Постанова

від 11.12.2024 по справі 461/7577/16-а

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 грудня 2024 року

м. Київ

справа № 461/7577/16-а

адміністративне провадження № К/9901/7124/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Бевзенка В.М., Стародуба О.П.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Львівського міського комунального підприємства «Львівводоканал» на постанову Галицького районного суду м. Львова від 03.03.2017 (головуючий суддя: Радченко В.Є.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03.12.2020 (головуючий суддя: Нос С.П., судді: Онишкевич Т.В., Шевчук С.М.) у справі №461/7577/16-а за позовом Приватного підприємства «Юридична компанія «Егіда-Львів» до Львівської міської ради, третя особа на стороні позивача - Міністерство регіонального розвитку та житлово-комунального господарства України, третя особа на стороні відповідача - Львівське міське комунальне підприємство «Львівводоканал» про визнання незаконним і скасування рішення,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У листопаді 2016 року Приватне підприємство «Юридична компанія «Егіда-Львів» (далі - ПП «Юридична компанія «Егіда-Львів» або позивач) звернулося до суду із позовом до Львівської міської ради (далі - відповідач), третя особа на стороні позивача - Міністерство регіонального розвитку та житлово-комунального господарства України (далі третя особа-1), третя особа на стороні відповідача - Львівське міське комунальне підприємство «Львівводоканал» (далі - третя особа-2 або ЛМКП «Львівводоканал»), в якому просило визнати незаконним і скасувати Правила приймання стічних вод підприємств у систему міської каналізації Львова, затверджених рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 18.09.2002 № 292 в частині: пункту 2.5.3, пункту 3.1.1, пункту 3.2 (в частині права Водоканалу надавати дозвіл на скид), пункту 3.5.3 (в частині обов`язку Підприємств отримати дозвіл на скид), пункту 4.1.4.6, пункту 4.1.10, пункту 4.2.2.6 (третє речення), пункту 4.3.3 (в частині обов`язку підприємств мати дозвіл на скид), пункту 4.6, пункту 9.4.2.1.

Галицький районний суд м. Львова постановою від 03.03.2017 позов задовольнив частково:

визнав незаконними Правила приймання стічних вод підприємств у систему міської каналізації Львова, затверджені рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 18.09.2002 № 292 в частині: пункту 2.5.3, пункту 3.1.1, пункту 3.2 (в частині права Водоканалу надавати дозвіл на скид), пункту 3.5.3 (в частині обов`язку Підприємств отримати Дозвіл на скид), пункту 4.1.4.6, пункту 4.1.10, пункту 4.2.2.6 (третє речення), пункту 4.3.3 (в частині обов`язку Підприємств мати Дозвіл на скид), пункту 4.6, пункту 9.4.2.1.

У задоволенні решти позовних вимог відмовив.

Не погоджуючись із постановою суду першої інстанції, виконавчий комітет Львівської міської ради та ЛМКП «Львівводоканал» оскаржили її в апеляційному порядку.

Ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 05.09.2017 апеляційні скарги виконавчого комітету Львівської міської ради та ЛМКП «Львівводоканал» задоволено частково, постанову Галицького районного суду м. Львова від 03.03.2017 скасовано та прийнято нову ухвалу, якою адміністративний позов в частині визнання нечинними і скасування Правил приймання стічних вод підприємств у систему міської каналізації Львова, затверджених рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 18.09.2002 № 292 в частині: пункту 3.2, пункту 4.1.4.6, пункту 4.1.10, 4.3.3 - залишено без розгляду у зв`язку із пропуском строку звернення до суду, передбаченого статтею 99 КАС України.

Також зазначеною ухвалою суду апеляційної інстанції провадження в частині позовних вимог про визнання нечинними і скасування Правил приймання стічних вод підприємств у систему міської каналізації Львова, затверджених рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 18.09.2002 № 292 в частині: пункту 2.5.3, пункту 3.1.1, пункту 3.5.3, пункту 4.2.2.6, пункту 4.4.3, пункту 4.6, пункту 9.4.2.1 закрито на підставі статті 157 КАС України у зв`язку із тим, що є судове рішення, яке набрало законної сили між тими самими сторонами і з того самого предмету спору.

Верховний Суд постановою від 19.08.2020 задовольнив касаційну скаргу позивача та скасував ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 05.09.2017 із направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

У цій постанові Верховний Суд виснував, що за умови перебування особи (позивача) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду, строк звернення до адміністративного суду із позовом не може обмежуватися шістьма місяцями, передбаченими частиною другою статті 99 КАС України. У разі оскарження нормативно-правового акта строк такого оскарження буде вимірюватися усім часом чинності цього нормативно-правового акта, а тому судом апеляційної інстанції помилково застосовано до спірних правовідносин шестимісячні строки звернення до суду з адміністративним позовом, передбачені статтею 99 КАС України.

Верховний Суд також вказав на помилковість висновків суду апеляційної інстанції щодо закриття провадження у справі в частині позовних вимог про визнання нечинними і скасування Правил приймання стічних вод підприємств у систему міської каналізації Львова, затверджених рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 18 вересня 2002 року №292 в частині: пункту 2.5.3, пункту 3.1.1, пункту 3.5.3, пункту 4.2.2.6, пункту 4.4.3, пункту 4.6, пункту 9.4.2.1, з посиланням на те, що спірне рішення у справі № 461/7577/16-а не було переглянуто у справі № 461/3479/16-а і відносно нього відсутнє рішення суду, яке набрало законної сили.

Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 03.12.2020 залишив без змін постанову Галицького районного суду м. Львова від 03.03.2017.

Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ЛМКП «Львівводоканал» (третя особа-2) подало касаційну скаргу, у якій просить Суд скасувати оскаржувані судові рішення і ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні позову в повному обсязі.

IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалою Верховного Суду від 26.04.2021 відкрито касаційне провадження у справі.

Ухвалою Верховного Суду від 10.12.2024 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив, що між ним та ЛМКП «Львівводоканал» було укладено договір № 306537 від 15.11.2006 на подачу води з комунального водопроводу та приймання стічних вод до каналізаційної мережі, в якому зазначалось про регулювання відносин між сторонами. Окрім зазначеного договору, між сторонами також були укладені договори від 23.07.2014 №306537 та 12.03.2015 №306537. Власне на підставі зазначених договорів ЛМКП «Львівводоканал» надавались позивачу послуги з прийняття стічних вод в міську каналізацію м. Львова.

Водночас виконком Львівської міської ради затвердив оскаржувані Правила приймання стічних вод підприємств у систему міської каналізації Львова, в пунктах 2.5.3, 3.1.1, 3.5.3, 4.2.2.6, 4.4.3, 4.6, 9.4.2.1 яких передбачив обов`язок підприємств отримувати дозволи на скид стічних вод та відповідальність за скид стічних вод без такого дозволу.

Отже, зазначені положення нормативного документа застосовані до позивача, як абонента ЛМКП «Львівводоканал».

Позивач вважає оскаржувані положення Правил такими, що суперечать вимогам Законів України «Про дозвільну систему в сфері господарської діяльності» та «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності».

Додатково позивач наголосив, що про порушення своїх прав підприємству стало відомо лише після нарахування заборгованості за приймання стічних вод ЛМКП «Львівводоканал».

Відповідач позов не визнав. Стверджує, що позов пред`явлений поза межами шестимісячного строку.

Також за твердженнями відповідача, скид стічних вод не є господарською діяльністю ПП «Юридична компанія «Егіда-Львів», а передбачений Правилами дозвіл - є документом, що свідчить про надання абонентом Водоканалу інформації і встановлення умов скиду стічних вод.

Відповідач також вважає, що Правила як нормативно-правовий акт не може бути скасований судом, тому це є неналежним способом захисту порушеного права.

Третя особа-2 (ЛМКП «Львівводоканал») також позов не визнала. Наполягає, що місцеві правила приймання стічних вод розроблені та прийняті на підставі законодавства. Вважає, що на правовідносини, які склалися між позивачем та ЛМКП «Львівводоканал», не можуть розповсюджуватися норми Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».

ІV. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій установлено, що рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 18.09.2002 № 292 затверджені Правила приймання стічних вод підприємств у систему міської каналізації Львова (далі - Правила) (опубліковані на веб-сайті: http://www8.city-adm.lviv.ua).

Позивачем оскаржуються пункти Правил, що стосуються обов`язку отримання підприємством дозволу на скид стічних вод для встановлення кількісних та якісних умов приймання стічних вод і вимог до додержання певного режиму скидання стічних вод, а саме:

пункт 2.5.3 - Абонент одержав дозвіл на скид;

пункт 3.1.1 - Водоканал зобов`язаний при укладанні договір з підприємством зобов`язати кожне підприємство отримати дозвіл на скид для встановлення кількісних та якісних умов приймання стічних вод і вимог до додержання певного режиму скидання стічних вод;

пункт 3.2 - в частині права Водоканалу надавати дозвіл на скид;

пункт 3.5.3 - обов`язок Підприємств отримати дозвіл на скид;

пункт 4.1.4.6, пункту 4.1.10, пункту 4.2.2.6 (третє речення), пункту 4.3.3 - в частині обов`язку підприємств мати дозвіл на скид;

пункт 4.6 - розділ «Дозвіл на скид»;

пункт 9.4.2.1. - відсутність у абонента Дозволу на скид чи закінчення строку його дії - весь об`єм стічних вод розглядається як такий, що перевищує ліміт.

V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що на законодавчому рівні нормативно не передбачено отримання підприємствами (абонентами) такого документа як «Дозвіл на скид».

Таким чином суд першої інстанції констатував, що місцеві правила в оспорюваній частині, що передбачають обов`язок підприємств, як абонентів, отримати дозвіл на скид стічних вод, та відповідальність за скид стічних вод без дозволу є такими, що суперечать вимогам частини першої статті 4 Закону України «Про дозвільну систему в сфері господарської діяльності» та Закону України «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності».

Суд апеляційної інстанції також здійснив аналіз положень Правил приймання стічних вод підприємств у комунальні та відомчі системи каналізації населених пунктів України, затвердженої наказом Держбуду України від 19.02.2002 № 37, та констатував, що відомості щодо вод, їхню кількість та якісні показники, повинні бути прописані безпосередньо під час укладення між водоканалами та підприємствами договорів приймання стічних вод, а не шляхом видачі окремого дозволу.

Підсумовуючи викладене, суди обох інстанцій дійшли висновку про безпідставність покладення органом місцевого самоврядування на підприємства (абонентів Водоканалу) додаткового обов`язку у вигляді отримання дозволу на скид стічних вод.

VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

Касаційна скарга ЛМКП «Львівводоканал» (третя особа-2) обґрунтована тим, що судами першої та апеляційної інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору.

Скаржник наполягає, що позов подано поза межами строків, установлених статтею 99 КАС України. Водночас суди не надали належної правої оцінки доказам, які свідчать про тривалу обізнаність позивача про оскаржувані місцеві правила.

Також на переконання скаржника, суди обох інстанцій неправильно розтлумачили положення Законів України «Про дозвільну систему в сфері господарської діяльності» та «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності».

Скаржник зазначає, що «дозвіл на скид» у значенні, в якому такий вживається в оскаржуваних місцевих правилах не підпадає під значення терміну «документ дозвільного характеру» у розумінні Закону України «Про дозвільну систему в сфері господарської діяльності».

Отже, Закон України «Про дозвільну систему в сфері господарської діяльності» не регулює порядок отримання дозволу на скид стічних вод в міську каналізацію.

Водночас суди не протлумачили норми Законів України «Про питну воду і питне водопостачання» (пункт 4 частини першої статті 23) та «Про житлово-комунальні послуги» (пункт 6 частини першої статті 22), якими надано право підприємствам питного водопостачання видавати дозволи.

У спірному випадку, дозвіл на скид фактично є документом, що свідчить про надання абонентом Водоканалу усієї необхідної інформації і встановлення підприємству якісних, кількісних і режимних умов приймання стічних вод. Тобто, особливість дозволу, що надається ЛМКП «Львівводоканал» полягає в господарсько-правовому регулюванні правовідносин між Водоканалом та споживачем послуг водовідведення.

Своєю чергою, господарська діяльність Водоканалу, зокрема з приймання стічних вод у міську каналізацію, їх очищення і скид у довкілля потребує отримання документу дозвільного характеру.

Також скаржник наголосив, що Правила приймання стічних вод підприємств у систему міської каналізації Львова, затверджені рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 18.09.2002 № 292, якими, серед іншого, визначався порядок та обов`язок отримання дозволу на скид та відповідальність у випадку його відсутності, втратили чинність на підставі рішення Львівської міської ради від 14.06.2019 № 516.

Позивач процесуальним правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористався, проте двічі подав клопотання про прискорення розгляду справи.

Інші учасники процесу правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористалися.

VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам скаржника, висловленим у касаційній скарзі, Верховний Суд виходить з такого.

Оцінюючи доводи скаржника щодо порушення позивачем шестимісячного строку звернення з цим позовом до суду, колегія суддів зазначає таке.

Питання застосування до спірних правовідносин строків, встановлених статтею 99 КАС України, вже було предметом розгляду Верховним Судом у цій справі.

Так, за результатами перегляду у цій справі ухвали Львівського апеляційного адміністративного суду від 05.09.2017 Верховний Суд у постанові від 19.08.2020 дійшов висновку, що судом апеляційної інстанції помилково застосовано до спірних правовідносин шестимісячні строки звернення до суду з адміністративним позовом, передбачені статтею 99 КАС України.

Верховний Суд констатував, що «особливості оскарження нормативно-правових актів, зокрема, органів місцевого самоврядування передбачені статтею 171 КАС України (в редакції до 15 грудня 2017 року, чинній на момент виникнення спірних правовідносин та розгляд справи в судах першої та апеляційної інстанцій). Правила цієї статті не містять спеціальних вимог до строку звернення до адміністративного суду з позовами, предметом оскарження яких є нормативно-правові акти.

… дія нормативно-правового акта є постійною, має тривалий час і не обмежується його разовим застосуванням. Відповідно, чинним нормативно-правовим актом суб`єктивні права, свободи чи інтереси можуть порушуватися неодноразово, тобто постійно, упродовж усього часу чинності такого акта.

Тому, факт порушення прав, свобод чи інтересів, у разі дії чинного нормативно-правового акта, може мати триваючий характер. Оскільки чинний нормативно-правовий акт може обумовлювати триваюче порушення суб`єктивних прав, свобод чи інтересів, то, відповідно, строк звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи слід розраховувати від усього часу чинності (тривалості дії) нормативно-правового акта.

за умови перебування особи (позивача) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду, строк звернення до адміністративного суду із позовом не може обмежуватися шістьма місяцями, передбаченими частиною другою статті 99 КАС України. У разі оскарження нормативно-правового акта строк такого оскарження буде вимірюватися усім часом чинності цього нормативно-правового акта.».

За таких обставин, колегія суддів вважає необґрунтованими доводи скаржника в цій частині.

Колегія суддів зазначає, що оспорювані підприємством положення Правил приймання стічних вод підприємств у систему міської каналізації Львова, затверджених рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 18.09.2002 № 292, встановлювали обов`язок підприємства отримати дозволи на скид стічних вод та передбачали відповідальність за скид стічних вод без такого дозволу.

Договірні відносини між позивачем та ЛМКП «Львівводоканал» виникли з 2006 року, а саме: 15.11.2006 було укладено договір № 306537 на подачу води з комунального водопроводу та приймання стічних вод до каналізаційної мережі, яким врегульовані правовідносини між сторонами, та прописані всі істотні умови приймання стічних вод. Надалі, між підприємством та ЛМКН «Львівводоканал» були укладені договори № 306537 від 23.07.2014 та № 306537 від 12.03.2015, на підставі яких ЛМКП «Львівводоканал» надавались споживачу послуги з приймання стічних вод в міську каналізацію м. Львова.

Отже, позивач перебуває у правовідносинах, які регулюються оскаржуваним нормативним документом.

Оцінюючи законність місцевих правил в оскаржуваній частині, колегія суддів виходить з такого.

Частиною першою статті 144 Конституції України визначено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування (ратифікована відповідно до Закону України від 15 липня 1997 року № 452/97-ВР):

місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою публічних справ, під власну відповідальність, в інтересах місцевого населення (частина перша статті 3);

органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу (частина друга статті 4);

повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними; вони не можуть скасовуватися чи обмежуватися іншим центральним або регіональним органом, якщо це не передбачено законом (частина четверта статті 4);

органи місцевого самоврядування мають право використовувати засоби правового захисту для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і вимагати поваги до принципів місцевого самоврядування, які закріплені в конституції чи національному законодавстві (стаття 11).

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності визначає Закон України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 280/97-ВР).

Згідно із статтею 2 цього Закону, місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Відповідно до статті 10 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Згідно із частиною першою статті 11 Закону № 280/97-ВР виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади (частина друга статті 11 Закону №280/97-ВР).

Положеннями статті 40 Закону № 280/97-ВР унормовано, що виконавчі органи сільських, селищних, міських рад, крім повноважень, передбачених цим Законом, здійснюють й інші надані їм законом повноваження.

Одночасно з цим, відповідно до приписів частини третьої статті 24 Закону №280/97-ВР органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Своєю чергою, положеннями статті 59 Закону № 280/97-ВР визначено, що виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

У контексті спірних правовідносин колегія суддів наголошує, що одним із конституційних принципів, на якому повинна базуватися діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування, є принцип, відповідно до якого ці органи, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 19 Конституції України).

Зміст цієї норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування здійснюється відповідно до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.

Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у не передбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.

Визначення механізму здійснення окреслених законодавством повноважень суб`єкта владних повноважень є вкрай важливим у правовій державі, оскільки, з одного боку, запровадження відповідних процедур для реалізації функцій держави, використовуючи для цього відповідні форми і методи, визначає спосіб їх реалізації, а з другого, є способом забезпечення прав, свобод та інтересів осіб.

Так, у преамбулі рішення від 18.09.2002 № 292 зазначено, що згідно з наказом Держбуду України від 19.02.2002 № 37, відповідно до «Правил приймання стічних вод підприємств у комунальні та відомчі системи каналізації населених пунктів України» та «Інструкції про встановлення та стягнення плати за скид промислових та інших стічних вод у системи каналізації населених пунктів», для забезпечення охорони водоймищ від забруднення недостатньо очищеними стоками, попередження перевантаження і недопущення порушень у роботі мереж і споруд каналізації Львова, підвищення якості їх роботи і безпеки експлуатації, враховуючи вимоги природоохоронного законодавства України, розглянувши науково-технічний висновок спеціалістів кафедри гідравліки та сантехніки Національного університету «Львівська політехніка» про «Правила приймання стічних вод підприємств у систему міської каналізації Львова», а також висновок науково-технічного аудиту (експертизи) «Правил приймання стічних вод підприємств у комунальну систему каналізації Львова», проведеного Державною академією житлово-комунального господарства Держжитлокомунгоспу України, виконавчий комітет вирішив затвердити «Правила приймання стічних вод підприємств у систему міської каналізації Львова», погоджені місцевими органами Міністерства охорони здоров`я та Міністерства екологічної безпеки України (пункт 1 рішення).

Згідно із преамбулою Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» охорона навколишнього природного середовища, раціональне використання природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки життєдіяльності людини - невід`ємна умова сталого економічного та соціального розвитку України.

З цією метою Україна здійснює на своїй території екологічну політику, спрямовану на збереження безпечного для існування живої і неживої природи навколишнього середовища, захисту життя і здоров`я населення від негативного впливу, зумовленого забрудненням навколишнього природного середовища, досягнення гармонійної взаємодії суспільства і природи, охорону, раціональне використання і відтворення природних ресурсів.

На момент виникнення спірних правовідносин та до 21.05.2017 діяли Правила приймання стічних вод підприємств у комунальні та відомчі системи каналізації населених пунктів України, затверджені наказом Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України від 19.02.2002 № 37 (далі - Правила № 37).

Правила розроблено відповідно до Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», Водного кодексу України, постанови Кабінету Міністрів України від 1 березня 1999 року № 303 «Про затвердження Порядку встановлення нормативів збору за забруднення навколишнього природного середовища і стягнення цього збору» із змінами і доповненнями (далі - Порядок), Правил охорони поверхневих вод від забруднення зворотними водами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 1999 року №465, згідно з Будівельними нормами і правилами «Каналізація. Зовнішні мережі та споруди» (БНіП 2.04.03-85, окрім пункту 6.2) (пункт 1.1 Правил).

Правила поширюються на комунальні підприємства водопровідно-каналізаційного господарства міст і селищ України та інші підприємства, що мають на балансі системи місцевого водопроводу та каналізації (далі - Водоканали), та на всі підприємства, установи, організації незалежно від форм власності й відомчої належності, які скидають свої стічні води в системи каналізації населених пунктів (далі - Підприємства) (пункт 1.2 Правил № 37).

Правила спрямовані на запобігання порушенням у роботі мереж і споруд каналізації, підвищення ефективності роботи цих споруд і безпеки їх експлуатації та забезпечення охорони навколишнього природного середовища від забруднення скидами стічних вод Підприємств (пункт 1.3 Правил № 37).

Згідно із пунктом 1.4 Правил № 37 терміни, що вживаються у цих Правилах, мають таке значення: абонент Водоканалу - юридична особа, яка уклала договір з Водоканалом на надання послуг водопостачання та (або) каналізації; стічні води Підприємств - усі види стічних вод, що утворилися внаслідок їхньої діяльності після використання води в усіх системах водопостачання (господарсько-питного, технічного, гарячого водопостачання тощо), а також поверхневі та дощові води з території Підприємства (з урахуванням субабонентів).

На підставі цих Правил та Інструкції про встановлення та стягнення плати за скид промислових стічних вод у системи каналізації населених пунктів (далі - Інструкція) Водоканали розробляють місцеві Правила приймання стічних вод підприємств у систему каналізації населеного пункту (далі - місцеві Правила приймання), у яких установлюються допустимі концентрації (далі - ДК) для кожної забруднюючої речовини, що може скидатися Підприємствами в систему каналізації, а також відображаються місцеві особливості приймання стічних вод Підприємств у міську каналізацію (пункт 1.5 Правил № 37).

Згідно із пунктом 1.6 цих Правил, місцеві Правила приймання згідно з Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» затверджують виконавчі органи місцевих рад за поданням Водоканалів після погодження з територіальними органами Мінекоресурсів та Міністерства охорони здоров`я України.

Місцеві Правила приймання є обов`язковими для всіх Підприємств, яким Водоканали надають послуги з водовідведення та які розташовані на території даної місцевої ради.

Отже, Правила № 37 встановлюють загальні вимоги та порядок приймання стічних вод та в ієрархічній системі нормативно-правових актів мають вищу юридичну силу аніж акти органів місцевого самоврядування.

Водночас, жодною нормою цих Правил не передбачено необхідність отримання підприємствами (абонентами Водоканалу) такого документа як «дозвіл на скид».

Своєю чергою, місцеві правила розробляються на підставі та не можуть виходити за межі вимог правил приймання стічних вод підприємств у комунальні та відомчі системи каналізації населених пунктів України, затверджених, зокрема, центральним органом виконавчої влади з питань будівництва, архітектури та житлової політики (Держбуд).

Натомість відповідач доповнив місцеві правила приймання стічних вод необхідністю обов`язкового одержання абонентами Водоканалу такого документа як «дозвіл на скид» та відповідно встановив відповідальність за відсутність цього документу.

У касаційній скарзі скаржник стверджує, що фактично дозвіл на скид є документом, який свідчить про надання абонентом Водоканалу усієї необхідної інформації і встановлення підприємству якісних, кількісних і режимних умов приймання стічних вод.

Разом з цим відповідно до пункту 1.8 Правил № 37 водоканали приймають стічні води Підприємств до комунальної або відомчої каналізації за умови, якщо каналізаційна мережа та очисні споруди каналізації мають резерв пропускної спроможності, показники якості стічних вод Підприємства задовольняють вимоги місцевих Правил приймання та укладеного з Водоканалом договору на приймання стічних вод.

Пунктом 2.2 цих Правил передбачено, що Водоканали зобов`язані установлювати кожному Підприємству кількісні та якісні показники приймання стічних вод до міської каналізації, а також вимоги щодо додержання певного режиму скиду стічних вод з урахуванням діючих вимог водокористування при укладанні договорів з Підприємствами на послуги водовідведення.

Відповідно до пункту 6.3 Правил № 37 істотними умовами договору на скид (приймання) стічних вод Підприємств у систему каналізації є: обсяги та режим скиду стічних вод; розмір та поряАдок оплати послуг водовідведення; ДК забруднюючих речовин у стічних водах, що скидаються Підприємством; розмір та порядок плати за скид стічних вод з понаднормативними забрудненнями (з перевищенням ДК забруднюючих речовин) - визначається за Інструкцією про встановлення та стягнення плати за скиди промислових стічних вод у системи каналізації населених пунктів; права та обов`язки сторін договору; відповідальність сторін договору. За згодою сторін договору в ньому можуть бути зазначені інші істотні умови.

Отже, здійснивши аналіз положень Правил № 37, суд апеляційної інстанції обґрунтовано констатував, що кількісні та якісні показники приймання стічних вод до міської каналізації повинні зазначатися безпосередньо у договорі про приймання стічних вод до каналізаційної мережі, а не шляхом видачі окремого дозволу. Більше того, ці дані, згідно Правил № 37, є істотними, тобто обов`язковими умовами такого договору.

Верховний Суд наголошує на тому, що одним із суттєвих елементів принципу верховенства права є принцип юридичної визначеності. Цей принцип має різні прояви, зокрема, він є одним із визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання), частково збігається з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до «якості» закону).

Зокрема, у пунктах 70- 71 рішення в справі «Рисовський проти України» (заява №29979/04), ухваленого 20 жовтня 2011 року (набуло статусу остаточного 20 січня 2012 року), Європейський суд з прав людини, аналізуючи відповідність цього мотивування Конвенції, підкреслює особливу важливість принципу «належного урядування». Він передбачає, що в разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (див. рішення у справах «Беєлер проти Італії» [ВП] (Beyeler v. Italy [GC]), заява № 33202/96, п. 120, ECHR 2000-I, «Онер`їлдіз проти Туреччини» [ВП] (Oneryildiz v. Turkey [GC]), заява № 48939/99, п. 128, ECHR 2004-XII, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), заява № 21151/04, п. 72, від 08 квітня 2008 року, і «Москаль проти Польщі» (Moskal.), заява № 10373/05, п. 51, від 15 вересня 2009 року). Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, п. 74, від 20 травня 2010 року, і «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), заява №36900/03, п. 37, від 25 листопада 2008 року) і сприяти юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах «Онер`їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), п. 128, та «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), п. 119).

Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), № 10373/05, п. 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною (inter alia), санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме собою суперечило б загальним інтересам (там само). З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), №36548/97, п. 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), п. 74).

За такого правового регулювання та встановлених у справі обставин, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що місцеві правила в оскаржуваній частині прийняті без дотримання єдиної діючої на час їх прийняття загальнодержавної політики поклавши на абонентів Водоканалу додаткові обов`язки щодо необхідності отримання дозволу на скид стічних вод.

Колегія суддів також вважає за необхідне зазначити про те, що 14.06.2019 рішенням Львівської міської ради № 516 затверджено нову редакцію Правил приймання стічних вод споживачів до системи централізованого водовідведення м. Львова, якою, зокрема, не передбачається необхідності отримання підприємствами (абонентами Водоканалу) спеціального дозволу на скид стічних вод.

Цим же рішенням № 516 (пункт 5) Львівська міська рада передбачила, що з моменту набрання чинності Правил приймання стічних вод споживачів до системи централізованого водовідведення м. Львова рішення виконавчого комітету від 18.09.2002 № 292 «Про затвердження «Правил приймання стічних вод підприємств у систему міської каналізації Львова» вважати таким, що втратило чинність.

Отже, із затвердженням нових місцевих правил приймання стічних вод остаточно ліквідовано суперечності в розумінні законодавства, яким урегульовано процедуру приймання стічних вод підприємств у систему міської каналізації міста Львова.

Отже, унесені зміни лише підтверджують правильність підходу судів обох інстанцій щодо незаконності покладення на підприємства додаткового обов`язку у вигляді отримання дозволу на скид при укладенні з Водоканалом відповідного договору.

Такий правовий підхід також відповідає поглядам законодавця, відображеним у прийнятому Законі України від 12.01.2023 № 2887-IX «Про водовідведення та очищення стічних вод» (набрав чинність 07.08.2023), де в частині четвертій статті 13 чітко зазначено, що місцеві правила у сфері водовідведення не можуть передбачати обов`язок фізичних чи юридичних осіб щодо отримання будь-яких дозволів, погоджень або інших документів дозвільного характеру, а також надавати повноваження органам місцевого самоврядування, їх посадовим особам, підприємствам, установам, організаціям, утвореним такими органами, щодо видачі дозвільних документів.

Одночасно з цим, колегія суддів вважає помилковими посилання судів попередніх інстанцій на положення Закону України від 06.09.2005 № 2806-IV «Про дозвільну систему в сфері господарської діяльності» та Закону України від 19.05.2011 №3392-VI «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності», оскільки такі не були чинним станом на момент затвердження оскаржуваних місцевих правил у вересні 2002 року.

З цих же підстав колегія суддів також відхиляє посилання скаржника на положення пункту 6 частини першої статті 22 Закону України від 24.06.2004 №1875-IV «Про житлово-комунальні послуги» (набрав чинності 30.07.2004), яким, на переконання ЛМКП «Львівводоканал», надано право підприємствам питного водопостачання видавати дозволи.

Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів погоджується із висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що оскаржувані пункти місцевих Правил приймання стічних вод є такими, що не відповідають вимогам частини другої статті 2 КАС України, а отже обґрунтовано визнані судами попередніх інстанцій незаконними.

Своєю чергою, оцінюючи наведені скаржником аргументи, Верховний Суд виходить з того, що всі аргументи, наведені в касаційній скарзі, були ретельно перевірені та проаналізовані судами попередніх інстанцій, та їм була надана належна правова оцінка.

Жодних нових аргументів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права, у касаційній скарзі не зазначено.

Інші, наведені скаржником у касаційній скарзі аргументи, ретельно проаналізовані колегією суддів, проте висновку судів першої та апеляційної інстанцій про наявність підстав для часткового задоволення позову вони не спростовують, оскільки не містять належних, вагомих, доречних і переконливих міркувань, заснованих на об`єктивних фактах і нормах права, які б дозволяли вважати інакше та могли б поставити під сумнів законність і обґрунтованість оскаржуваних у касаційному порядку судових рішень.

Вищевикладеним спростовуються доводи касаційних скарг позивача та третьої особи-2.

VІIІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

За правилами статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Львівського міського комунального підприємства «Львівводоканал» залишити без задоволення.

Постанову Галицького районного суду м. Львова від 03.03.2017 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03.12.2020 у справі №461/7577/16-а залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

В. М. Бевзенко

О. П. Стародуб