Постанова

від 23.10.2024 по справі 620/16812/23

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 620/16812/23 Головуючий у 1-й інстанції: Соломко І.І.

Суддя-доповідач: Черпак Ю.К.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 жовтня 2024 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача Черпака Ю.К.,

суддів Маринчак Н.Є., Штульман І.В.,

за участю секретаря судового засідання Сулім А.В.,

представника позивача Кожем`яки Ю.М.,

представника відповідача Шубенок В.А., Чутченко Н.Б.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу Північного офісу Держаудитслужби на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 01 лютого 2024 року, ухвалене в порядку спрощеного (письмового) позовного провадження без повідомлення та виклику сторін, у справі за адміністративним позовом Північного офісу Держаудитслужби до Чернігівського обласного центру зайнятості про стягнення коштів,

В С Т А Н О В И В:

У листопаді 2023 року Північний офіс Держаудитслужби (далі - позивач/апелянт) звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Чернігівського обласного центру зайнятості (далі - відповідач/Чернігівський ОЦЗ) про стягнення з Чернігівського обласного центру зайнятості до Фонду загальнообов`язкового державного соціального страхування України кошти в сумі 97 161, 93 грн.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що за результатами проведеної перевірки закупівель за № UA-2020-11-27-001135-b та № UA-2019-10-16-001622-b встановлено порушення Закону України «Про публічні закупівлі». У зв`язку з цим, відповідачу пред`явлена вимога № 262515-14/1273-2023 про усунення виявлених порушень, якою вимагалось забезпечити відшкодування понесених зайвих витрат на оплату природного газу. Порушення відповідачем не усунуто, що слугувало підставою для звернення до суду з цим позовом.

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 01 лютого 2024 року у задоволенні позову відмовлено.

В апеляційній скарзі Північний офіс Держаудитслужби просить скасувати судове рішення та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги. На думку апелянта, рішення суду першої інстанції прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Твердження суду першої інстанції про відсутність права позивача для звернення до суду з вимогами про стягнення у дохід держави коштів, отриманих підконтрольними установами, а не понесених ними витрат, спростовуються висновками Верховного Суду, викладеними в постанові від 27 березня 2024 року у справі № 160/2307/23, де суд зазначив, що спір про стягнення завданих збитків, звернений до підконтрольної установи, яка не забезпечила виконання вимог органу державного фінансового контролю, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. Щодо суті вимоги зазначив, що оскільки Чернігівський ОЦЗ не забезпечив усунення вимог законодавства в добровільному порядку, наявні підстави для звернення до суду з вимогами про стягнення коштів. При цьому, перевіркою встановлено порушення в частині проведення закупівель за завищеними цінами, що призвело до втрат коштів Фонду загальнообов`язкового державного соціального страхування України та понесення зайвих витрат на оплату природного газу, здійсненої постачальникам.

У відзиві на апеляційну скаргу Чернігівський ОЦЗ підтримав висновки суду першої інстанції про відсутність права позивача на звернення до суду з вимогами про стягнення у дохід держави коштів, отриманих підконтрольними установами, а не понесених ними витрат. Такий спосіб реалізації (здійснення) позивачем владних (управлінських) повноважень не мав правових підстав. Щодо результатів проведеної перевірки зазначив, що при укладенні договорів та додаткових угод, за якими було збільшено ціну на природний газ, Чернігівський ОЦЗ діяв в межах чинного законодавства, оскільки, за результатами таких змін загальна сума договору не змінилась, за кожною додатковою угодою коливання цін відредаговано у межах 10 %, що не причинило негативного впливу для бюджету та не свідчить про неефективне, незаконне, нецільове використання бюджетних коштів.

Відповідно до частин першої та другої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Перевіривши повноту встановлення фактичних обставин справ та їх правову оцінку, правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено під час апеляційного перегляду справи, що відповідно до статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року № 2939-ХІІ, абзацу 3 підпункту 1 пункту 4 Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 серпня 2013 року № 631 зі змінами, та на підставі направлення на проведення перевірки закупівель Чернігівського обласного центру зайнятості від 10 березня 2023 року № 73, виданого в.о. начальника Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області Перинською В.О., посадовими особами Держаудитслужби проведено перевірку закупівель, здійснених Чернігівським ОЦЗ, укладення договорів про закупівлю та повноту їх виконання.

Перевірку проведено з 13 березня 2023 року по 22 березня 2023 року відповідно до питань програми, за її результатами Управлінням Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області 24 березня 2023 року складено акт перевірки закупівель Чернігівського обласного центру зайнятості № 15-30/4, який позивач підписав із запереченнями.

В ході перевірки встановлено:

1) в порушення пункту 2 частини 4 статті 36 Закону України «Про публічні закупівлі» № 922 від 25 грудня 2015 року (в редакції, чинній на момент проведення процедури закупівлі), Чернігівським ОЦЗ укладено додаткові угоди на підвищення ціни природного газу без належного обґрунтування та документального підтвердження коливання ціни газу на тинку, внаслідок чого впродовж грудня 2020 року - лютого 2021 року зайво сплачено за природний газ ТОВ «Екотехноінвест» за рахунок коштів Фонду загальнообов`язкового державного соціального страхування України в загальній сумі 34 717,04 грн;

2) в порушення частини 4 статті 41 та пункту 2 частини 5 статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі» № 922 від 25 грудня 2015 року (в редакції, чинній на момент проведення процедури закупівлі), Чернігівським ОЦЗ укладено додаткові угоди на підвищення ціни природного газу без належного обґрунтування та документального підтвердження коливання ціни газу на ринку, внаслідок чого впродовж березня - квітня 2021 року зайво сплачено за природний газ ТОВ «Чернігівгаз Збут» за рахунок коштів Фонду загальнообов`язкового державного соціального страхування України в загальній сумі 62 444,89 гривень.

В подальшому, 04 квітня 2023 року Чернігівський ОЦЗ надіслав письмові заперечення до акта перевірки на адресу Держаудитслужби № 06.1/1127-23.

Заперечення Держаудитслужбою не прийняті та з метою усунення виявлених порушень Чернігівському ОЦЗ направлено вимогу щодо усунення виявлених перевіркою порушень законодавства від 14 квітня 2023 року № 262515-14/1273-2023, у якій Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області вимагає:

1. Розглянути результати проведеної перевірки закупівель та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності посадових осіб, винних у допущених порушеннях.

2. Забезпечити відшкодування на користь Чернігівського ОЦЗ понесених зайвих витрат на оплату природного газу, здійсненої постачальнику (ТОВ «Екотехноінвест») на загальну суму 34 717, 04 грн, з урахуванням вимог статей 193 Господарського кодексу України та статей 526, 629, 653 Цивільного кодексу України.

3. Забезпечити відшкодування на користь Чернігівського ОЦЗ понесених зайвих витрат на оплату природного газу, здійсненої постачальнику (ТОВ «Чернігівгаз Збут») на загальну суму 62 444, 89 грн, з урахуванням вимог статей 193 Господарського кодексу України та статей 526, 629, 653 Цивільного кодексу України.

Вичерпну інформацію про вжиті заходи щодо усунення порушень та недопущення їх в подальшому, разом із належним чином завіреними копіями підтверджуючих документів, копії розпорядчих документів, прийнятих за результатами перевірки, необхідно надати до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області до 17 травня 2023 року.

З матеріалів справи встановлено, що за твердженням Північного офісу Держаудитслужби зазначена сума понесених зайвих витрат на оплату природного газу виникла у зв`язку із перевищенням за додатковими угодами максимального ліміту щодо збільшення первинної ціни газу (10 %), визначеної в основних договорах з постачальниками.

Укладення таких додаткових угод, якими збільшено ціну на тариф, призвело до зменшення обсягу придбаного природного газу без зміни загальної суми первинного договору.

Вважаючи наявними підстави для звернення до суду з позовом про стягнення коштів, позивач заявив такі вимоги.

Рішення про відмову в позові суд першої інстанції мотивував тим, що у даному випадку позивачем пред`явлено позов про стягнення з відповідача коштів у зв`язку з понесенням зайвих витрат на оплату природного газу, тоді як пунктом 8 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» передбачено право позивача для звернення до суду з вимогами про стягнення у дохід держави коштів, отриманих підконтрольними установами, а не понесених ними витрат, а тому такий спосіб реалізації (здійснення) позивачем владних (управлінських) повноважень не має правових підстав.

Колегія суддів, переглядаючи рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку, враховує такі норми чинного законодавства та фактичні обставини справи.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року № 2939-XII (далі - Закон № 2939-XII).

Згідно із статтею 1 Закону № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Відповідно до частини другої статті 2 Закону № 2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.

Відповідно до положень статті 10 Закону № 2939-ХІІ органу державного фінансового контролю надається право:

- пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства (пункт 7);

- порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (пункт 8);

- звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 10).

Згідно з Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 (далі - Положення), Держаудитслужба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи (пункт 7 Положення).

Пунктом 6 Положення передбачено, що Держаудитслужба має право в установленому порядку, зокрема: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (підпункт 16); порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених з порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (підпункт 20); у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (підпункт 23).

Положенням установлено, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (підпункт 9 пункту 4).

Згадані норми узгоджуються з положеннями статті 10 Закону № 2939-ХІІ.

Згідно із частиною другою статті 15 Закону № 2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Отже, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного та місцевих бюджетів і в разі виявлення порушень законодавства має право пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначити їх розмір у встановленому законодавством порядку та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Аналіз наведених норм свідчить про те, що орган державного фінансового контролю проводить державний фінансовий контроль щодо підконтрольних установ. Право вимоги, передбачене статтею 10 Закону № 2939-XII, може бути адресоване виключно підконтрольним установам, а звернення до суду в інтересах держави можливе лише у випадку незабезпечення такими установами вимог щодо усунення порушень законодавства з питань збереження і використання активів, виявлених під час здійснення державного фінансового контролю.

Як неодноразово зазначав Верховний Суд України у постановах від 15 квітня 2014року у справі № 21-40a14, від 20 травня 2014 року у справі № 21-93а14, від 14 жовтня 2014року № 21-453a14, від 18 листопада 2014 року у справі № 21-461a14, від 25 листопада 2014 року у справі № 21-442а14, від 20 січня 2015 року у справі № 21-603а14, при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога як акт органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із законодавством і у цій частині вона є обов`язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

При цьому, за правовою позицією Верховного Суду України, в органу державного фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки (постанови Верховного Суду України від 15 квітня 2014 року у справі № 21-40а14, від 20 травня 2014 року у справі № 21-93а14, від 14 жовтня 2014 року № 21-453a14, від 18 листопада 2014 року у справі № 21-461a14, від 25 листопада 2014 року у справі № 21-442a14, від 20 січня 2015 року у справі № 21-603a14).

Такі ж висновки у подальшому підтримані Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16 і Верховним Судом, зокрема у постановах від 30 квітня 2020 року у справах № 820/1830/18 та № 500/1164/19, від 13 травня 2020 року у справі № 2540/2841/18, від 26 травня 2020 року у справах № 823/1423/17 та № 816/1463/17, від 29 травня 2020 року у справі № 804/668/17, від 02 липня 2020 року у справі № 826/1508/17, від 23 липня 2020 року у справах № 240/4776/19 та № 820/1286/18, від 17 вересня 2020 року у справі № 420/1304/19, від 23 вересня 2020 року у справах № 520/11213/18, № 520/6914/19 та № 520/11213/18.

Системний аналіз чинних законодавчих норм та правових позицій Верховного Суду України і Верховного Суду дає підстави для висновку, що письмові вимоги органу фінансового контролю, в яких міститься припис про стягнення чи відшкодування шкоди, прийняті за результатами ревізій, у ході яких встановлені нецільове або неефективне використання коштів підконтрольними установами, повинні виконуватися шляхом добровільного повернення підконтрольними установами надмірно витрачених коштів або шляхом звернення контролюючого органу до суду з відповідним позовом.

Отже, з метою забезпечення повернення таких коштів орган фінансового контролю наділений правом звернутися до суду з позовом про стягнення збитків, що й буде належним способом захисту інтересів держави.

Слід зауважити, що позов Північного офісу Держаудитслужби про стягнення зайво сплачених витрат не ґрунтується на вимозі від 14 квітня 2023 року № 262515-14/1273-2023, оскільки у ній йдеться не про відшкодування збитків, завданих державі чи підконтрольній установі, а про забезпечення відшкодування на користь Чернігівського ОЦЗ понесених зайвих витрат на оплату природного газу, здійсненої постачальнику ТОВ «Екотехноінвест» та ТОВ «Чернігівгаз Збут».

Отже, пред`явлення такого позову не ґрунтується на пункті 10 статті 10 Закону № 2939-XII.

Слід також зазначити, що Північним офісом Держаудитслужби заявлено позов про стягнення зайвих витрат на користь Фонду загальнообов`язкового державного соціального страхування України, тобто не у дохід держави, як то передбачено пунктом 8 статті 10 Закону № 2939-XII.

За своєю суттю позовні вимоги заявлені в інтересах Фонду загальнообов`язкового державного соціального страхування України, але Північний офіс Держаудитслужби не передбачений статтею 53 КАС України в переліку осіб, яким законом надано право звернення до суду в інтересах інших осіб.

Окрім того, позивачем не ставилось питання про залучення Фонду загальнообов`язкового державного соціального страхування України до участі у справі в якості сторони.

Вказане свідчить про відсутність підстав для задоволення позову.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Згідно із статтею 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Рішення окружного адміністративного суду відповідає наведеним критеріям, підстави для його скасування чи зміни відсутні.

Керуючись статтями 308, 311, 315, 316, 322, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Північного офісу Держаудитслужби залишити без задоволення, а рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 01 лютого 2024 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Суддя-доповідач: Черпак Ю.К.

Судді: Маринчак Н.Є.

Штульман І.В.

Повний текст постанови виготовлено 24.10.2024.