Постанова

від 12.11.2024 по справі 560/1559/24

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 листопада 2024 року

м. Київ

справа № 560/1559/24

адміністративне провадження № К/990/5113/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,

суддів - Смоковича М.І., Мацедонської В.Е.

розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 560/1559/24

за позовом ОСОБА_1 до Державної податкової служби України про визнання протиправними та скасування наказів, зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Державної податкової служби України на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07.02.2024, ухвалену у складі: судді-доповідача Граб Л.С. суддів Сторчака В.Ю. Смілянця Е.С.,

УСТАНОВИВ:

І. Обставини справи

01.02.2024 (далі - ОСОБА_1 , позивачка) звернулася до суду з позовом до Державної податкової служби України (далі - ДПС України, відповідач) з вимогами:

- визнати протиправним і скасувати повністю наказ ДПС України № 1-дп від 30.01.2024 "Про порушення дисциплінарного провадження";

- визнати незаконним і скасувати наказ ДПС України, винесений в 2024 році, яким припинено повноваження ОСОБА_1 як виконувача обов`язків начальника Головного управління ДПС у Хмельницькій області.

02 лютого 2024 року позивачка подала заяву про забезпечення позову, в якій просила зупинити дію наказу ДПС України від 30.01.2024 № 1-дп про порушення дисциплінарного провадження до набрання чинності рішення у справі; заборонити ДПС України та / або будь-якій іншій особі вчиняти дії, направлені на виконання наказу ДПС України від 30.01.2024 № 1-дп про порушення дисциплінарного провадження до набрання чинності рішенням у справі.

Обґрунтовуючи заяву, позивачка зазначила, що оскаржуваний наказ порушує її право на працю та оплату праці, а невжиття відповідних заходів призведе до унеможливлення ефективного захисту або поновлення її порушених прав та законних інтересів. Позивачка також зазначала, що у випадку незупинення дії оскаржуваного наказу буде паралізована робота фіскального органу цілої області, що призведе до ненадходження податків у державний бюджет та, як наслідок, до збитків Державному бюджету України в період воєнного стану, що є неприпустимим.

Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 02.02.2024 у задоволенні заяви про забезпечення позову відмовлено.

Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07.02.2024 скасовано ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 02.02.2024 та ухвалено нове судове рішення, яким заяву позивачки задоволено частково:

- забезпечено позов шляхом зупинення дії пункту 2 наказу ДПС України від 30.01.2024 № 1-дп "Про порушення дисциплінарного провадження" щодо відсторонення заступника начальника Головного управління ДПС у Хмельницькій області ОСОБА_1 від виконання посадових обов`язків на час проведення дисциплінарного провадження.

Задовольняючи заяву позивачки у вказаній частині, суд апеляційної інстанції виходив із того, що підстави для відсторонення державного службовця від посади у випадках, що пов`язані із службовим розслідуванням, передбачені статтею 72 Закону України «Про державну службу». Проте в оскаржуваному наказі не вказано обставин, що, відповідно до статті 72 Закону України «Про державну службу», зумовили відсторонення позивачки від посади.

Посилаючись на вказану невизначеність, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про необхідність забезпечення позову.

Суд апеляційної інстанції вважав, що вжиття таких заходів спрямоване лише на збереження в частині існуючого становища до винесення остаточного рішення у справі. Зупинення дії пункту 2 спірного наказу носить тимчасовий характер, не скасовує його, й покликане забезпечити виконання рішення суду у разі задоволення позову та недопущення настання негативних наслідків для позивачки.

ІI. Провадження в суді касаційної інстанції

У касаційній скарзі скаржник, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, просить скасувати його постанову та залишити в силі ухвалу суду першої інстанції про відмову у вжитті заходів забезпечення позову.

На обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник зазначив, що суд апеляційної інстанції вирішив апеляційну скаргу до закінчення строку на подання відзиву, чим порушив принцип рівності сторін.

Скаржник також зазначає про безпідставність висновків суду апеляційної інстанції про те, що наказ від 30.01.2024 № 1-дп не містив відомостей про причини відсторонення позивачки від посади. Так, зі змісту вказаного наказу випливає, що його було видано на виконання доручення в.о. голови ДПС України від 30.01.2024 № 16-д (02), доповідної записки Департаменту забезпечення відомчого контролю від 30.01.2024 № 103/99-00- 02-03-01-13, які, зокрема, містять не лише обґрунтування для порушення дисциплінарного провадження, а й для відсторонення від виконання посадових обов`язків. Проте суд апеляційної інстанції на вказані документи уваги не звернув, їхнього змісту не досліджував.

Скаржник переконаний, що вжитий захід забезпечення позову є непропорційним, адже у спірних правовідносинах відсутні обставини, які б вказували, що без їх застосування виконання судового рішення буде ускладненим, або ж що для відновлення порушених прав позивачки потрібно буде докласти значних зусиль.

У випадку задоволення позову оскаржуваний наказ втратить своє юридичне значення з моменту його ухвалення, водночас щодо негативних наслідків, пов`язаних з цим наказом, то Закон України «Про державну службу» передбачає механізм їхньої компенсації шляхом повернення до попередньої роботи та виплати середньої заробітної плати час відсторонення.

Позивачка відзив на касаційну скаргу не подавала.

Касаційна скарга надійшла до Суду 12.02.2024. За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії у складі: головуючої судді Радишевської О.Р., суддів Смоковича М.І., Мацедонської В.Е.

Ухвалою Суду від 29.02.2024 відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

ІІІ. Джерела права й акти їхнього застосування

Згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Частинами першою, третьою статті 44 КАС України передбачено, що учасники справи мають рівні процесуальні права та обов`язки. Учасники справи мають право, зокрема, подавати докази; брати участь у судових засіданнях, якщо інше не визначено законом; брати участь у дослідженні доказів; ставити питання іншим учасникам справи, а також свідкам, експертам, спеціалістам; подавати заяви та клопотання, надавати пояснення суду, наводити свої доводи, міркування щодо питань, які виникають під час судового розгляду, і заперечення проти заяв, клопотань, доводів і міркувань інших осіб.

Відповідно до частини першої статті 304 КАС України учасники справи мають право подати до суду апеляційної інстанції відзив на апеляційну скаргу в письмовій формі протягом строку, встановленого судом апеляційної інстанції в ухвалі про відкриття апеляційного провадження.

Частинами першою, третьою статті 300 КАС України передбачено, що за відсутності підстав для залишення апеляційної скарги без руху, повернення апеляційної скарги чи відмови у відкритті апеляційного провадження суд апеляційної інстанції постановляє ухвалу про відкриття апеляційного провадження у справі.

В ухвалі про відкриття апеляційного провадження зазначається строк для подання учасниками справи відзиву на апеляційну скаргу та вирішується питання про витребування матеріалів справи, необхідних для розгляду скарги на судове рішення.

Згідно з частиною першою статті 306 КАС України суддя-доповідач в порядку підготовки справи до апеляційного розгляду: 1) з`ясовує склад учасників судового процесу. У разі встановлення, що рішення суду першої інстанції може вплинути на права та обов`язки особи, яка не брала участі у справі, залучає таку особу до участі у справі як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору; 2) з`ясовує обставини, на які посилаються учасники справи як на підставу своїх вимог і заперечень; 3) з`ясовує, які обставини визнаються та які заперечуються учасниками справи; 4) пропонує учасникам справи подати нові докази, на які вони посилаються, або витребовує їх за клопотанням особи, яка подала апеляційну скаргу, або з власної ініціативи; 5) вирішує питання щодо поважності причин неподання доказів до суду першої інстанції; 6) за клопотанням учасників справи вирішує питання про виклик свідків, призначення експертизи, судових доручень щодо збирання доказів, залучення до участі у справі спеціаліста, перекладача; вирішує інші письмово заявлені клопотання учасників справи; 7) вирішує питання про можливість письмового провадження за наявними у справі матеріалами у суді апеляційної інстанції; 8) вирішує інші питання, необхідні для апеляційного розгляду справи.

Відповідно до частини першої статті 307 КАС України після проведення підготовчих дій суддя-доповідач доповідає про них колегії суддів, яка вирішує питання про проведення додаткових підготовчих дій у разі необхідності та призначення справи до розгляду.

Частиною другою статті 150 КАС України передбачено, що забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:

1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або

2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Відповідно до частини першої статті 151 КАС України позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.

Частиною другою статті 151 КАС України передбачено, що суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

IV. Позиція Верховного Суду

Відповідно до статті 129 Конституції України основними засадами судочинства є, з-поміж іншого, змагальність сторін та свобода в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Принцип змагальності судового провадження охоплює, зокрема, можливість коментувати представлені докази і пояснення у належній формі та у встановлений час.

Формою викладу заперечень щодо змісту і вимог апеляційної скарги є відзив на апеляційну скаргу, який подається письмовій формі протягом строку, встановленого судом апеляційної інстанції в ухвалі про відкриття апеляційного провадження.

Ухвалою від 05.02.2024 Сьомий апеляційний адміністративний суд відкрив апеляційне провадження у справі № 560/1559/24, закінчив підготовку справи до розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження, установивши для відповідача триденний строк з моменту отримання ухвали для подання відзиву на апеляційну скаргу.

Як убачається з матеріалів справи, ухвала Сьомого апеляційного адміністративного суду від 05.02.2024 була доставлена до електронного кабінету ДПС України 05.02.2024 о 17:46 год.

Абзацом другим пункту 5 частини шостої статті 251 КАС України передбачено, що, якщо судове рішення надіслано до електронного кабінету пізніше 17 години, судове рішення вважається врученим у робочий день, наступний за днем його відправлення, незалежно від надходження до суду повідомлення про його доставлення.

Відповідно до частини першої статті 120 КАС України перебіг процесуального строку починається з наступного дня після відповідної календарної дати або настання події, з якою пов`язано його початок.

З урахуванням указаних вимог КАС України, днем вручення ухвали Сьомого апеляційного адміністративного суду від 05.02.2024 є 06.02.2024, а триденний строк для подання відзиву на апеляційну скаргу закінчувався 09.02.2024.

Водночас уже 07.02.2024, тобто на наступний день після вручення копії зазначеної ухвали (перший день строку на подання відзиву), Сьомий апеляційний адміністративний суд ухвалив постанову, якою розглянув апеляційну скаргу по суті.

З урахуванням викладеного, Суд погоджується з доводами скаржника про те, що мало місце порушення судом апеляційної інстанції вимог КАС України, що створили перешкоди відповідачеві для реалізації свого права на подання відзиву на апеляційну скаргу.

Щодо доводів касаційної скарги по суті рішення суду апеляційної інстанції, яким було скасовано ухвалу суду першої інстанції про відмову в задоволенні заяви та ухвалено постанову про забезпечення позову шляхом зупинення пункту оскаржуваного наказу, який стосувався відсторонення позивачки, то Суд зазначає таке.

Зі змісту викладених норм КАС України випливає, що метою забезпечення позову є вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, заходів щодо охорони матеріально-правових інтересів позивача від можливих недобросовісних дій із боку відповідача з тим, щоб забезпечити позивачу реальне та ефективне виконання судового рішення, якщо воно буде прийняте на користь позивача, в тому числі задля попередження потенційних труднощів у подальшому виконанні такого рішення. Заходи забезпечення мають вживатись лише в межах позовних вимог, бути співмірними з ними, а необхідність їхнього застосування повинна обґрунтовуватися поважними підставами й підтверджуватись належними доказами. Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

Вирішуючи питання щодо наявності підстав для вжиття заходів забезпечення позову, суди повинні також враховувати специфіку правовідносин, стосовно яких виник спір, та їх відповідне законодавче врегулювання, за наслідками аналізу якого можна зробити висновок, чи дійсно застосування заходів забезпечення позову є необхідним у конкретному випадку, чи може невжиття таких засобів мати незворотні наслідки.

Уживаючи заходів забезпечення позову, суд в ухвалі про забезпечення позову повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку, що невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача. Також суд має вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав, будуть значними. Так само суд повинен навести підстави, з яких він дійшов висновку про існування очевидних ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, цим рішенням, дією або бездіяльністю до ухвалення рішення у справі.

Відповідно до частини другої статті 72 Закону України «Про державну службу» рішення про відсторонення державного службовця від виконання посадових обов`язків приймається відповідно керівником державної служби або суб`єктом призначення одночасно з прийняттям рішення про порушення дисциплінарного провадження або під час його здійснення у разі:

- наявності обставин, що дають підстави вважати, що такий державний службовець може знищити чи підробити речі і документи, які мають суттєве значення для дисциплінарного провадження;

- впливу на працівників державного органу та інших осіб, зокрема, здійснення протиправного тиску на підлеглих, погрози звільненням з роботи;

- перешкоджання в інший спосіб об`єктивному вивченню обставин вчинення дисциплінарного проступку.

З викладеного випливає, що відсторонення державного службовця від виконання посадових обов`язків - це специфічний запобіжний захід, який застосовується суб`єктом призначення та полягає у тимчасовій забороні державному службовцю реалізовувати свої посадові обов`язки (повноваження) з метою забезпечення повного та об`єктивного встановлення обставин дисциплінарного проступку.

Забезпечуючи позов у вказаній частині, суд апеляційної інстанції виходив із того, що наказ ДПС України № 1-дп від 30.01.2024 "Про порушення дисциплінарного провадження", хоча й містив посилання на статті 17, 64-69, 72, 73 Закону України «Про державну службу», не розкривав фактичних мотивів застосування такого заходу до позивачки.

Суд зазначає, що відсутність у вказаному наказі деталізації підстав для відсторонення позивачки від посади саме по собі не є свідченням очевидної протиправності наказу у вказаній частині, або ж підставою вважати, що без вжиття заходів забезпечення позову рішення суду про скасування наказу залишиться невиконаним, чи буде неможливим ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача.

Перш за все, необхідно відмежовувати недоліки, що пов`язані з оформленням наказу про відсторонення державного службовця, що стосуються повноти інформації стосовно юридичних та фактичних підстав застосування такого заходу, та питання наявності / відсутності передбачених у статті 72 Закону України «Про державну службу» як таких обставин для відсторонення державного службовця.

Як установив суд апеляційної інстанції, відсторонення у спірних правовідносинах було пов`язане із дисциплінарним провадженням, яке було порушено за дорученням в.о. голови ДПС України від 30.01.2024 №16-д (02) та доповідної записки Департаменту забезпечення відомчого контролю ДПС України від 30.01.2024 №103/99-00-02-03-01-13.

Отже, хоча пункт 2 вказаного наказу не містив вказівки на конкретну мету відсторонення позивачки в розрізі положень частини другої статті 72 Закону України «Про державну службу», у суду апеляційної інстанції не було підстав вважати, що відсторонення позивачки мало очевидно протиправний, свавільний характер.

Забезпечуючи позов, суд апеляційної інстанції також не зазначив підстав, з яких він уважав, що у разі незупинення пункту 2 вказаного наказу виконання рішення суду та / або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача буде неможливим чи істотно ускладненим.

У цьому контексті слушними є аргументи відповідача про те, що виконання судового рішення у разі задоволення позову не вимагатиме вжиття додаткових заходів, адже з дати набрання судовим рішенням законної сили відповідний наказ буде вважатися скасованим (таким, що не породжує юридичних наслідків з моменту його прийняття).

Щодо трудових прав, до яких апелювала позивачка, заявляючи про забезпечення позову, то Суд зазначає, що відповідно до частини четвертої статті 72 Закону України «Про державну службу» у разі закриття дисциплінарного провадження без притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності йому оплачується у розмірі середньої заробітної плати час відсторонення від виконання посадових обов`язків в установленому порядку.

Таким чином, Законом України «Про державну службу» вже передбачений відповідний механізм компенсації державному службовцю втрат, пов`язаних із відстороненням від посади у зв`язку з дисциплінарним провадженням, яке не мало наслідком притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності.

Суд апеляційної інстанції вказаних особливостей відсторонення державного службовця від виконання посадових обов`язків не врахував і дійшов необґрунтованих висновків про наявність підстав для задоволення заяви та забезпечення позову.

З урахуванням викладеного, суд першої інстанції дійшов правильних висновків про те, що викладені у заяві про забезпечення позову мотиви не свідчили про необхідність вжиття заходів забезпечення позову.

Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Переглянувши оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції в межах заявлених вимог касаційної скарги, Суд дійшов висновку про необхідність скасування постанови суду апеляційної інстанції із залишенням в силі судового рішення суду першої інстанції.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної податкової служби України задовольнити.

Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2024 року скасувати.

Ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 02 лютого 2024 року залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: О. Р. Радишевська

Судді: М.І. Смокович

В.Е. Мацедонська