерухомого майна відповідно до підпункту 3.1.2 пункту 3.1 розділу 3 Порядку ведення Реєстру прав власності на нерухоме майно, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 28 січня 2003 року № 7/5 та реєстраційний номер об`єкта 8106589 відповідно до Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».

Водночас вважає, що житловий будинок за адресою: АДРЕСА_6 , житловий будинок за адресою: АДРЕСА_1 , та житловий будинок за адресою: АДРЕСА_1 складають топографічно визначену сукупність поєднаних між собою об`єктів культурної спадщини та відповідно до частини першої статті 2 Закону України «Про охорону культурної спадщини» є комплексом (ансамблем).

Позивачка акцентує увагу на тому, що до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, який є публічно доступним, у 2007 році занесено об`єкт культурної спадщини, розташований за адресою: АДРЕСА_1 та відсутні відомості у Реєстрі щодо об`єкта культурної спадщини, розташованого за адресою: АДРЕСА_1 , у зв`язку з чим вважала, що цей будинок визнаний таким, що не підлягає занесенню до Реєстру та вона має конституційне право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю без обмежень, встановлених законодавством у сфері культурної спадщини.

Водночас зауважує, що будівля - пам`ятка по провулку АДРЕСА_1 була включена в конфігурацію будівлі - пам`ятки по провулку Воронцовський 5, про що свідчить зміст паспорту об`єкта культурної спадщини, розташованого за адресою: АДРЕСА_1 , складений 02 серпня 2005 року, та подані пропозиції Міністерству культури та туризму України для занесення до Реєстру об`єкта культурної спадщини.

Щодо облікової документації об`єкта культурної спадщини, розташованого за адресою: АДРЕСА_1 , позивачка зазначає таке:

форма облікової картки та паспорту не відповідає вимогам наказу Міністерства культури і мистецтв України та Державного комітету України з будівництва та архітектури та Державного комітету України з будівництва та архітектури «Про затвердження форм облікової картки та паспорта об`єкта культурної спадщини» від 13 травня 2004 року № 295/104;

зміст облікової картки та паспорту не відповідає Методичним рекомендаціям щодо заповнення облікової картки та паспорта об`єкта культурної спадщини, які затверджені наказом Державної служби охорони культурної спадщини від 03 червня 2004 року № 11;

відомості щодо складання короткої історичної довідки відсутні;

акт технічного стану, який передбачено додатком 12 Інструкції № 203, не складався;

відомості щодо складання довідки про майнові цінність об`єкта відповідно до Методики грошової оцінки пам`яток, затвердженої постановою КМУ від 16 вересня 2002 року № 1447, відсутні.

Акцентує увагу на тому, що відомості щодо облікової інформації об`єкта культурної спадщини, розташованого за адресою: АДРЕСА_1 , відсутні.

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 11 Конституції України Держава сприяє консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури, а також розвиткові етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності всіх корінних народів і національних меншин України.

За змістом частини четвертої, п`ятої статті 54 Основного Закону України культурна спадщина охороняється законом.

Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.

У пункту 72 постанови Верховного Суду від 24 жовтня 2023 року у справі № 826/15864/17 судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав зауважено, що збереження об`єктів культурної спадщини та їх охорона, яка полягає, у тому числі, у запобіганні їхньому руйнуванню або заподіянню шкоди, зокрема, у результаті здійснення несанкціонованої господарської діяльності, забезпеченні захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь, є одним із головних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України від 08 червня 2000 року № 1805-III «Про охорону культурної спадщини» (далі також Закон № 1805-III, у редакції на час виникнення спірних правовідносин).

В статті 1 Закону № 1805-III наведено визначення термінів, серед яких ті, що стосуються спірних правовідносин:

культурна спадщина - сукупність успадкованих людством від попередніх поколінь об`єктів культурної спадщини;

об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти, інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність;

пам`ятка - об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України;

охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини.

На підставі частини першої статті 3 Закону № 1805-III державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.

До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини належить, зокрема, центральний орган виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини.

Відповідно до Положення про Міністерство культури і туризму України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України постанови від 08 листопада 2006 року № 1566 «Про затвердження Положення про Міністерство культури і туризму України», на момент виникнення спірних правовідносин Міністерство культури і туризму України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Правонаступником Міністерства культури і туризму України стало Міністерство культури України, згодом - Міністерство культури, молоді та спорту України, а на час розгляду справи - Міністерством культури та інформаційної політики України.

Приписами статті 5 Закону № 1805-III визначені повноваження центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини, зокрема, реалізація державної політики з питань охорони культурної спадщини; ведення Державного реєстру нерухомих пам`яток України, здійснення координації та контролю за паспортизацією нерухомих об`єктів культурної спадщини; занесення об`єктів культурної спадщини місцевого значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та внесення змін до нього щодо пам`яток місцевого значення; забезпечення публікації Державного реєстру нерухомих пам`яток України та внесення до нього змін.

З наведеного вбачається, що саме до повноважень Мінкультури України віднесено питання занесення об`єктів культурної спадщини місцевого значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України щодо пам`яток місцевого значення.

Відповідно до статті 7 Закону № 1805-III для розгляду наукових рекомендацій та пропозицій щодо розроблення основних напрямів розвитку охорони культурної спадщини, обговорення найважливіших програм, проектів з питань охорони культурної спадщини центральний орган виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини, орган охорони культурної спадщини Ради міністрів Автономної Республіки Крим створюють науково-методичні ради з провідних учених і висококваліфікованих фахівців-практиків.

Склад науково-методичних рад і положення про них затверджуються відповідно центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини та органом охорони культурної спадщини Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Витрати на роботу цих рад здійснюються зазначеними органами охорони культурної спадщини.

Для погодженого вирішення питань щодо охорони культурної спадщини на територіях областей, міст Києва та Севастополя, інших населених пунктів органи охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій можуть створювати консультативні ради з провідних учених і висококваліфікованих фахівців-практиків.

Згідно із частиною першою статті 13 Закону № 1805-III об`єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності підлягають реєстрації шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України (далі - Реєстр) за категоріями національного та місцевого значення пам`ятки. Порядок визначення категорій пам`яток встановлюється Кабінетом Міністрів України. Із занесенням до Реєстру на об`єкт культурної спадщини, на всі його складові елементи поширюється правовий статус пам`ятки.

Пунктом «б» частини першої статті 14 Закону № 1805-III передбачено, що занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру та внесення змін до нього (вилучення з Реєстру, зміна категорії пам`ятки) провадяться відповідно до категорії пам`ятки - пам`ятки місцевого значення - рішенням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини за поданням відповідних органів охорони культурної спадщини або за поданням Українського товариства охорони пам`яток історії та культури, інших громадських організацій, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини, протягом одного місяця з дня одержання подання.

Порядок визначення категорій пам`яток для занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2001 року № 1760 (у редакції, яка діяла на момент прийняття оскаржуваного наказу).

За приписами пункту 1 Порядку № 1760, положення якого кореспондуються з приписами пункту «б» частини першої статті 14 Закону, об`єкти культурної спадщини заносяться до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за рішенням відповідного центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини - щодо об`єктів місцевого значення.

Відповідно пункту 2 Порядку № 1760 на кожний об`єкт культурної спадщини, що пропонується відповідним органом охорони культурної спадщини для занесення до Реєстру, складається облікова документація, яка підлягає постійному зберіганню в цьому органі.

Занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру без облікової документації не допускається.

За правилами пункту 3 Порядку № 1760 облікова документація на об`єкт культурної спадщини включає облікову картку, його паспорт, коротку історичну довідку, акт технічного стану, довідку про майнову цінність об`єкта.

Отже, зміст вищенаведених норм свідчить, що занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру допускається за наявності облікової інформації, яка складається з: 1) облікової картки; 2) паспорту; 3) короткої історичної довідки; 4) акту технічного стану; 5) довідки про майнову цінність об`єкта.

Положення пунктів 4-6, 9 Порядку № 1760 визначають, що облікова документація, що передбачає виконання роботи з метою виявлення, дослідження, фіксації об`єкта культурної спадщини, визначення його антропологічної, археологічної, естетичної, етнографічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності, складається органами охорони культурної спадщини Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, органами охорони культурної спадщини місцевого самоврядування згідно з їх компетенцією або уповноваженими ними установами та організаціями.

Облікова картка об`єкта культурної спадщини повинна містити його найменування, відомості про розташування, дату утворення, первісне призначення, характер сучасного використання, ступінь схоронності, тип і вид об`єкта, наявність науково-проектної документації, а також стислий опис, фото загального вигляду, план, охоронний номер об`єкта, дату і номер рішення, відповідно до якого об`єкт взято на облік.

Паспорт об`єкта культурної спадщини повинен містити: історичні дані про об`єкт, відомості про його сучасний стан, функціональне використання, роль у навколишньому середовищі, територію, а також про ландшафт, твори мистецтва, результати попередньої оцінки антропологічної, археологічної, естетичної, етнографічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності, про основні археологічні, іконографічні, архівні та бібліографічні матеріали, наявність науково-проектної документації, місце її зберігання та зони охорони. У паспорті зазначаються тип і вид об`єкта культурної спадщини, пропонована чи затверджена категорія пам`ятки, охоронний номер з посиланням на рішення, відповідно до якого пам`ятку взято на державний облік. До паспорта додаються матеріали фотофіксації, генеральний план з позначенням зон охорони, поповерхові плани, розрізи, креслення фасадів (у разі потреби).

Облікова картка і паспорт об`єкта складаються у чотирьох примірниках, один з яких передається до відповідного центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини, другий зберігається в органі охорони культурної спадщини Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласної чи Київської, Севастопольської міської держадміністрації, третій - в іншому уповноваженому органі охорони культурної спадщини, четвертий - в органі місцевого самоврядування.

У разі отримання додаткових даних про об`єкт до облікової картки і паспорта вносяться зміни (доповнення).

Відповідно до пункту 11 Порядку № 1760 об`єкти культурної спадщини місцевого значення повинні відповідати критерію автентичності, а також принаймні одному з таких критеріїв: вплинули на розвиток культури, архітектури, містобудування, мистецтва певного населеного пункту чи регіону; пов`язані з історичними подіями, віруваннями, життям і діяльністю видатних людей певного населеного пункту чи регіону; є творами відомих архітекторів або інших митців; є культурною спадщиною національної меншини чи регіональної етнічної групи.

Згідно пунктів 12-13 Порядку № 1760 відповідність кожного об`єкта культурної спадщини критеріям, зазначеним у пунктах 10 і 11 цього Порядку, оцінюється науковими (вченими) радами установ та організацій, діяльність яких пов`язана з охороною культурної спадщини.

За результатами оцінки оформляється протокол, де зазначається, яким саме критеріям відповідає кожен об`єкт культурної спадщини.

Протокол надсилається центральному органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини.

Після отримання протоколу, зазначеного у пункті 12, центральний орган виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини у п`ятиденний термін передає його разом з обліковою документацією на розгляд утвореної у цьому органі експертної комісії.

Склад експертної комісії затверджує керівник центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини. До складу ради входить не менш як три фахівці з науковим ступенем кандидата чи доктора наук з відповідної спеціальності.

Експертна комісія готує у п`ятиденний термін висновок щодо об`єкта культурної спадщини. Висновок підлягає затвердженню науково-методичною радою центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини.

Зазначений висновок є підставою для занесення пам`ятки до Реєстру.

Відтак, з огляду на зміст вищенаведених норм, висновок є підставою для занесення пам`ятки до Реєстру.

Судами встановлено, що спірний наказ було прийнято враховуючи висновки Експертної комісії з розгляду питань занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України (протокол № 2 від 17 травня 2006 року), а також рішення Науково - методичної ради з питань охорони культурної спадщини Міністерства культури і туризму України (протокол № 2 від 01 червня 2006 року).

Позивачка вважає, що досліджений судом протокол № 2/05 засідання обласної консультативної ради з питань охорони культурної спадщини управління охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації від 16 березня 2005 року не відповідає вимогам пункту 12 Порядку № 1760, оскільки критерії, зазначені у пунктах 10 і 11 цього Порядку, не зазначені.

Проте, у постанові від 21 серпня 2024 року у справі № 826/13401/15 за подібних правовідносин колегія суддів дійшла висновку, що формальні недоліки у процедурі розгляду питання про відповідність будівлі критеріям пам`ятки на засіданні Науково-методичної ради з охорони культурної спадщини Міністерства культури і туризму України (відсутність у протоколі посилань на конкретні критерії, визначені пунктом 11 Порядку, а загальний висновок про відповідність об`єкта) не є вирішальним і не може бути підставою для оцінки рішення як протиправного, оскільки це не узгоджується із конституційним обов`язком держави забезпечувати правову охорону культурної спадщини.

Колегія суддів не вбачає підстав для відступу від зазначеного висновку Верховного Суду.

Судом апеляційної інстанції з покликанням на лист Міністерства культури України від 10 травня 2019 року № 477/10-4/55-19 встановлено, що облікова документація на об`єкт культурної спадщини місто Одеса, Воронцовський провулок (Краснофлотський) 5 включає в себе: облікову картку та паспорт об`єкта (пам`ятки) культурної спадщини.

Водночас судом апеляційної інстанції зауважено, що в обліковій документації об`єкта відсутні коротка історична довідка, акт технічного стану та довідка про майнову цінність об`єкта, що є порушенням пункту 3 Порядку № 1760.

В свою чергу судами попередніх інстанцій встановлено, що на час внесення об`єкта до Реєстру, будинок уже мав статус пам`ятки архітектури місцевого значення.

Так, згідно пункту 3 розділу Х Прикінцеві Положення Закону № 1805-III об`єкти, включені до списків (переліків) пам`яток історії та культури відповідно до Закону Української РСР «Про охорону і використання пам`яток історії та культури», визнаються пам`ятками відповідно до цього Закону.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що Постановою Ради Міністрів Української РСР від 06 липня 1979 року № 442 доповнено затверджений постановою Ради Міністрів РСР від 24 серпня 1963 року № 970 список пам`яток містобудування і архітектури Української РСР, що перебувають під охороною держави, а саме, за охоронним номером пам`ятки 1458/3 занесено до списку пам`яток архітектури Української СРСР, що перебувають під охороною держави, жилий будинок за адресою: місто Одеса, Приморський бульвар 3.

Відповідно до постанови Ради Міністрів Української РСР від 06 липня 1979 року №442, листа Ради Міністрів Української РСР від 30 квітня 1985 року № 39-1178/98 рішенням Одеського Облвиконкому від 17 квітня 1987 року № 167 (пункт 153 додаткового списку додатку до рішення) житловий будинок за адресою: АДРЕСА_1 , під охорону держави прийнятий як пам`ятка архітектури місцевого значення.

За такого правого регулювання, приймаючи до уваги, що житловий будинок за адресою: АДРЕСА_1 включений до списку (переліку) пам`яток історії та культури відповідно до Закону Української РСР «Про охорону і використання пам`яток історії та культури», такий визнається пам`яткою відповідно до цього Закону.

Отже, на час внесення об`єкта до Реєстру, зазначений будинок вже вважався пам`яткою архітектури місцевого значення.

Тому, за встановлених в межах цієї справи обставин, включення пам`ятки архітектури місцевого значення до Реєстру без повного пакета облікової документації не є підставою для скасування спірного наказу.

Що стосується факту наявності у реєстрі відомостей щодо об`єкту нерухомості за адресою: АДРЕСА_1 , то суд зазначає наступне.

Позивачка вважає, що оскаржуваним наказом включено до реєстру відомості стосовно лише об`єкта по провулку Воронцовському 5.

Проте, згідно із встановленими судом першої інстанції обставинами, об`єкт нерухомого майна за адресою: провулок Воронцовський 5 та 5 А на момент розгляду справи є тією самою будівлею, що існувала за адресою: провулок Воронцовський 5 до присвоєння двоповерховий будівлі та підвальному приміщенню за цією ж адресою статусу домоволодіння та надання йому адреси провулок АДРЕСА_1 .

Як встановлено судом першої інстанції, рішенням ІНФОРМАЦІЯ_1 від 17 квітня 1987 року № 167 (пункт 153 додаткового списку додатку до рішення) житловий будинок за адресою: АДРЕСА_1 , під охорону держави прийнятий як пам`ятка архітектури місцевого значення. Отже, надання об`єкту нерухомості статусу пам`ятки архітектури місцевого значення відбулось тоді, коли архітектурно єдина будівля не мала дві адреси.

Також, на підставі інформації, зазначеній в оскарженому наказі, судом першої інстанції встановлено, що до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категорією місцевого значення за пунктом 4 Додатку 2 до наказу Міністерства культури та туризму України від 16 червня 2007 року № 662/0/16-07 включено об`єкт за адресою АДРЕСА_1 , який взятий під охорону рішенням ІНФОРМАЦІЯ_1 від 17 квітня 1987 року № 167.

На підставі наведених обставин, суд першої інстанції цілком слушно дійшов висновку, що до реєстру також включено відомості щодо будівлі за адресою: АДРЕСА_1 , адже станом на 1987 рік ця будівля мала адресу АДРЕСА_1 .

Водночас, за висновками суду першої інстанції, графічні матеріали, наявні у паспорті об`єкта культурної спадщини за адресою: АДРЕСА_1 , визначають лицьовий та два бічних флігеля.

На підставі наведених доказів, судом першої інстанції правильно критично оцінено твердження позивачки стосовно того, що оскаржуваним наказом не включено до Реєстру як об`єкт культурної спадщини будівля за адресою: АДРЕСА_1 .

За такого правового регулювання та встановлених обставин, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції, що зміни у праві власності на частину первинного об`єкту та надання цій частині будівлі нової адреси не мають наслідком позбавлення її статусу пам`ятки архітектури.

Водночас Верховний Суд не погоджується з позицією суду апеляційної інстанції про те, що недотримання процедури прийняття спірного наказу призвело до безпідставного втручання у вільне розпорядження належного ОСОБА_1 та ОСОБА_2 на праві власності майна, оскільки такі були обізнані про статус будівлі -пам`ятки (житловий будинок, споруджений у 1824-1826 роках, під охорону держави прийнятий рішенням Одеського облвиконкому від 17 квітня 1987 року за № 167 як пам`ятка архітектури місцевого значення), укладаючи охоронний договір на пам`ятку культурної спадщини від 05 жовтня 2005 року № 05-10/А-1 та відповідно погоджувались із таким статусом об`єкта та із пов`язаними з цим наслідками.

Верховний Суд наголошує, що до його повноважень не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

Згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

За такого правого регулювання та встановлених обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позову ОСОБА_1 про скасування наказу від 06 червня 2017 року № 662/0/16-07.

Колегія суддів зазначає, що суд першої інстанції дійшов вірних висновків про відмову у задоволенні позову, проте застосував нормативно - правові акти, що регулюють спірні правовідносини, в редакції, яка не набрала чинності на час виникнення спірних правовідносин. В свою чергу суд апеляційної інстанції дійшов помилкових висновків про наявність підстав для задоволення позову.

Згідно із положеннями статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

Керуючись статтями 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Міністерства культури та інформаційної політики України задовольнити частково.

Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2020 року у справі № 420/4537/19 скасувати.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2019 року у справі № 420/4537/19 змінити, виклавши мотивувальну частину в редакції цієї постанови.

В решті рішення Одеського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2019 року у справі № 420/4537/19 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття і не оскаржується.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

В. М. Бевзенко

В. М. Шарапа