Постанова

від 13.11.2024 по справі 380/5084/22

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 листопада 2024 року

м. Київ

справа № 380/5084/22

провадження № К/990/30654/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою заступника керівника Львівської обласної прокуратури

на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 серпня 2023 року (головуючий суддя Шавель Р.М., судді Бруновська Н.В. та Хобор Р.Б.)

у справі №380/5084/22

за позовом Керівника Галицької окружної прокуратури м. Львова

до Виконавчого комітету Львівської міської ради,

треті особи: Приватне акціонерне товариство "Львівський інструментальний завод", ЖК "Еко-Дім", ЖК "Avalon Light", ЖК "Greenville Park Lviv",

про визнання протиправним та скасування рішення про затвердження детального плану територій.

І. РУХ СПРАВИ

1. У березні 2022 року керівник Галицької окружної прокуратури м. Львова звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Виконавчого комітету Львівської міської ради (далі - відповідач), треті особи: Приватне акціонерне товариство "Львівський інструментальний завод", ЖК "Еко-Дім", ЖК "Avalon Light", ЖК "Greenville Park Lviv", у якому із урахуванням заяви про уточнення позовних вимог просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 17 лютого 2017 року №117 "Про затвердження детального плану території у районі вул. Замарстинівської, вул. Гетьмана І.Мазепи, вул. Інструментальної, вул. Уманської".

2. Позов обґрунтовано тим, що затверджений детальний план, яким змінено функціональне призначення території на територію для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку (зона Ж-3 - зона багатоповерхової житлової забудови (5-9 поверхів), зона Ж-4 - зона багатоповерхової житлової забудови (9-16 поверхів) та зона Г-3-1 - зона дитячих дошкільних установ та загальноосвітніх шкіл), не відповідає генеральному плану та плану зонування, що визначають спірну територію як зона B-5-зона промислових підприємств та об`єктів без шкідливого впливу на довкілля (підзона В-5-1). Рішення Виконавчого комітету Львівської міської ради від 17 лютого 2017 року №117 не відповідає Державним будівельним нормам, Державним санітарним правилам планування та забудови населених пунктів, оскільки детальний план не уточнює положень генерального плану населеного пункту, схеми планування території району, ним змінено план зонування території та її функціональне призначення.

Право звернення прокурора до суду обґрунтовано порушенням Львівською міською радою вимог Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", статті 19 Конституції України та всупереч інтересів територіальної громади.

Порушення прав та інтересів територіальної громади як частини населення, на думку прокурора, беззаперечно свідчить про порушення державних інтересів, оскільки суперечать змісту та спрямованості діяльності держави в цілому.

3. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 07 березня 2023 року у задоволенні позову відмовлено.

4. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 серпня 2023 року апеляційну скаргу заступника керівника Львівської обласної прокуратури задоволено частково, внаслідок чого рішення Львівського окружного адміністративного суду від 07 березня 2023 року у справі №380/5084/22 скасовано та прийнято нову постанову, якою позов залишено без розгляду.

5. Не погодившись з постановою суду апеляційної інстанції, заступник керівника Львівської обласної прокуратури звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 серпня 2023 року і направити справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

6. Відзивів на касаційну скаргу не надходило. Учасникам процесу надіслано копію ухвали Верховного Суду від 08 вересня 2023 року через підсистему «Електронний суд» і засобами поштового зв`язку.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 21 травня 2015 року сесією Львівської міської ради винесено ухвалу № 4657 «Про затвердження містобудівної документації План зонування території м. Львова (зонінг). Том 1. Частина 4, 5. Залізничний та Шевченківський райони».

8. Управління архітектури департаменту містобудування визначено замовником розроблення детального плану території у районі вул. Замарстинівської, вул. І. Мазепи, вул.Інструментальної, вул. Уманської у м. Львові, розробником даної містобудівної документації є ДП ДІМП «Містопроект».

9. На офіційному сайті Львівської міської ради у рубриці «Громадські слухання» було розміщено оголошення про проведення з 11 листопада по 5 грудня 2016 року громадського слухання щодо врахування громадських інтересів під час розгляду детального плану території у районі вул. Замарстинівської, вул. І. Мазепи, вул. Інструментальної, вул. Уманської у м. Львові.

10. Вказаним оголошенням зазначено дату та місце проведення громадських слухань - 21 листопада 2016 року о 18:00 год., місце проведення - актовий зал екологічного коледжу ЛНАУ (м. Львів, вул. Замарстинівська, 167), вказано хто є замовником, де і хто може надати пропозиції до проектів містобудівної документації на місцевому рівні.

11. Згідно із протоколом громадського слухання, 21 листопада 2016 року у слуханнях прийняло участь 22 зареєстрованих осіб.

12. 19 серпня 2016 року рішенням Львівської міські ради №750 «Про розроблення детального плану території у районі вул. Замарстинівської, вул. Гетьмана І. Мазепи, вул. Інструментальної, вул. Уманської» дозволено розроблення детального плану відповідно до державних будівельних та інших норм, стандартів і правил, генерального плану м. Львова та положень затвердженої містобудівної документації.

13. Управління архітектури департаменту містобудування з залученням фінансових джерел організацій, зацікавлених у розробленні містобудівної документації визначено замовником розроблення детального плану території.

14. Відповідальним за фінансування та розроблення бліц-конкурсу і детального плану території визначено публічне акціонерне товариство «Львівський інструментальний завод», якому доручено на конкурсній основі визначити ліцензовану проектну організацію розробника детального плану території з укладанням відповідного договору, скласти з розробником детального плану території завдання на його розроблення та забезпечити розроблення містобудівної документації.

15. Вказане рішення оприлюднено на офіційному сайті Львівської міської ради.

16. 17 лютого 2017 року Львівською міською радою винесено рішення №117, яким затверджено детальний план території у районі вул. Замарстинівської, вул. Гетьмана І.Мазепи, вул. Інструментальної, вул. Уманської з розробленою планувальною структурою забудови території, планом червоних ліній вулично-дорожньої мережі, схемою функціонального зонування території (планом зонування території) з визначенням містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок, пропозиціями з інженерного забезпечення та захисту території, заходами щодо дотримання санітарно-гігієнічних, протипожежних нормативів, вимог з ліквідації аварійних ситуацій та реалізації детального плану території.

17. Відповідно до пункту 2 вказаного рішення Державному інституту проектування міст «Містопроект» доручено внести зміни до плану зонування території м. Львова (Шевченківський район).

18. Відповідно до наданої 02 лютого 2022 року Львівською міською радою інформації №2403-вих-9616, 16 грудня 2017 року Ухвалою Львівської міської ради №2618 «Про затвердження ПрАТ «Львівський інструментальний завод» технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки на вул. Замарстинівській, 170 та надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на вул. Замарстинівській, 170», затверджено Публічному акціонерному товариству «Львівський інструментальний завод» технічну документацію із землеустрою щодо поділу земельної ділянки площею - 4056 га (кадастровий номер 4610137500:05:002:0100) на вул. Замарстинівській, 170 на земельні ділянки:

-площею 4,1175 га (кадастровий номер 4610137500:05:002:0107),

-площею 0,1735 га (кадастровий номер 4610137500:05:002:0108),

-площею 0,0046 га (кадастровий номер 4610137500:05:002:0109),

-площею 0,1100 га (кадастровий номер 4610137500:05:002:0110), та надано ПАТ «Львівський інструментальний завод» дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 4,1175 га (кадастровий номер 4610137500:05:002:0107) для будівництва та обслуговування багатоквартирних житлових будинків з вбудованими нежитловими приміщеннями і підземним паркінгом та дошкільного навчального закладу за рахунок земель промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення з подальшим їх переведенням до земель житлової та громадської забудови.

19. Ухвалою Львівської міської ради від 25 січня 2018 року №2957 «Про затвердження ПрАТ «Львівський інструментальний завод» проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання земельної ділянки на вул. Замарстинівській, 170» затверджено Приватному акціонерному товариству «Львівський інструментальний завод» проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надано земельну ділянку площею 4,1175 та на вул. Замарстинівській, 170 (кадастровий номер 4610137500:05:002:0107) в оренду терміном на 10 років для будівництва та обслуговування багатоквартирних титлових будинків з вбудованими нежитловими приміщеннями і підземним шокінгом та дошкільного навчального закладу за рахунок земель промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення перевіривши їх із земель промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого визначення.

20. 30 березня 2018 року між Львівською міською радою та ПрАТ «Львівський інструментальний завод» укладено договір оренди земельної ділянки строком на 10 років, з кадастровим номером 4610137500:05:002:0107, яка розташована у м. Львові, на вул. Замарстинівській, 170, загальною площею 4,1175 га, для будівництва та обслуговування багатоквартирних житлових будинків з вбудованими нежитловими приміщеннями і підземним паркінгом та дошкільного навчального закладу.

21. Відповідно до чинного Генерального плану міста Львова, затвердженого ухвалою Львівської міської ради від 30 вересня 2010 року №3924 «Про затвердження містобудівної документації «Корегування генерального плану м. Львова» II стадія. Генеральний план», земельна ділянка з кадастровим номером - Ж) 137500:05:002:0107, розташована в межах території промислових підприємств.

22. Згідно з Територіальним зонуванням (Базовий зонінг) проектований об`єкт розташований в зоні В-5 - зона підприємств V класу шкідливості (нормативна СЗЗ до 50 м) та в зоні В-5-1 - зона підприємств без шкідливого впливу на довкілля.

23. У пункті 2.2. Плану Зонування Території м. Львова (Зонінг) Том 1. Частина 1 Базове зонування. Загальна пояснювальна записка нова редакція зона В-5 - зона промислових підприємств і технологічних об`єктів та установок У-го класу за санітарною класифікацією (нормативна СЗЗ - 50 м).

24. Відповідно до до пункту 2.2. План Зонування Території м. Львова (Зонінг) Том 1. Частина 1 Базове зонування. Загальна пояснювальна записка нова редакція на В-5-1-підзона зони В-5-зона промислових підприємств та об`єктів без шкідливого впливу на довкілля.

25. Затвердженим детальним планом території у районі вул. Замарстинівської, вул. Гетьмана І.Мазепи, вул. Інструментальної, вул. Уманської змінено функціональне призначення території, визначеної генеральним планом, як територію для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку (зона Ж-3 - зона багатоповерхової житлової забудови (5-9 поверхів), зона Ж-4 - зона багатоповерхової житлової забудови (9-16 поверхів) та зона Г-3-1- зона дитячих дошкільних установ та загальноосвітніх шкіл. В даній частині детальний план не відповідає генеральному плану.

26. На підставі затвердженого детального плану території у районі вул. Замарстинівської, вул. Гетьмана І. Мазепи, вул. Інструментальної, вул. Уманської у м. Львові, виконавчим комітетом Львівської міської ради прийнято ряд рішень про затвердження містобудівних умов та обмежень.

27. Рішення Львівської міської ради від 17 лютого 2017 року №117 «Про ствердження детального плану території у районі вул. Замарстинівської, вул. Гетьмана І. Мазепи, вул. Інструментальної, вул. Уманської» не відповідає статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», відповідно детальний план території в районі вул. Замарстинівської, вул. Гетьмана І. Мазепи, вул. Інструментальної, вул. Уманської не уточнює, а суперечить генеральному плану міста Львова, оскільки згідно зі схемою зонування частину території змінено та визначено зоною Ж-3 - зона багатоповерхової житлової забудови (5-9 поверхів), зоною Ж-4 -зона багатоповерхової житлової забудови (9-16 поверхів) та частково зоною Г-3-1 - зона дитячих дошкільних установ та загальноосвітніх шкіл.

28. Галицькою окружною прокуратурою міста Львова надіслано на адресу Львівської міської ради лист щодо виявлених порушень закону в частині самостійного приведення у відповідність до вимог закону рішення Львівської міської ради від 17 лютого 2021 року № 117 «Про затвердження детального плану території у районі вул. Замарстинівської, вул. Гетьмана І. Мазепи, вул. Інструментальної, вул. Уманської у м. Львові».

29. Листом від 15 лютого 2022 року №2401-вих-14262 Львівська міська рада повідомила, що відповідно до статей 18, 19 Закону України «Про регулювання містобудівної документації» в редакції, чинній на момент розроблення та затвердження вказаного детального плану території, функціональне призначення встановлюється планом зонування території, що розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ), а також визначається детальним планом території, який уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Натомість генеральний план населеного пункту відповідно до пункту 2 статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної документації» - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту, зокрема відповідно до пункту 4.3 ДЕН Б.1.1-15:2012 «Склад і зміст генерального плану населеного пункту» генеральний план визначає основні принципи і напрямки планувальної організації та функціонального призначення території.

30. Прокурор, вважаючи, що зазначене рішення Львівської міської ради від 17 лютого 2017 року №117 не відповідає вимогам містобудівної документації на місцевому рівні (генеральному плану), прийняте з порушенням приписів Законів України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про основи містобудування», ДБН Б.1.1-14:2012 «Склад та зміст детального плану території», ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування і забудова території», Міжнародні хартії про охорону історичних міст (Вашингтонська хартія) звернувся до суду.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

31. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, керувався тим, що на момент розроблення детального плану території, в межах території останнього існував наступний процентний розподіл використання території: територія колишнього підприємства - 44%; територія автостоянки - 5%; території вулиць та проїздів - 28%; територія садибної житлом забудови - 14%; інші території обслуговування транспорту та виробництві підприємства - 9%.

Розроблення детального плану території було необхідним з огляду на те, що територія на той час не використовувалась належним чином. Основна частина території плану - це територія ПАТ «Львівський інструментальний завод», що не функціонував і на якому не передбачалось відновлення виробництва.

Таким чином, відповідач при затвердженні містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на нове будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом у м.Львові не порушив зонінгу в частині видів забудови, висотності, площі забудови тощо.

32. Суд апеляційної інстанції вважав такі висновки передчасними, зважаючи на те, що питання щодо наявності у прокурора права звернення до суду з цим позовом в інтересах держави передує розгляду питання щодо правомірності рішення відповідача, що оскаржується (розгляду справи по суті).

33. При цьому, суд апеляційної інстанції, залишаючи позов без розгляду, керувався тим, що в поданому позові, з яким прокурор звернувся в інтересах держави, не надано жодних пояснень, в чому полягає порушення державних інтересів.

ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

34. В обґрунтування касаційної скарги скаржник посилається на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України та зазначає, що судом апеляційної інстанції проігноровані висновки Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16, від 25 червня 2019 року у справі №587/430/16-ц, постанов Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, від 26 липня 2018 року у справі №926/1111/15, від 29 листопада 2022 року у справі №240/401/19, від 06 липня 2023 року у справі №160/5001/21, від 22 грудня 2022 року у справі №360/6282/21, від 23 серпня 2023 року у справі №340/2809/21 щодо застосування статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та статті 23 Закону України "Про прокуратуру", а також постанов Верховного Суду від 21 жовтня 2019 року у справі №522/22780/16-а, від 26 листопада 2019 року у справі №183/6195/17 щодо застосування вимог статей 264-265 КАС України.

35. Прокурор наголошує на порушенні судами порядку розгляду справи про визнання нечинним нормативно-правого акта.

36. Щодо підставності представництва прокурором інтересів (суспільства) держави у вказаних правовідносинах, прокурор посилається на те, що законами України не віднесено до компетенції жодного органу повноваження щодо здійснення нагляду за органом місцевого самоврядування при прийнятті відповідних рішень, а також не передбачено повноважень скасовувати, змінювати чи зупиняти рішення органів місцевого самоврядування щодо затвердження таких. Прийняття рішення про затвердження детального плану території всупереч вимогам містобудівної документації на місцевому рівні свідчить про порушення установлених державою правил та норм здійснення будівництва.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

37. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

38. Частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

39. Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України "Про прокуратуру".

40. Згідно з частиною першою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" (в редакції, чинній на час подання позовної заяви до суду) визначено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави у випадках та порядку, встановлених законом.

41. Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

42. Відповідно до частини 4 цієї статті наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

43. Зі змісту наведеної норми Закону вбачається, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

44. Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.

45. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

46. Таке "нездійснення захисту" полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

47. Водночас "здійснення захисту неналежним чином" полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

48. Проте "неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

49. Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

50. Аналогічна позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16, у постановах Верховного Суду від 30 вересня 2019 року у справі №802/4083/15-а, від 13 грудня 2019 року у справі №810/3160/18, від 27 грудня 2019 року у справі №826/15235/18.

51. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.

52. У пункті 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави", зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

53. У пункті 4 вказаного Рішення передбачено, що інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій. Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

54. Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

55. Відтак, суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

56. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а.

57. Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

58. Колегія суддів проаналізувала правові висновки Верховного Суду та нормативне регулювання питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді у розрізі фактичних обставин, встановлених у розглядуваній справі, та вважає за необхідне підсумувати, що таке представництво: по-перше може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах (у разі його наявності); по-третє прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону України «Про прокуратуру», навівши відповідне обґрунтування цього.

59. Як вбачається з установлених у цій справі обставин, оспорюване рішення міської ради належать до актів органів місцевого самоврядування нормативного - правового характеру, яким затверджено містобудівну документацію на місцевому рівні, а саме - детальний план території населеного пункту.

60. Колегія суддів зазначає, що відповідно до статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» затвердження містобудівної документації віднесено до виключних повноважень сільських, селищних, міських рад.

61. Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів, у якому визначено, що:

- детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території;

- містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.

62. Відповідно до статті 19 вказаного Закону детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.

63. Аналіз положень статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» дає можливість стверджувати, що детальний план у межах населеного пункту містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово. Це, зокрема, сукупність обов`язкових вимог до розвитку, планування, забудови та іншого використання певної території населеного пункту. Затверджуючи своїм рішенням детальний план у межах населеного пункту, місцева рада визначає стратегію планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.

64. Висновок про те, що детальний план території та рішення відповідної місцевої ради про його затвердження не є актами індивідуальної дії, які стосуються конкретних прав чи обов`язків певної особи, а є нормативно-правовими актами, дія яких поширюється на необмежену кількість суб`єктів та застосовується багаторазово, викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі №363/3786/17 і неодноразово підтриманий у постановах Верховного Суду.

65. Відповідачем у цій справі визначено представницький орган місцевого самоврядування - відповідну міську раду, яка у спірних відносинах й прийняла оскаржуване рішення і яке, на переконання прокурора, є незаконним та порушує інтереси держави.

66. Колегія суддів звертає увагу на те, що Верховний Суд неодноразово, зокрема у постановах від 01 вересня 2022 року у справі №440/7210/21 та від 12 жовтня 2023 року у справі №440/7208/21, від 22 жовтня 2023 року у справі №320/835/23, 05 червня 2024 року у справі 580/1941/22, прийнятих колегією суддів Касаційного адміністративного суду, викладав висновки щодо застосування норм статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру» у справах, предметом спору в яких як і у справі, яка розглядається, охоплювалось оскарження рішень органів місцевого самоврядування

67. У вказаних постановах Верховний Суд, досліджуючи питання щодо права на звернення прокурора до суду з позовом до органу місцевого самоврядування, підкреслював, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен із таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним і не перебуває у підпорядкуванні жодного органу.

68. Отже позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. У такій категорії справ орган прокуратури повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.

69. Як стверджує скаржник, підставою для звернення прокурора в інтересах держави було те, що у спірних правовідносинах законодавством не надано право звертатись до суду на захист інтересів держави жодному іншому суб`єкту владних повноважень.

70. Інтереси держави прокурор обґрунтовує тим, що порушення прав та інтересів суспільства, невизначеного кола осіб - населення адміністративно-територіальної одиниці, як частини Українського народу (територіальної громади) беззаперечно свідчить про порушення державних інтересів, оскільки такі порушення протирічать принципам змісту та спрямованості діяльності держави в цілому.

71. Затверджений рішенням відповідача детальний план території у районі вул.Замарстинівської, вул.Гетьмана І.Мазепи, вул.Інструментальної, вул.Уманської у м.Львові не уточнює Генеральний план міста Львова, а змінює його та суперечить, прийнятий всупереч інтересам громадян і державним інтересам.

72. У позовній заяві також зазначено, що звернення прокурора до суду спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності щодо забезпечення дотримання органом місцевого самоврядування вимог законодавства під час реалізації повноважень у сфері містобудівної діяльності, що беззаперечно становить суспільний інтерес.

73. Суспільний (публічний) інтерес є оціночним поняттям, що охоплює широке і водночас чітко не визначене коло законних та таких, що ґрунтуються на моральних засадах, інтересів, які складають певну сукупність приватних інтересів або важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби та відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами владних повноважень (суб`єктами публічної адміністрації); це поняття не піддається однозначній кваліфікації (визначенню), а тому наявність суспільних (публічних) інтересів повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку (такий висновок зроблено у постанові Верховного Суду від 22 жовтня 2023 року у справі №320/835/23).

74. Інтереси держави, за загальним правилом, охоплюють собою і суспільні (публічні) інтереси, оскільки основне покликання держави (стаття 3 Конституції України гарантує те, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю; права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави) - це максимально забезпечувати інтереси всіх соціальних груп для досягнення в суспільстві справедливості як найвищого блага.

75. Особливість суспільних (публічних) інтересів є те, що на відміну від приватних, їх майже неможливо захищати в суді безпосереднім носієм (носіями), а тому в державі обов`язково повинен існувати інструмент захисту такого інтересу у формі спеціального суб`єкта, яким може і повинен за чинної Конституції України виступати такий орган як прокуратура.

76. Участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу є винятком; така участь можлива лише за умови спрямованості на захист суспільних або важливих державних потреб, відсутності конфлікту інтересів, гарантованої незалежності органів прокуратури, а також дотриманні права усіх сторін процесу на справедливий суд як елементу принципу верховенства права.

77. Тому прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).

78. Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 03 грудня 2019 року у справі №810/3164/18, від 05 березня 2019 року у справі №806/602/18, від 13 березня 2019 року у справі №815/1139/18, від 17 жовтня 2019 року у справі №569/4123/16-а та від 05 листопада 2019 року у справі №804/4585/18.

79. У справі, що розглядається, суд апеляційної інстанції правильно зазначив про те, що у центрального органу державної влади, що здійснює архітектурно-будівельний контроль та нагляд (відповідно до статей 41, 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності») відсутні повноваження щодо здійснення державного нагляду (контролю) щодо законності прийняття рішень відповідними органами місцевого самоврядування, в цьому випадку Львівською міською радою про затвердження містобудівної документації на місцевому рівні.

80. Вказане підтверджено інформацією ДІАМ (від 14 січня 2022 року вх. №292-22), відповідно до якої основним завданням ДІАМ є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а вжиття заходів щодо дотримання органами місцевого самоврядування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності під час затвердження в установленому порядку містобудівної документації належить до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад.

81. При цьому суд апеляційної інстанції помилково вважав, що прокурором не наведено жодних обґрунтувань порушень держави, не врахувавши посилання прокурора на те, що фактично звернення прокурора до суду спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності щодо забезпечення дотримання органом місцевого самоврядування вимог законодавства, зокрема у сфері містобудівної діяльності при реалізації наданих повноважень, що беззаперечно становить суспільний інтерес.

82. У постанові Верховного Суду від 25 жовтня 2023 року у справі № 260/8230/21 зазначено таке:

« 53. Громада володіє деякими ознаками суб`єкта публічно-правових відносин, яка може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи. При цьому, Основним Законом України (статті 13, 23, 41, 43, 89 та 95) передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.

54. Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. З наведеного констатується, що звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.

55. Це відповідає правовим позиціям, викладеним у постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19, відступу від яких колегія суддів не вбачає.

…

58. Варто врахувати й те, що звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства у цій справі слугує меті захисту суспільного інтересу у такій важливій сфері, як дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами під час розроблення та затвердження містобудівної документації на місцевому рівні вимог законодавства, зокрема, у сферах містобудування, земельних відносин та охорони культурної спадщини, охорони довкілля та навколишнього природного середовища, а тому за відсутності державного органу, уповноваженого на звернення з відповідним позовом до суду, прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, діяв відповідно до вимог статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».».

83. У постанові від 22.11.2023 у справі №320/835/23, предметом якої був детальний план території (один із видів містобудівної документації як і у справі, що розглядається), Верховний Суд виснував:

«… сільські, селищні, міські ради як представницькі колегіальні органи місцевого самоврядування наділені власною компетенцією, правомочні самостійно розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України та законами до їх відання, й не є органами, які безпосередньо здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил.

70. Звідси констатується, що сільські, селищні, міські ради під час затвердження містобудівної документації на місцевому рівні, у тому числі й детальних планів територій населених пунктів, які є нормативно - правовими актами у сфері містобудування, не здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил, а отже не виступають об`єктами нагляду в розумінні приписів частини першої статті 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", пункту 3 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляд та пункту 3 Положення про Державну інспекцію архітектури та містобудування України.

71. Проаналізувавши вищевикладені у цій постанові норми права, які підлягають застосуванню у спірних правовідносинах і їх урегульовують, а також враховуючи висновки Верховного Суду України та Верховного Суду щодо їх застосування, колегія суддів дійшла висновку про те, що ДІАМ України не наділена правом на звернення до суду з позовом про визнання протиправним та нечинним рішення відповідної місцевої ради нормативно-правового характеру у сфері містобудування. Прямої вказівки на це в законі не існує.

72. Тому Верховний Суд вважає, що у спірних правовідносинах відсутній суб`єкт владних повноважень, який уповноважений здійснювати захист інтересів держави у обраний прокурором спосіб - шляхом звернення до суду з позовом про визнання протиправними та нечинними оспорюваних у цій справі рішень.

73. За наведеного, колегія суддів констатує, що захист інтересів держави в суді у справі, що розглядається, належить здійснювати прокурору самостійно, а не в особі ДІАМ України, яка не наділена повноваженнями (не має права) на звернення до суду з таким позовом, тобто не уповноважена здійснювати функції держави у спірних правовідносинах.

74. У спірних правовідносинах такий орган відсутній взагалі, а отже прокурор повинен був навести інші, аніж ним було вказано у позовній заяві, обґрунтування наявності підстав для представництва інтересів держави у суді, визначити інший суб`єктний склад учасників справи».

Вказана позиція неодноразово підтримана Верховним Судом, зокрема, у постанові від 05 червня 2024 року у справі 580/1941/22.

84. Застосовуючи вказані позиції до обставин цієї справи, колегія суддів погоджується з доводами касаційної скарги про те, що суд апеляційної інстанції помилково залишив позов без розгляду, не врахував того, що прокурор дотримався вимог статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

85. Щодо доводів касаційної скарги про порушення судами порядку розгляду справи про визнання нечинним нормативно-правого акта, колегія суддів враховує таке.

86. Стаття 264 КАС України (у чинній редакції) визначає особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень.

87. Частиною 2 вказаної статті визначено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

88. Згідно з частинами 4-7 цієї статті у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений. Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи. Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, - у строк, визначений судом. Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.

89. У постанові від 27 квітня 2021 року у справі №260/1336/18 Верховний Суд зазначив:

«Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений з урахуванням правил Указів Президента України «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ним чинності» від 10 червня 1997 року № 503/97, «Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетені «Офіційний вісник України» від 13 грудня 1996 року № 1207/96.

Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта».

90. Таким чином, для оскарження нормативно-правових актів місцевого органу виконавчої влади передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії.

91. Такий порядок, серед іншого, передбачає обов`язкове оприлюднення інформації про розгляд справи для належного повідомлення усіх зацікавлених осіб.

92. У справі, що розглядається, суди першої та апеляційної інстанції не зобов`язували суб`єкта владних повноважень дати оголошення відповідно до вищенаведених норм законодавства, тобто не розглянули справу відповідно до приписів статті 264 КАС України.

93. Відповідно до пункту 1 частини 2, пункту 4 частини 3 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, а також суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

94. За правилами частини 4 статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

95. За таких обставин, враховуючи сформовану Верховним Судом практику щодо застосування статті 264 КАС України, і те, що процесуальне порушення допустили і суд першої інстанції, і суд апеляційної інстанції, касаційну скаргу слід задовольнити частково, скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 2, 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу заступника керівника Львівської обласної прокуратури задовольнити частково.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 07 березня 2023 року і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 серпня 2023 року у справі №380/5084/22 скасувати і справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя В.М. Кравчук

Суддя О.П. Стародуб