Постанова

від 15.10.2024 по справі 280/5887/23

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

15 жовтня 2024 року м. Дніпросправа № 280/5887/23Суддя І інстанції Стрельнікова Н.В.

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Чепурнова Д.В. (доповідач),

суддів: Коршуна А.О., Сафронової С.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Дніпрі апеляційні скарги Управління з питань земельних відносин Запорізької міської ради та Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області

на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 16 травня 2024 року у справі за адміністративним позовом Управління з питань земельних відносин Запорізької міської ради до Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області, третя особа Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області про визнання протиправною та скасування,-

ВСТАНОВИВ:

Управління з питань земельних відносин Запорізької міської ради звернулося з вищезазначеним адміністративним позовом до суду в якому просило визнати протиправною та скасувати вимогу визнати протиправною та скасувати вимогу «щодо усунення порушень» Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області від 24.04.2023 №040807-15/1356-2023.

В обґрунтування позову посилається на те, що Держаудитслужбою були зроблені не вірні (хибні) висновки, які не ґрунтуються на нормах права та не узгоджуються з чинним законодавством України через те, що не в повній мірі були досліджені межі та обсяг повноважень органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб та не розмежовані види актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування на нормативно-правові акти (рішення про затвердження нормативної грошової оцінки земельних ділянок (далі - НГО), про встановлення місцевих податків тощо) та акти індивідуальної дії (рішення про передачу земельних ділянок, рішення про поновлення договорів тощо). Також відділом управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області не було достатньо досліджено/вивчено особливість регулювання правовідносин, що виникають у сфері справляння податків і зборів, а також не в повній мірі досліджені положення спеціальних законів, які регулюють відносини, пов`язані з набуттям (оформленням) прав користування (оренди) на земельні ділянки, а також не в повній мірі досліджені правові засади проведення оцінки земель. Крім того, Держаудитслужбою перевищені повноваження контрольних функцій, які не належать Держадитслужбі, зокрема, в частині здійснення контролю в сфері справляння податків (щодо об`єкту податку), а також порушений порядок/механізм проведення інспектування передбачений Порядком 550.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 16 травня 2024 року позовні вимоги було задоволено частково.

Визнано протиправними та скасовано пункти 1, 2 та 3 вимоги Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області «Про усунення виявлених порушень» №040807-15/1356-2023 від 24 квітня 2023 року.

У задоволенні решти позовних вимог було відмовлено.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції Управління з питань земельних відносин Запорізької міської ради подало апеляційну скаргу в якій просить рішення суду першої інстанції скасувати в частині відмовлених позовних вимог та прийняти нове рішення яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі. Апеляційна скарга мотивована тим, що фінансування незалежного суб`єкта експертної діяльності Полтавського науково-дослідного експертно-криміналістичного центру Міністерства внутрішніх справ України з метою проведення «контрольних» експертних досліджень - було виконання рішення Запорізької міської ради « 26 від 25.03.2020 року «про внесення змін до рішення міської ради № 49 від 18.12.2019 року «Про бюджет міста на 2020 рік» Контролюючому органу було надано інформацію, відповідно до якої оціночно-земельне експертне дослідження, було проведене, у зв`язку з відкриттям кримінальних проваджень, що здійснюються відносно посадових осіб місцевого самоврядування. Тобто в даному випадку ,експертне дослідження було проведено виконавчим органом ради на виконання своїх повноважень та з метою забезпечення законності діяльності органів ради. Зазначає, що п. 4 вимоги, що оскаржується, є неконкретизованим та незрозумілим, оскільки цим пунктом вимагається відшкодувати невстановлену шкоду з невідомих йому» осіб, незрозуміло яким чином, але в «порядку Кодексу Законів про працю». При цьому з вимоги неможливо з`ясувати про яких осіб іде мова, - або про посадових осіб Управління в результаті дій яких виконавчий орган нібито вийшло поза свої функції, або депутатів, які прийняли рішення про це. Спонукання Управління самостійно визначити перелік осіб,які саме допустили порушення та які заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, у свою чергу може призвести до нового можливого порушення Управлінням чинного законодавства.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області також подало апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права просило скасувати рішення суду першої інстанції в частині задоволених позовних вимог та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовні вимог в повному обсязі. Вказує на те, що метою проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Управління ЗВ ЗМР за період з 01.09.2020 по 30.09.2022 року є фіксація порушень чинного законодавства, що призвели до втрат, при цьому посилається на висновки Великої Палати Верховного Суду, що викладені у постановах від 23 травня 2018 року у справі 629/4628/16-ц, від 20 листопада 2018 року у справі № 922/3412/17, від 04 грудня 2019 року у справі 917/1739/17, та висновки, викладені у постановах Касаційного цивільного осуду у складі Верховного Суду від 02 червня 2021 року у справі 201/2956/19, від 27 липня 2022 року у справі 644/3932/18-ц, від 29 березня 2023 року у справі 643/8385/21, від 18 жовтня 2023 року у справі 639/6422/21. Зазначає, що у цих категоріях справ недоотримана орендна плата за землю органом місцевого самоврядування відноситься до збитків, розрахунок яких здійснюється органом місцевого самоврядування та стягнення здійснюється за позовом органу місцевого самоврядування. При цьому, органами місцевого самоврядування у цих категоріях справ обґрунтування позовних вимог здійснюється із посиланням на норми Податкового кодексу України та Земельного кодексу України. Вказує, що орендна плата за землю досліджена в ході ревізії є частиною доходів загального фонду бюджету м. Запоріжжя, проведення ревізії Управління ЗВ ЗМР та визначення порушень чинного законодавства, які призвели до збитків бюджету м. Запоріжжя, зазначені у вимозі, здійснені Управлінням у межах повноважень органів державного фінансового контролю визначених Законом № 2939 та у спосіб визначений законодавством. Вказує також , що вимога контролюючого органу в частині порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, є обов`язковою до виконання лише у частині, яка не передбачає можливості примусового стягнення сум завданих збитків, відшкодування яких здійснюється через суд або у добровільному порядку. Тому така вимога в частині, де зазначено конкретні суми збитків, не є рішенням, що безпосередньо породжує права та/чи обов`язки підприємства, що були об`єктом перевірки. Встановлені ревізією порушення, вказані у пунктах1-4 описової частини вимоги призвели до неотримання грошових коштів на загальну суму 57933973,76 грн. (п.1-3 вимоги), що призвело до збитків бюджету м. Запоріжжя на відповідну суму та взято бюджетне зобов`язання по оплаті послуг та здійснено платежі (проведено видатки) за послуги, не пов`язані з виконанням Управлінням ЗВ ЗМР своїх функцій на суму 91 416,00 гривень, що завдало збитків загальному фонду місцевого бюджету м. Запоріжжя на відповідну суму.

У письмовому відзиві на апеляційну скаргу Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області не погоджується з доводами відповідача викладеними у апеляційній скарзі.

Колегія суддів апеляційного адміністративного суду, перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційних скарг і заявлених позовних вимог, вважає, що апеляційні скарги та Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області задоволенню не підлягають з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що Відповідачем, відповідно до п. 3.2.5.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на І квартал 2023 року, на підставі направлень на проведення ревізії від 05.02.2021 №№ 78-79, ревізійною групою під керівництвом заступника начальника відділу Управління Дмитра Агєєва, проведена планова ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності Управління ЗВ ЗМР за період з 01.09.2020 по 30.09.2022.

Ревізію проведено з 14.02.2023 по 10.03.2023, у відповідності до питань програми ревізії (зі змінами), з відома начальника Управління ЗВ ЗМР Юлії Сколибог, та у присутності працівників Управління ЗВ ЗМР.

Результати ревізії викладено в акті ревізії від 17.03.2023 № 040807-20/1 (далі - акт ревізії), який підписано посадовими особами Управління ЗВ ЗМР із запереченнями, на які Управлінням надано висновок від 18.04.20203.

Відповідачем, на підставі пункту 1 частини першої статті 8, пункту 7 статті 10, частини другої статті 15 Закону № 2939, підпункту 9 пункту 4, підпункту 16 пункту 6 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43, п.46, 49-50, 52 Порядку № 550, пп.14 п.6 Положення про управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області, затвердженого наказом Східного офісу Держаудитслужби від 29.08.2016 №3, направлено вимогу Управління ЗВ ЗМР від 24.04.2023 № 040807-15/1356-2023 «Про усунення виявлених порушень», у якій зазначено наступні встановлені ревізією Управління ЗВ ЗМР порушення законодавства:

1.В порушення п. 13 договорів оренди землі від 21.03.2018 №№ 201802000100054-201802000100064, від 17.04.2018 № 201802000100078, від 05.06.2019 № 201905000100095, ч. 1 та ч. 2 ст. 193 Господарського кодексу України від 16.01.2003 №436-1V (далі ГКУ), ст,629 Цивільного кодексу України від 16.01.2003 № 435-ІУ (далі ЦКУ), абз.1 п. 286.1 ст. 286 Податкового кодексу України від 02.12.2010 № 2755-УІ (далі - ПКУ), п.п 288.5.1 п. 288.5 ст. 288 ПКУ, абз.1 гі, 289.1 ст. 289 ПКУ, п. 2.1 Рішень Запорізької міської ради від 07.02.2018 №№ 23/4-23/14; від 25.10.2017 № 60/68; від 24.04.2019 №62/66, Додатку 1 «Коефіцієнти, які характеризують функціональне використання земельної ділянки (Кф)» до Порядку нормативної грошової оцінки земель населених пунктів, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25.11.2016 № 489, орендна плата у вказаних договорах оренди землі розрахована на підставі заниженого розміру нормативної грошової оцінки землі, оскільки при її формуванні застосований Коефіцієнт функціонального призначення земель, який не відповідав (його значення було занижене) виду цільового призначення земель, визначеного умовами договорів оренди землі, рішеннями Запорізької міської ради щодо поновлення договорів оренди землі.

Вказане порушення виникло внаслідок того, що орендарями не отримано Витяги з технічної документації щодо нормативної грошової оцінки земель протягом чотиримісячного терміну після прийняття Запорізькою міською радою рішень щодо оренди землі та через відсутність належного контролю з боку посадових осіб Управління ЗВ ЗМР під час візування проектів договорів, що подавалися на підпис міському голові м. Запоріжжя.

Вказані порушення призвели до недоотримання орендної плати за землю за 13 договорами оренди землі протягом періоду з 01.09.2020 по 30.09.2022 на загальну суму 42 771 514,10 гри, в тому числі за вересень-грудень 2020 року - 6 588 400,96 грн; за 2021 рік - 19 762 875,92 грн, за 9 місяців 2022 року - 16 420 237,22 грн), в тому числі по орендарях: ПАТ «Запоріжсталь» - 33 874 206,82 грн, ТОВ «ФІН-ІНВЕСТ» - 8 766 538,12 грн, ТОВ «Запорізький титано-магнієвий комбінат» 130 769,14 тис. гривень.

2.В порушення п.п 288.5.1 п. 288.5 ст. 288 ПКУ, ч. 1 та ч. 2 ст. 193 ГКУ, ст.629 ЦКУ, п.п. 2.10.4 розділу «Механізм справляння та порядок сплати» Додатку 1 до Рішення Запорізької міської ради від 30.06.2015 № 6 «Про встановлення податку на майно (в частині плати за землю)», п.п 3.2 Додатку до рішення Запорізької міської ради від 28.11.2018 №26 «Розміри орендної плати за використання земельних ділянок, які перебувають у державній або комунальній власності (у відсотках від їх нормативної грошової оцінки)», п. 34.17 договору оренди землі від 27.07.2021 № 20210700010073, укладеному з ПАТ «Мотор Січ», внаслідок визначення ставки орендної плати у розмірі 0,1% замість 3% від нормативної грошової оцінки землі, загальним фондом бюджету м. Запоріжжя недоотримано орендної плати за землю на загальну суму 7 581 229,83 грн (в тому числі за період з 04.08.2021 по 31.12.2021 на суму 2 504 582,04 грн, за період з 01.01.2022 по 30.09.2022 - 5 076 647,80 грн).

3.В порушення абз.1 п. 286.1 ст. 286 ПКУ, п.п 288.5.1 гі. 288.5 ст. 288 ПКУ, абз.1 п. 289.1 ст. 289 ПКУ, п. 2.1 Рішень Запорізької міської ради від 24.04.2019 №№ 62/30-62/33; від 28.03.2018 № 73/63, від 30.10.2019 №37/69, від 30.10.2019 № 37/70, від 26.09.2018 №35/31, від 26.02.2020 № 69/38, від 25.03.2020 № 51/48, від 26.08.2020 №111/1, внаслідок того що 7 орендарями по 13 земельним ділянкам, при наявності Витягів із технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки, протягом чотиримісячного терміну після прийняття Запорізькою міською радою рішень щодо укладання договорів оренди землі, як передбачено відповідними рішеннями, не укладено договори оренди землі, загальним фондом бюджету м. Запоріжжя недоотримано орендної плати за землю протягом 2019-2021 років на загальну суму 1 3 29 806,40 грн (ПрАТ «Запорізький автомобілебудівний завод» - 163 677,00 грн, ТОВ «СТАРТ БІЗНЕС-ПЛЮС» - 378 075,47 грн; ЗАТ «ІММЕДЕКС ХОЛДИНГ» - 205 331,45 грн, ПАТ «Запоріжжяобленерго» - 134 208,99 грн; ТОВ «Діловий центр Арсенал» та ТОВ «Арсенал холдинг» - 169 546,15 грн, ПАТ «Мотор Січ» - 78 967,34 грн).

4.В порушення абз. 2 п. 20 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228, у 2020-2021 роках Управлінням ЗВ ЗМР взято бюджетне зобов`язання по оплаті послуг з оціночно-земельного експертного дослідження та здійснено платежі (проведено видатки) за послуги, не пов`язані з виконанням Управлінням ЗВ ЗМР своїх функцій у сумі 91 416,00 гривень.

На підставі наведеного, вимогою відповідача від 24.04.2023 № 040807-15/1356-2023 «Про усунення виявлених порушень» Управління ЗВ ЗМР зобов`язано:

1.Отримати Витяги з технічної документації щодо нормативної грошової оцінки землі за договорами оренди землі від 21.03.2018 №№ 201802000100054¬201802000100064, від 17.04.2018 № 201802000100078, від 05.06.2019 № 201905000100095, укладеним з ПАТ «Запоріжсталь», ТОВ «ФІН-ІНВЕСТ», ТОВ «Запорізький титано-магнієвий комбінат».

2.Забезпечити внесення в установленому порядку змін до договорів оренди землі (в тому числі шляхом підготовки проектів змін та надання їх на підпис сторонам договорів) в частині перегляду розміру орендної плати та її сплати, а саме:

2.1 за договорами від 21.03.2018 №№ 201802000100054-201802000100064, від 17.04.2018 № 201802000100078, від 05.06.2019 № 201905000100095, укладеними з ПАТ «Запоріжсталь», ТОВ «ФІН-ІНВЕСТ», ТОВ «Запорізький титано-магнієвий комбінат» - з дати поновлення або продовження договорів;

2.2за договором від 27.07.2021 № 20210700010073, укладеним з ПАТ «Мотор Січ»-з 04.08.2021;

2.3за договорами від 18.11.2020 №№ 202003000100325 - 202003000100329, від 22.06.2021 №№ 202107000100054- 202107000100055, від 01.12.2021 № 202105000100118, від 15.09.2020 № 202004000100270, від 01.09.2021 № 202105000100091, від 13.10.2020 № 202007000100303-202007000100304, від 27.07.2021 № № 20210700010073, укладеним з ПрАТ «Запорізький автомобілебудівний завод», ТОВ «СТАРТ БІЗНЕС-ПЛЮС», ЗАТ «ІММЕДЕКС ХОЛДИНГ», ПАТ «Запоріжжяобленерго», ТОВ «Діловий центр Арсенал» та ТОВ «Арсенал холдинг», ПАТ «Мотор Січ» - відповідно до термінів укладання договорів, визначених рішеннями Запорізької міської ради від 24.04.2019 №№ 62/30-62/33; від 28.03.2018 № 73/63, від 30.10.2019 №37/69, від 30.10.2019 № 37/70, від 26.09.2018 №35/31, від 26.02.2020 № 69/38, від 25.03.2020 № 51/48, від 26.08.2020 №111/1 (з урахуванням отримання Витягів з технічної документації щодо нормативної грошової оцінки землі).

3.У разі відмови орендарів укласти зміни до договорів оренди в частині перегляду розміру орендної плати та її сплати із врахуванням строків поновлення/ зміни ставок орендної плати/термінів укладання договорів, визначених рішеннями Запорізької міської ради, провести претензійно-позовну роботу, спрямовану на укладання відповідних змін та на стягнення недоотриманої орендної плати до бюджету м. Запоріжжя.

4.Розглянути питання відшкодування шкоди (збитків) з осіб, які допустили порушення щодо здійснення видатків, не пов`язаних з виконанням Управлінням ЗВ ЗМР своїх функцій відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України.

Не погоджуючись з зазначеною вимогою та встановленими порушеннями позивач звернувся до суду з відповідним позовом.

Правові та організаційні засади здійснення фінансового контролю в Україні визначені Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».

Відповідно до статті 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року № 2939-XII, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі Закон № 2939-XII), здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі орган державного фінансового контролю).

Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі Положення № 43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Крім того, підпунктом 3 пункту 4 Положення № 43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

Згідно з пунктом 7 Положення № 43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Пунктом 2 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі Порядок № 550), визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Пунктами 4, 5 Порядку № 550 передбачено, що планові та позапланові виїзні ревізії проводяться контролюючими органами відповідно до Закону та цього Порядку.

Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів контрольно-ревізійної роботи, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії за наявності підстав, визначених Законом.

За приписами частини першої статті 4 Закону № 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

В силу пункту 6 Положення № 43 Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Вказані положення кореспондуються з пунктами 7 та 10 статті 10 Закону № 2939-XII, за приписами яких органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

У частині другій статті 15 Закону № 2939-XII закріплено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Згідно з пунктом 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Спірна вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якому вона адресована.

За приписами статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір. У пункті 1 резолютивної частини Рішення від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України висловив позицію, що «конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом».

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. У цій постанові Велика Палата Верховного Суду вказала, що такий висновок був сформульований Верховним Судом України у постанові від 23 лютого 2016 року по справі № 818/1857/14, і Велика Палата Верховного Суду не знайшла підстав для відступу від цієї позиції.

Аналогічна правова позиція також підтримана і Верховним Судом, зокрема у постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17, у якій за наслідками проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), сформульовано позицію, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

У постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17 Верховний Суд зазначив, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

Обґрунтованість, в силу статті 2 КАС України, є однією з обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.

Верховний Суд у постановах від 20 лютого 2018 року та від 08 травня 2018 року у справах № 822/2087/17 та № 826/3350/17 відповідно зазначив, що висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що «законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов`язки для підконтрольної установи.

З проведеного вище аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), висновується, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII, з чим кореспондується пункт 50 Порядку № 550, жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.

За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.

Таку ж саму правову позицію Верховний Суд застосував, зокрема у постановах від 12 травня 2022 року у справі № 620/4169/20, від 22 жовтня 2020 року у справі № 820/3089/17, від 31 травня 2021 року у справі № 826/18686/16, від 31 серпня 2021 року у справі № 160/5323/20, від 02 листопада 2021 року у справі № 420/6808/19.

У справі ж, що розглядається, зміст спірної вимоги, яка, як встановлено вище, є індивідуально-правовим актом, а відтак породжує права і обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, полягає в тому, щоб забезпечити відшкодування бюджетних коштів, встановлених контролюючим органом.

Також колегія суддів зазначає, що збитки (їх обчислення та розмір) є кінцевим результатом, а тому першочергово слід надавати оцінку обставинам справи щодо проведення перевірки та доведеності наявності порушень.

Виходячи з викладеного колегія суддів вважає безпідставними посилання контролюючого органу в апеляційній скарзі на доводи про те, що вимога в частині, де зазначено конкретні суми збитків, не є рішенням, що безпосередньо породжує права та/чи обов`язки підприємства, що були об`єктом перевірки.

Задовольняючи частково позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що у Держаудитслужби відсутні повноваження щодо перевірки достовірності, повноти нарахування та сплати податків і зборів, а тому встановлюючи відповідні порушення та приймаючи у зв`язку з цим пункти 1-3 спірної вимоги відповідач діяв всупереч встановленим ч.2 ст.2 КАСУ критеріям правомірності дій суб`єкта владних повноважень.

Колегія суддів апеляційного суду погоджується з такими висновками суду першої інстанції виходячи з наступного.

Так позивач в обґрунтування доводів щодо протиправності висновків викладених в акті перевірки, зокрема зазначає про те, що Держаудитслужба в порушення Порядку 550 та в супереч вимог ст. 19 Конституції України, ст.ст. 191, 41 ПКУ продовжила вжиття заходів щодо питань, які не належать до компетенції органу державного фінансового контролю, а саме, щодо земельних ділянок комунальної власності, як об`єктів оподаткування (ст. 22, п. 270.1.2 ПКУ) та нормативної грошової оцінки землі, як бази оподаткування (ст.ст. 23, 271, 289 ПКУ). Також позивач зазначає про те, що ревізією охоплені ті ж питання, які розглядались та містились в Акті ревізії 2021 року (включають ті ж об`єкти та суб`єкти), однак за результатами попередньої ревізії, станом на теперішній час, від податкових органів не надходила будь-яка інформація щодо наявності порушень податкового законодавства та вжиття відповідних заходів на їх усунення.

При цьому Держаудитслужба зазначає, що відповідно до наданих повноважень, для прийняття відповідних рішень та вжиття належних заходів, матеріали вказаного заходу контролю, були направлені на адресу ГУ ДПС у Запорізькій області, як то передбачено п.47 Порядку № 550 та п. 4 Порядку взаємного інформування органів державної контрольно-ревізійної служби України та органів державної податкової служби України про факти фінансових порушень та вжиті заходи, затвердженого спільним наказом Головного контрольно-ревізійного управління України та Державної податкової адміністрації України від 22.12.2001 № 143/514.

При цьому, згідно зворотної інформації ГУ ДПС у Запорізькій області (лист від 25.05.2023 №20535/6/08-01-04-01-09), за фактом, встановлених ревізією порушень, які призвели до заниження податкових зобов`язань по орендній платі за землю, ГУ ДПС у Запорізькій області, в рамках діючого законодавства, направлені листи до зазначених Управлінням Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області підприємств з пропозиціями звернутись до Управління з питань земельних відносин Запорізької міської ради для укладання додаткових угод до зазначених договорів оренди та пропонуванням надання уточнюючих податкових декларацій на збільшення податкових зобов`язань по орендній платі за землю, а саме:

ПАТ «Запоріжсталь» (код СДРПОУ 00191230) - лист від 19.05.2023 №19393/6/08-01-04-10. З метою приведення до діючого законодавства розміру орендної плати, запропоновано звернутись до Управління земельних відносин ЗМР щодо укладання додаткових угод до діючих договорів оренди, та добровільно збільшити податкові зобов`язання по орендній платі за землю з 21.03.2018 по теперішній час;

ТОВ «Запорізький титано-магнієвий комбінат» (код СДРГІОУ 38983006) - лист від 23.05.2023 №19909/6/08-01-04-09. З метою приведення до діючого законодавства розміру орендної плати, запропоновано звернутись до Управління земельних відносин ЗМР щодо укладання додаткової угоди до діючого договору оренди, та добровільно збільшити податкові зобов`язання по орендній платі за землю з 17.04.2018 по теперішній час;

ТОВ «Фін-Інвест» (код СДРПОУ 32169437) - лист від 23.05.2023 №19908/6/08-01-04-09. З метою приведення до діючого законодавства розміру орендної плати, запропоновано звернутись до Управління земельних відносин ЗМР щодо укладання додаткової угоди до діючого договору оренди, та добровільно збільшити податкові зобов`язання по орендній платі за землю з 05.06.2019 по теперішній час;

АТ «Мотор Січ» (код ЄДРПОУ 14307794) - лист від 25.05.2023 №20534/6/08-01-04-09. З метою приведення до діючого законодавства розміру орендної плати, запропоновано звернутись до Управління земельних відносин ЗМР щодо укладання додаткової угоди до діючого договору оренди, та добровільно збільшити податкові зобов`язання по орендній платі за землю з 04.08.2021 по теперішній час.

Також, Головним управлінням ДПС у Запорізькій області надіслані запити 7 орендарям (СГД - юридичним особам), які всупереч п.2.1 Рішень Запорізької міської ради щодо укладання договорів оренди, несвоєчасно укладали договори оренди землі та несвоєчасно здійснювали державну реєстрацію права користування земельними ділянками.

Крім того, матеріали ревізії до ст.сг. 60, 214 КПК України, п. 48 Порядку № 550 та п. 5.3 Порядку взаємодії для розгляду та прийняття рішення передано до Запорізької обласної прокуратури із супровідним листом від 20.04.2023 № 040807-17/1324-2023 та відповідно до листа Запорізької обласної прокуратури долучено до кримінального провадження № 12021080000000104 від 19.03.34021 за ч. 2 ст. 364 КК України. Також, враховуючи надходження запитів, проінформовано СУ ГУНП в Запорізькій області листами від 20.04.2023 №№ 040807-17/1321-2023 та 040807-17/1322-2023.

Щодо реалізації матеріалів попередньої ревізії окремих питань фінансово- господарської діяльності Управління ЗВ ЗМР за період з 01.01.2015 по 31.08.2020, Управлінням були вжиті аналогічні заходи. При цьому, факт відсутності/наявності відповідного реагування контролюючих та/або правоохоронних органів на результати ревізій, проведених в Управлінні ЗВ ЗМР, не може спростовувати правомірність та обґрунтованість висновків органів державного фінансового контролю.

Надаючи оцінку вказаним обставинам справи суд першої інстанції вірно виходив з наступного.

Відносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів регулюються Податковим кодексом України (надалі - ПКУ).

Податкове законодавство України (згідно зі ст. 4 ПКУ) ґрунтується, зокрема, на таких принципах: рівність усіх платників перед законом, недопущення будь-яких проявів податкової дискримінації; презумпція правомірності рішень платника податку у разі, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів припускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов`язків платників податків або контролюючих органів, внаслідок чого є можливість прийняти рішення на користь як платника податків, так і контролюючого органу; нейтральність оподаткування - установлення податків та зборів у спосіб, який не впливає на збільшення або зменшення конкурентоздатності платника податків; стабільність - зміни до будь-яких елементів податків та зборів не можуть вноситися пізніш як за шість місяців до початку нового бюджетного періоду, в якому будуть діяти нові правила та ставки. Податки та збори, їх ставки, а також податкові пільги не можуть змінюватися протягом бюджетного року; єдиний підхід до встановлення податків та зборів..

Пунктом 5.2. ст.5 ПКУ передбачено, що у разі якщо поняття, терміни, правила та положення інших актів суперечать поняттям, термінам, правилам та положенням цього Кодексу, для регулювання відносин оподаткування застосовуються поняття, терміни, правила та положення цього Кодексу.

Орендна плата за земельні ділянки державної і комунальної власності - це обов`язковий платіж, який орендар вносить орендодавцеві за користування земельною ділянкою (пп. 14.1.136 п. 14.1 ст. 14 ПКУ). Подібне визначення міститься й у ст. 21 Закону України «Про оренду землі».

Справляння плати за землю, в тому числі і орендної плати, здійснюється відповідно до положень розділу XII ПКУ.

Підставою для нарахування орендної плати за земельну ділянку є договір оренди такої земельної ділянки (п. 288.1 ст. 288 ПКУ).

Відповідно до п. 288.7 ст. 288 Податкового кодексу України податковий період, порядок обчислення орендної плати, строк сплати та порядок її зарахування до бюджетів застосовується відповідно до вимог ст.ст. 285-287 Розділу XII.

Нормативна грошова оцінка населених пунктів за своєю природою є елементом податку - базою оподаткування.

Відповідно до вимог п. 286.2. ст. 286 ПКУ платники плати за землю (крім фізичних осіб) самостійно обчислюють суму плати за землю щороку станом на 1 січня і не пізніше 20 лютого поточного року подають до відповідного контролюючого органу за місцезнаходженням земельної ділянки податкову декларацію на поточний рік за формою, встановленою у порядку, передбаченому ст. 46 цього Кодексу, з розбивкою річної суми рівними частками за місяцями. Подання такої декларації звільняє від обов`язку подання щомісячних декларацій. При поданні першої декларації (фактичного початку діяльності як платника плати за землю) разом з нею подається витяг із технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки, а надалі такий витяг подається у разі затвердження нової нормативної грошової оцінки землі.

Пунктом 7.3. ст.7 ПКУ визначено, що будь-які питання щодо оподаткування регулюються цим Кодексом і не можуть встановлюватися або змінюватися іншими законами України, крім законів, що містять виключно положення щодо внесення змін до цього Кодексу та/або положення, які встановлюють відповідальність за порушення норм податкового законодавства.

Статтею 41.1.1 Податкового кодексу України передбачено, що контролюючими органами є - податкові органи (центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну податкову політику, його територіальні органи) - щодо дотримання законодавства з питань оподаткування (крім випадків, визначених підпунктом 41.1.2 цього пункту), законодавства з питань сплати єдиного внеску, а також щодо дотримання іншого законодавства, контроль за виконанням якого покладено на центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну податкову політику, чи його територіальні органи.

Згідно п.п. 19-1.1 ПК України, контролюючі органи, визначені підпунктом 41.1.1 пункту 41.1 статті 1 цього Кодексу, зокрема виконують такі функції, крім особливостей, передбачених для державних податкових інспекцій статтею 193 цього Кодексу: здійснюють адміністрування податків, зборів, платежів, у тому числі проводять відповідно до законодавства перевірки та звірки платників податків; здійснюють контроль за додержанням виконавчими органами сільських, селищних рад порядку прийняття та обліку податків і зборів від платників податків, своєчасністю і повнотою перерахування зазначених сум до бюджету.

Відповідно до ст. 41.6 ПК України, інші державні органи не мають права проводити перевірки своєчасності, достовірності, повноти нарахування та сплати податків і зборів, у тому числі на запит правоохоронних органів.

Постановою КМУ №550 від 20.04.2006 «Про затвердження Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами» (далі Порядок) визначена процедура проведення інспектування, форма його організації та проведення.

Відповідно до п. 19 Порядку, якщо під час ревізії виявлено факти порушення законодавства, вжиття заходів щодо яких не належить до компетенції органу державного фінансового контролю (зокрема, з питань обігу готівки, валютних операцій, формування об`єкта та/або бази оподаткування, ціноутворення, дотримання антимонопольного законодавства та інших), посадові особи органу державного фінансового контролю невідкладно повідомляють про це керівнику органу державного фінансового контролю чи його заступнику, які забезпечують інформування відповідних державних органів про такі факти.

Виходячи з викладеного колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що в ході інспектування не було дотримано наступні вимоги чинного законодавства:

-положення ст.19 Конституції України, які зобов`язують органи державної влади та органи місцевого самоврядування і їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;

- положення ст. 19-1 ПКУ, якими чітко врегульовано виконання контролюючими органами покладених на них функцій, у тому числі і стосовно адміністрування податків, зборів, платежів які мають здійснювати податкові органи (центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну податкову політику, його територіальні органи);

- положення ст.41 ПКУ.

Нормативна грошова оцінка згідно норм податкового законодавства (ст.ст. 7, 23, 271, 289 ПКУ) є елементом податку, тобто, базою оподаткування (вартісним виразом об`єкта оподаткування, до якого застосовується податкова ставка і який використовується для визначення розміру податкового зобов`язання-розміру орендної плати), а орендна плата за землю комунальної власності є відповідною формою податку на майно (ст.ст. 14, 265 ПКУ).

Чинним законодавством, яке регулює питання у сфері здійснення державного нагляду (контролю) за фінансовою, господарською діяльністю визначається основний принцип державного нагляду (контролю) - принцип неприпустимості дублювання повноважень органів державного нагляду (контролю) та неприпустимості здійснення заходів державного нагляду (контролю) різними органами державного нагляду (контролю) з одного й того самого питання.

Необхідність розмежування напрямів державного контролю в ході інспектування та, відповідно, органів, які уповноважені його здійснювати (на органи державного фінансового контролю або органи виконавчої влади, уповноважені здійснювати контроль за нарахуванням і сплатою податків та зборів) визначена також статтею 11 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».

За таких обставин суд першої інстанції дійшов до вірного висновку, що у Держаудитслужби відсутні повноваження щодо перевірки достовірності, повноти нарахування та сплати податків і зборів, а тому встановлюючі відповідні порушення та приймаючи у зв`язку з цим пункти 1-3 спірної вимоги відповідач діяв всупереч встановленим ч.2 ст.2 КАСУ критеріям правомірності дій суб`єкта владних повноважень.

При цьому колегія суддів відхиляє доводи апеляційної скарги щодо неврахування правових позицій викладених у Великої Палати Верховного Суду, що викладені у постановах від 23 травня 2018 року у справі 629/4628/16-ц, від 20 листопада 2018 року у справі № 922/3412/17, від 04 грудня 2019 року у справі 917/1739/17, та висновки, викладені у постановах Касаційного цивільного осуду у складі Верховного Суду від 02 червня 2021 року у справі 201/2956/19, від 27 липня 2022 року у справі 644/3932/18-ц, від 29 березня 2023 року у справі 643/8385/21, від 18 жовтня 2023 року у справі 639/6422/21, оскільки в них не надававсь оцінка саме розмежуванню напрямів державного контролю в ході інспектування, та, відповідно, органів, які уповноважені його здійснювати, а тому висновки викладені у вказаних постановах не є релевантними до спірних правовідносин.

Відмовлячи у задоволенні позовних вимог в частині скасування п. 4 оскарженої вимоги суд першої інстанції вірно виходив з наступного.

Ревізією встановлено, що в порушення абз. 2 п. 20 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228, у 2020-2021 роках, Управлінням ЗВ ЗМР взято бюджетне зобов`язання по оплаті послуг з оціночно - земельного експертного дослідження та здійснено платежі (проведено видатки) за послуги, не пов`язані з виконанням Управлінням ЗВ ЗМР своїх функцій у сумі 91 416,00 гривень.

Так, УЗВ ЗМР з Полтавським науково-дослідним експертно-криміналістичним центром МВС України (далі - Полтавський НДКЦ МВС України) були укладені договори від 03.04.2020 №04/2020 (із врахуванням додаткової угоди від 09.10.2020 № 04-1) та від 11.02.2021 №02-2021 (далі - Договір №04/2020 та Договір №02-2021).

Предметом Договорів № 04/2020 та № 02-2021 (п.п. 1.1) є проведення Полтавським НДКЦ МВС України оціночно-земельного експертного дослідження.

Відповідно до п. 2.1 Договорів №04/2020 та №02-2021 Полтавський НДКЦ МВС України зобов`язаний:

-надати послуги згідно з п. 1.1 Договорів №04/2020 та №02-2021, відповідно у строк, до ЗО днів, але не більше ніж передбачено п. 15 Розділу 1 Інструкції з організації проведення та оформлення експертних проваджень у підрозділах судових експертиз і експертних досліджень у підрозділах експертної служби Міністерства внутрішніх справ України, затвердженої наказом МВС України від 17.07.2017 №591;

-по закінченню надання послуг Полтавський НДКЦ МВС України зобов`язується надати Управлінню ЗВ ЗМР висновок експерта.

На запити щодо зв`язку функцій Управління ЗВ ЗМР зі здійсненням видатків на проведення оціночно-земельного експертного дослідження 26 земельних ділянок протягом 2020-2021 років (із відповідним документальним підтвердженням - договорами, судовими позовами тощо), відповідачем під час ревізії пояснень та документів що підтверджують зв`язок діяльності Управління ЗВ ЗМР із проведенням відповідних робіт, не отримано. При цьому, як при проведенні поточної ревізії, так і при проведенні попередньої, фактів укладання Управлінням ЗВ ЗМР договорів щодо проведення експертної грошової оцінки земельних ділянок не встановлено.

Позивач у позові з цього приводу зазначив, що підставою включення послуги «оціночно-земельне експертне дослідження» до розрахунку стала поставлена під сумнів правильність визначення вартості земельних ділянок комунальної власності, зазначених у звітах експертів та відповідно необхідність замовлення незалежної оціночно земельної експертизи. При цьому позивач не зазначив ким саме та за яких обставин була поставлена під сумнів правильність визначення вартості цих земельних ділянок комунальної власності та яким саме чином замовлення відповідних послуг пов`язано з виконанням Управлінням ЗВ ЗМР своїх функцій.

Натомість ревізією встановлено, що стороною договорів купівлі-продажу земельних ділянок, оплати авансового внеску в рахунок оплати ціни земельної ділянки, договорів про проведення експертної грошової оцінки земельних ділянок виступала Запорізька міська рада. Покупці земельних ділянок (юридичні та фізичні особи) здійснювали оплату послуг з проведення експертної грошової оцінки землі.

Враховуючи вказане, в Управління ЗВ ЗМР була відсутня потреба щодо проведення перевірки відповідності попередньо виконаної експертної грошової оцінки земельних ділянок, які підлягали продажу, нормативно-технічним вимогам, з метою надання висновку з питань, що є або будуть предметом судового розгляду чи кримінального розслідування, виконане на базі знань у сфері землеустрою та кадастру. Першочергово договори щодо проведення експертної грошової оцінки земельних ділянок Управлінням ЗВ ЗМР не укладалися. Натомість Управлінням ЗВ ЗМР відповідачу було надано інформацію, відповідно до якої оціночно-земельне експертне дослідження, було проведене, у зв`язку з відкриттям кримінальних проваджень, що здійснюються відносно посадових осіб місцевого самоврядування. При цьому, підтверджуючих дане твердження документів, Управління ЗВ ЗМР до ревізії не було надано.

Разом з тим, відповідно до бюджетного законодавства Управління ЗВ ЗМР має здійснювати видатки, пов`язані з виконання лише своїх безпосередніх функцій.

У зв`язку з вищенаведеним колегія суддів погоджується висновком суду першої інстанції про правомірність п.4 спірної вимоги.

Доводи позивача викладені в апеляційній скарзі щодо того, що фінансування незалежного суб`єкта експертної діяльності Полтавського науково-дослідного експертно-криміналістичного центру Міністерства внутрішніх справ України з метою проведення «контрольних» експертних досліджень - було виконання рішення Запорізької міської ради № 26 від 25.03.2020 року «Про внесення змін до рішення міської ради № 49 від 18.12.2019 року «Про бюджет міста на 2020 рік» Контролюючому органу було надано інформацію, відповідно до якої оціночно-земельне експертне дослідження, було проведене, у зв`язку з відкриттям кримінальних проваджень, що здійснюються відносно посадових осіб місцевого самоврядування не спростовують висновків суду першої інстанції в частині відсутності законодавчо визначених повноважень у позивача здійснення видатків бюджетних коштів на користь інших фізичних осіб, а лише з виконанням лише своїх функцій .

При цьому зі змісту рішення Запорізької міської ради № 26 від 25.03.2020 року «Про внесення змін до рішення міської ради № 49 від 18.12.2019 року «Про бюджет міста на 2020 рік» не вбачається наділення позивача повноваженнями щодо здійснення видатків саме на проведення фінансування оціночно-земельного експертного дослідження 26 земельних ділянок протягом 2020-2021 років.

В той же час колегія суддів зазначає, що п. 4 оскарженої вимоги зобов`язано розглянути питання відшкодування шкоди (збитків) з осіб, які допустили порушення щодо здійснення видатків, не пов`язаних з виконанням Управлінням ЗВ ЗМР своїх функцій відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України.

В оцінці доводів апеляційної скарги позивача колегія судів уважає за необхідне звернути увагу на те, що пунктом 15 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII передбачено, що органи державного фінансового контролю наділені повноваженнями порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях.

Спірний пункт 4 вимоги про забезпечення відшкодування відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України сформульовано відповідачем на виконання його владних управлінських функцій як похідний від висновку відповідача про нецільове використання позивачем коштів.

Також колегія суддів бере до уваги висновки Верховного Суду, сформовані у релевантних правовідносинах й викладених у постановах від 5 березня 2020 року у справі №810/465/16, від 14 лютого 2020 року у справі №440/1242/19. Відповідно до яких така обставина як відсутність у вимозі конкретного способу її виконання не свідчить про її протиправність та не може бути підставою для скасування. Ба більше, якщо існує декілька способів усунення виявлених у ході ревізії порушень, правом вибору певного конкретного способу відповідно до приписів статті 65 Господарського кодексу України наділений саме керівник підприємства. Одночасно, вказана обставина не позбавляє підконтрольного об`єкта права звернутися до контролюючого органу з метою отримання певних роз`яснень.

Виходячи з викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції правильно були застосовані норми матеріального та процесуального права, а доводи апеляційної скарги не спростовують висновку суду першої інстанції і не можуть бути підставою для скасування рішення суду, а тому апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення.

Керуючись п. 1 ч. 1 ст. 315, ст.ст. 316, 321, 322 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційні скарги Управління з питань земельних відносин Запорізької міської ради та Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області - залишити без задоволення.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 16 травня 2024 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення в повному обсязі.

Головуючий - суддяД.В. Чепурнов

суддяА.О. Коршун

суддяС.В. Сафронова